信息公開公眾認(rèn)同度與政府公信力的提高

汪麗君

[摘要]客觀政治環(huán)境的變化，公民意識的覺醒，導(dǎo)致政府公信力下降，并在世界范圍內(nèi)成為學(xué)術(shù)和政治焦點(diǎn)問題。公信力下降原因可從政治主體和客體的信息溝通角度思考，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)今政府信息公開存在內(nèi)容形式化、渠道單一化和公開差序化的問題，而信息的受眾方——公眾，對于政務(wù)公開的信息不了解和不滿意，從信息公開和公眾認(rèn)同度兩方面思考，提出提升政府公信力的舉措，真正保障公眾對政府在行政管理活動中，享有廣泛的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)可以通過暢通溝通路徑，廣泛享有參與權(quán)，消除政府和公眾之間的溝通隔閡，增強(qiáng)政治互信，提升政府公信力。

[關(guān)鍵詞]信息公開；公眾認(rèn)同度；政府公信力

“信任危機(jī)”、“信任赤字”的浪潮已經(jīng)在世界范圍內(nèi)掀起巨浪，喬治·弗雷德里克森指出，工業(yè)化和科技的發(fā)展在促進(jìn)社會進(jìn)步的同時(shí)，也引發(fā)了人口膨脹、社會治安、環(huán)境惡化等諸多社會問題，政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致了政府不可治理性的增加，客觀上引發(fā)了政府的信任危機(jī)。數(shù)據(jù)調(diào)查的結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)，在西方國家中，對比建國初與現(xiàn)今的民意調(diào)查，公眾對政府的信任已經(jīng)大幅下降，我國公民對政府的信任在世界范圍內(nèi)尚屬前列，但是在新媒體時(shí)代的躍進(jìn)，公民意識的覺醒，政府的轉(zhuǎn)型等特殊背景下，特別是近期頻頻曝光的“政府丑聞”，使得公民對政府的信任出現(xiàn)下滑現(xiàn)象。為此，我國學(xué)者之前也做出了大量的調(diào)查研究，并對提升政府公信力提出了許多可行性的對策。

一、背景與內(nèi)涵

政府信息公開是我國一項(xiàng)與時(shí)俱進(jìn)的法治化發(fā)展成果。在黨的十五大中明確提出政府信息公開，其中明確規(guī)定政府是包括城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織在內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)，信息公開是政務(wù)和財(cái)務(wù)信息公開。通過此項(xiàng)制度加強(qiáng)與民眾之間的溝通，主動接受公眾的監(jiān)督。《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布是我國政務(wù)公開走上法治化軌道的標(biāo)志。在此之后，黨和中央政府高度重視并繼續(xù)推進(jìn)政務(wù)公開工作。政府希望通過政務(wù)公開的制度安排，打破政府與公眾溝通的傳統(tǒng)模式，借助現(xiàn)代新媒體的新生力量，主動讓公眾了解政府的工作內(nèi)容以及辦事流程，保障公民享受基本的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在相互溝通的基礎(chǔ)上，建立“政治互信”，從而提升政府公信力。在公眾認(rèn)同度和政府公信力是涉及到的三個概念。政府信息公開是指國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。政府信息公開包括政府信息公開內(nèi)容、公開渠道、公開方式及公開效果等幾個方面內(nèi)容。公眾認(rèn)同度是公開效果的延伸，本文側(cè)重指公眾對政府公共政策即信息公開的了解程度和滿意程度。本文主要是因?yàn)橐罁?jù)的主體不同，根據(jù)涉及到的主體，將開展行政活動的政府作為主體，將社會公眾作為客體，進(jìn)而對政府公信力進(jìn)行定義，在公共管理過程中，政府的權(quán)責(zé)對等，即政府享有管理職權(quán)并要承擔(dān)的相應(yīng)法定責(zé)任，維護(hù)公共利益，滿足公眾的需求，從而贏得公眾信任的一種能力。

二、政府公信力下降及其成因

目前我國政策參與的現(xiàn)實(shí)是，一方面利益格局的變化和利益關(guān)系的調(diào)整極大地激發(fā)了公眾的參與熱情，要求形成完善的參與機(jī)制，滿足政治民主的需要，使政策制定更好地體現(xiàn)和代表不同社會階層的利益要求；另一方面，由于我國政治制度化水平不高，政策參與方式不完備，不能滿足公眾對政治體系的期望，政策制定中社會主體的參與面臨一系列問題和困境，不利于政策結(jié)果的公平和公正。在變化的客觀環(huán)境要求政府不斷自我升級和轉(zhuǎn)型，在這一進(jìn)程中，頻頻曝光的惡劣事件，使得公民對政府的信任出現(xiàn)下滑現(xiàn)象。為此，我國學(xué)者之前也做出了大量的調(diào)查研究，并對提升政府公信力提出了許多可行性的對策，其中政府信息公開措施為多數(shù)學(xué)者贊成。

