〔摘要〕 改革開放40年來,伴隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的復雜變化,生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革也走過了40年的歷程,對于防治環(huán)境污染和保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。2018年是我國改革開放40周年,國務院整合成立生態(tài)環(huán)境部,生態(tài)文明建設目標對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管提出了更高的要求,必須進一步深化和完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革。本文從提高政治站位、推進機構改革、拓寬監(jiān)管主體、完善政策法規(guī)、提高監(jiān)管費用和加強監(jiān)管手段等方面全面回顧了40年來中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的內(nèi)容,總結改革成果與經(jīng)驗,分析監(jiān)管體制改革存在的問題諸如橫向職能分散、縱向監(jiān)管乏力和監(jiān)管主體結構失衡等。最后,根據(jù)生態(tài)文明建設指導意見,從生態(tài)環(huán)境政策、監(jiān)管網(wǎng)絡、隊伍建設和監(jiān)管主體等方面對我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革進行了展望。
〔關鍵詞〕 改革開放40年;生態(tài)環(huán)境監(jiān)管;體制改革
〔中圖分類號〕X321 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2018)06-0028-08
〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“中國大氣環(huán)境污染區(qū)域協(xié)同治理研究”(17ZDA063)
〔作者簡介〕鄭石明,華南理工大學公共管理學院教授、博士生導師,廣東廣州 510641。
一、中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革背景
1978年是中國改革開放元年,從此走上一條蓬勃發(fā)展的康莊大道。伴隨40年改革開放歷程,我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革同樣經(jīng)過了40年的發(fā)展,為我國生態(tài)環(huán)境保護工作做出了重要的貢獻。在改革開放初期,為了大力發(fā)展經(jīng)濟,未能很好地重視環(huán)境保護,生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不力導致了我國生態(tài)環(huán)境不斷惡化的局面。近十幾年來,尤其是黨的十八大之后,黨和國家充分意識到生態(tài)環(huán)境的重要性,將生態(tài)環(huán)境保護提升到了前所未有的高度。黨的十八大報告提出“建設美麗中國,實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的生態(tài)文明建設目標,要“全面落實經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局”,將生態(tài)文明“升格”到與經(jīng)濟、政治、文化和社會建設同樣的地位。隨著黨的十八大以來生態(tài)文明制度建設的發(fā)展,自上而下加強環(huán)境保護的政治意愿不斷強化。〔1〕
2015年4月25日,黨中央、國務院印發(fā)了《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》,既是落實十八屆三中全會精神的重要舉措,也是基于我國國情做出的發(fā)展戰(zhàn)略部署。生態(tài)文明建設是發(fā)展理念和方式的根本轉變,涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會建設方方面面,并與生產(chǎn)力布局、空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式以及價值理念等緊密相關,是一項全面的系統(tǒng)性工程?!?〕2018年3月,在《中華人民共和國憲法修正案》中,生態(tài)文明被歷史性地寫入了莊嚴的憲法。生態(tài)文明寫入憲法,具有了更高的法律地位,擁有了更強的法律效力。因此,完善與生態(tài)文明建設要求相適應的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系,是整個系統(tǒng)的重要一環(huán),也是生態(tài)文明建設的重要保障之一。本文擬通過梳理改革開放40年來中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革歷程、監(jiān)管機構變遷等,整理生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革標志性政策以及總結取得的成功經(jīng)驗,提出生態(tài)環(huán)境監(jiān)管存在的問題和如何轉變監(jiān)管思路,并展望今后生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的方向。
二、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革研究綜述
(一)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管研究
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是指環(huán)保部門為了保護和監(jiān)管生態(tài)環(huán)境,進行統(tǒng)一監(jiān)管并結合有關部門分工負責相結合的體制和責任機制〔3〕,國內(nèi)外學者對此展開了研究。賀璇等在《“運動式”治污:中國的環(huán)境威權主義及其效果檢視》一文中指出,我國的環(huán)境治理屬于環(huán)境權威主義治理方式,環(huán)境監(jiān)管是改善環(huán)境質(zhì)量的關鍵措施,只有采用強制性的環(huán)境監(jiān)管才能實現(xiàn)污染的有效治理?!?〕龍文濱等則通過實證研究說明環(huán)境監(jiān)管政策通過為組織或個人的環(huán)境行為提供制度性壓力來實現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的目標,制度性的環(huán)境監(jiān)管是指政府通過制定涉及環(huán)境的法律、法規(guī)、政策、規(guī)定,以法律、制度的強制性壓力來鼓勵、引導、約束組織或個人的環(huán)境保護理念和行為?!?〕李萬新等則指出學者、實際工作者和公眾普遍認為導致中國環(huán)境惡化的一個主要原因是政府環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法不力。而自由市場的倡導者認為只要有清晰的產(chǎn)權和補償機制,理性經(jīng)濟人可以同時追求自我利益和保護環(huán)境?!?〕Gilley認為自上而下的環(huán)境監(jiān)管也存在較大弊端,它并沒有為地方政府改善環(huán)境質(zhì)量提供有效激勵,環(huán)境治理的民主參與程度并不高,中央的各種環(huán)境監(jiān)管政策往往得不到有效執(zhí)行?!?〕Li & Reuveny 等人指出民主國家具備的廣泛公民參與、直接選舉制、利益集團的博弈與游說等體制特征及制度運作促使“環(huán)境民主”(Environmental Democracy)作為其主要的環(huán)境監(jiān)管模式?!?〕
(二)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革研究
在我國改革開放歷程中,生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制也處于動態(tài)變化中,少數(shù)學者對此進行了相關研究。王金南等在《國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革方案研究》一文中論述了建立獨立的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制的必要性,評述了目前我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制存在的問題〔9〕;芮元鵬等在《探索構建政府、市場和媒體三方共治的環(huán)境監(jiān)管模式》中探索建立政府、市場與媒體三方共同監(jiān)督、協(xié)同治理的長效機制〔10〕;周適在《環(huán)境監(jiān)管的他國鏡鑒與對策選擇》中指出生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制要強化依法處罰和問責力度,強化垂直監(jiān)管并改進屬地監(jiān)管,加大監(jiān)管資源向基層傾斜的力度?!?1〕
綜上所述,學者們從法律、監(jiān)管主體等不同角度對我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革進行了分析,但都沒有從歷史的角度對40年來我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的具體內(nèi)容進行研究。因此,本文將回顧改革開放40年來生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的主要內(nèi)容,總結成功經(jīng)驗,分析存在的問題,并以生態(tài)文明建設目標為指導,展望我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的方向。
三、中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的回顧
(一)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革主要內(nèi)容