（一）政府信息公開

以托馬斯為代表的西方學(xué)者普遍認(rèn)為，政府公信力是政府通過信息傳播的形式讓公眾感知到政府行為活動，從而獲得公眾的滿意的。政府與公眾之間的信息溝通，有利于打破“官本位”思想，一方面讓政府了解到真正的民意所向，從而科學(xué)的開展執(zhí)政活動，另一方面讓公眾知曉政府的執(zhí)政措施，同時(shí)可以通過意見反饋，表達(dá)自己的真正意愿訴求，滿足公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。信息溝通需要主體和客體的相互協(xié)調(diào)，才能達(dá)到“共贏”。政府要做到在實(shí)際權(quán)力運(yùn)行的過程中公開透明，公眾要有序參與公共事務(wù)的管理。但是在我國，由于政府信息溝通機(jī)制尚未健全，政府無法獲得真正的公眾需求，公眾也無法在實(shí)際生活中實(shí)際感受到政府管理的實(shí)際效力，這種無效的溝通模式，不僅影響政府的管理同時(shí)也能激發(fā)人民對政府的不信任，繼而引發(fā)信任危機(jī)。

1.政府信息公開內(nèi)容形式化

信息公開主要有三種類型，“利益類信息”、“參與類信息”和“行政機(jī)關(guān)自身信息”。從實(shí)際情況來看，政府信息公開內(nèi)容形式化，“利益類信息”和“行政機(jī)關(guān)自身信息”公開較少，“參與類信息”最多。在多數(shù)情況下，信息公開只是政府機(jī)關(guān)單向度的一種“社會承諾”。在目前政務(wù)信息公開的內(nèi)容方面看，基本上是在告知的階段，多數(shù)為辦事流程的告知。在我國，公民文化正經(jīng)歷這從“臣屬型”向“參與型”演變，公眾已經(jīng)不滿足做政策的“冷眼旁觀者”，還要求扮演特定政策積極的“利益持有者。公民希望通過信息公開了解更多政策制定的原因和政府怎樣去做解決難題，而不是簡單地以告知的形式通知公眾。

2.政府信息公開渠道單一化

政府信息公開的渠道主要包括政府網(wǎng)站、機(jī)關(guān)報(bào)、新聞發(fā)布會和網(wǎng)絡(luò)發(fā)言、現(xiàn)行文件查閱等渠道。在2014年政府信息公開第三方評估報(bào)告，中國社科院將56家國務(wù)院部門、31家省級政府、5家計(jì)劃單列市政府作為評估對象，發(fā)現(xiàn)截至2014年底，開通政務(wù)微博的有25家國務(wù)院部門、31家省級政府、4家計(jì)劃單列市，開通政務(wù)微信的有22家國務(wù)院部門、22家省級政府、4家計(jì)劃單列市，由此可以看出微博、微信等微平臺成為發(fā)布政府信息的新渠道。新媒體時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)成為政府信息公開的主要渠道之一，就全國范圍來看，基層縣級政府多依靠廣播電視、報(bào)刊進(jìn)行信息公開，在政府網(wǎng)站的建設(shè)和宣傳方面仍不足，政務(wù)微博微信也幾戶沒有。政府信息公開渠道已呈現(xiàn)多元化發(fā)展的定論還為時(shí)尚早。站在公眾的角度理解信息公開渠道多元化，是指同級政府信息公開的渠道多樣，而不是宏觀角度看多級政府的信息公開渠道。綜上可見，目前我國政府信息公開的渠道仍未達(dá)到多元化程度。endprint

（二）公眾認(rèn)同度

1.公眾對政策的了解程度不足

我國自古以來”官本位”的思想至今仍然束縛著公眾的思想，一些公眾對于地方政府的失職行為往往采取退讓或者躲避的對待方式。從《安徽省統(tǒng)計(jì)局2015年度全年政府信息公開情況統(tǒng)計(jì)表》中，可以看出，政府主動公開的信息數(shù)量占據(jù)信息公開總量的90%以上，回應(yīng)解讀情況和依申請公開的政府信息數(shù)量全年僅50例，行政復(fù)議和行政訴訟數(shù)量為零。這一明顯的數(shù)字對比，可以發(fā)現(xiàn)，對于政府的政策信息公開，公眾是用一種消極了解的方式對待。這一舉動又變相地助長了個別政府官員的失信行為，成為弱化地方政府公信力的一個重要原因。

2.公眾對政策的滿意度無從得知

公眾對于公共政策的了解程度滿意度調(diào)查需要大量的數(shù)據(jù)，進(jìn)行實(shí)證研究，本文沒有通過這一途徑，而是從政府信息公開網(wǎng)站中，探究公眾對政策的認(rèn)同度。著力建設(shè)基于新媒體的政務(wù)信息發(fā)布和與公眾互動交流新渠道，各級政府網(wǎng)站根據(jù)文件指示進(jìn)行網(wǎng)站建設(shè)和整改，在網(wǎng)站中我們可以看到政民互動一欄，政民互動一般包括信箱、在線訪談、民意征集和網(wǎng)上調(diào)查四個方面的主要內(nèi)容。從中我們發(fā)現(xiàn)了一系列的問題，對于政府出臺相應(yīng)政策后的民意調(diào)查往往回復(fù)是零。

三、政府公信力提升路徑

（一）政府信息公開自查和他查制度化

為提高政府對網(wǎng)站的管理、全面提升各級政府網(wǎng)站的權(quán)威性和影響力，維護(hù)和提高政府公信力，國務(wù)院于2015年對“上至國家部委，下至地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)”開展第一次全國范圍內(nèi)的政府網(wǎng)站普查。隨著普查結(jié)果的陸續(xù)公布，讓全國各級政府和公眾了解到目前我國政府信息公開存在亟需解決的問題，同時(shí)根據(jù)結(jié)果通報(bào)不合格政府網(wǎng)站。這次全國范圍的普查具有深遠(yuǎn)的意義，中央政府應(yīng)當(dāng)將此項(xiàng)舉措形成制度化，把政府自查和他查相結(jié)合，并將最終的調(diào)查結(jié)果列入各級政府的績效考核中，形成相對應(yīng)的獎懲措施，這樣才能使政府信息公開的道路越走越寬闊。在新媒體快速發(fā)展的時(shí)代背景下，發(fā)揮媒體的雙向溝通功能，讓政府的政績和不足客觀地展現(xiàn)在公民面前，同時(shí)也將民眾的意見全面、客觀地傳送給政府。政府信息公開需要政府自身的不斷完善，也需要聽取公眾的不滿之聲。

（二）重視持久和系統(tǒng)的獨(dú)立民意測驗(yàn)

通過民意測驗(yàn)可以調(diào)查到公眾對于政府的整體評價(jià)，以及對特定議題的評價(jià)。公眾的民意調(diào)查結(jié)果可以形成壓力，使得政府不斷改革體制，完善服務(wù)?？傮w上來說，制度化的施政滿意度調(diào)查已經(jīng)成為政府信任的晴雨表，既定期反映出民眾對政府官員和政策議題的感受，又成為規(guī)范政府行為，提高政府績效的重要驅(qū)動力。發(fā)展專業(yè)的民意測驗(yàn)機(jī)構(gòu)，客觀地測量政府信任的發(fā)展變化和存在病癥，為社會監(jiān)督政府以及政府改善自身的不足提供客觀的依據(jù)。在我們國家相對獨(dú)立的民測系統(tǒng)難以建立，可以結(jié)合我國實(shí)際，發(fā)揮社會自治組織的作用，現(xiàn)階段，政府已經(jīng)開始重視信息公開化，但是對于公眾認(rèn)同度的調(diào)查尚未啟動，政府和公眾的溝通需要通過民意測驗(yàn)，讓政府真正了解公眾對于政府制定政策和執(zhí)行政策中存在的問題，針對暴露的問題，加強(qiáng)自身建設(shè)，同時(shí)將公眾不滿或者不了解的問題再通過政務(wù)公開信息化的渠道，傳遞給公眾，如此良性的溝通過程才有益于政府的政務(wù)信息公開質(zhì)量提升，真正達(dá)到政府信息公開的目的?！靶畔稀睂娎姹磉_(dá)最顯著的影響是：社會經(jīng)濟(jì)地位高、文化水平高的公眾會主動接近和使用媒體，而社會經(jīng)濟(jì)地位低、文化水平低的公眾一般只會坐等“無冕之王“的到來或在無可奈何情況下做出最后的選擇，這就使得媒體的代表性進(jìn)一步出現(xiàn)偏離，公眾利益表達(dá)機(jī)制”走樣“或受損。所以，我國系統(tǒng)的獨(dú)立民意測驗(yàn)應(yīng)當(dāng)更加本土化。

（三）增強(qiáng)公眾的政策影響力

“如果，公民們理解復(fù)雜政策問題的能力與以批判的眼光考慮政策研究的能力沒有很大程度的提高，那么，公民也許在政策方面的作用要么會喪失，要么導(dǎo)致更糟的政策”。戴維·伊斯頓把政治系統(tǒng)的運(yùn)行視為與環(huán)境不斷交換的過程。由公民意愿形成的壓力機(jī)制輸入到政治系統(tǒng)內(nèi)部，政治系統(tǒng)按照一定程序，把公民的利益訴求轉(zhuǎn)換為決策依據(jù)，從而反饋至環(huán)境，接受公民監(jiān)督?？梢?，公眾的參與作用對公共決策的完善，改善政府信任關(guān)系起到了至關(guān)重要的作用。公共政策的制定需要公眾的利益訴求，現(xiàn)階段只有增強(qiáng)公眾對于公共政策制定的影響力，讓公眾認(rèn)識到自身的利益訴求是可以輸入到政治系統(tǒng)內(nèi)部，從而轉(zhuǎn)化為公共政策，這一過程才能引導(dǎo)公民對政策的關(guān)注，加強(qiáng)公民對政府的監(jiān)督。建立在公眾和政府的良性溝通機(jī)制基礎(chǔ)上，提升政府公信力。endprint