關(guān)于承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的法律與政策思考

徐磊

摘要：改革開放以來(lái)，農(nóng)村土地制度發(fā)生了一系列重大的變革，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而當(dāng)下農(nóng)村面臨巨大挑戰(zhàn)，資金不足成為農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。近年農(nóng)村土地制度迎來(lái)新一輪變革，旨在賦予農(nóng)村土地更大的靈活性，發(fā)掘其潛在的金融權(quán)能。政府不斷出臺(tái)相關(guān)政策和法律、開展試點(diǎn)工作，試圖推動(dòng)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，將信貸資金引向農(nóng)村。文章簡(jiǎn)要分析了該種土地融資模式額特點(diǎn)，指出了現(xiàn)階段該模式存在的不足，同時(shí)也給出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押；融資；困境

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，給予了廣大農(nóng)民自力更生的“第一桶金”，從此農(nóng)民開始利用土地進(jìn)行生產(chǎn)，自給自足。2003年《中華人民共和國(guó)土地承包法》出臺(tái)，這部法律的出臺(tái)標(biāo)志著農(nóng)村集體土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的相互分離，國(guó)家允許農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。當(dāng)時(shí)社會(huì)正處于城市化進(jìn)程的加速時(shí)期，農(nóng)民的收入來(lái)源由單一的務(wù)農(nóng)收入拓展開來(lái)，農(nóng)民階層開始分化，農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度開始出現(xiàn)差異，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民群體來(lái)說(shuō)承包的土地變成了閑置資源，而專業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶卻無(wú)法獲得更多的農(nóng)地，于是《土地承包法》的適時(shí)出臺(tái)很好地促進(jìn)了農(nóng)村土地資源的合理配置和充分利用。不難看出，我國(guó)政府一直在試圖通過(guò)賦予農(nóng)民更多的“財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”并賦予這種“財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”更多的靈活性，從而不斷改善和提高農(nóng)民的生產(chǎn)力。然而資金是擴(kuò)大生產(chǎn)必不可少的要素，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民手中的“財(cái)產(chǎn)”——土地卻不能像城市里的商品房或是其他動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)那樣可以用于抵押融資，并不具備為農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)籌集資金的功能，成為桎梏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一，因此如何突破原有農(nóng)村土地制度的局限，同時(shí)賦予農(nóng)村土地金融融資權(quán)能，從而有效解決資金問(wèn)題便是眼下新一輪農(nóng)村土地制度變革的關(guān)鍵所在。以下文章將對(duì)推進(jìn)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的相關(guān)政策和法律作進(jìn)一步的討論和研究，對(duì)該模式的特點(diǎn)以及現(xiàn)階段存在的問(wèn)題加以分析，并提出了建議。

一、政策與法律的推進(jìn)

近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列政策和法律，旨在推動(dòng)新一輪農(nóng)村土地制度的變革，解除對(duì)農(nóng)村土地抵押融資的限制。

2008年，十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，并指出要保障農(nóng)民對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)（包括占有、使用、收益等權(quán)利）、加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理，同時(shí)提出要建立起現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村金融政策的支持力度，拓寬融資渠道，引導(dǎo)更多的信貸資金和社會(huì)資金轉(zhuǎn)向農(nóng)村。在接下來(lái)的2010年的中央“一號(hào)文件”中再次強(qiáng)調(diào)：“提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和水平。加強(qiáng)財(cái)稅政策與農(nóng)村金融政策的有效銜接，引導(dǎo)更多信貸資金投向“三農(nóng)”，切實(shí)解決農(nóng)村融資難問(wèn)題?！?/p>

雖然中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足的問(wèn)題，提出要將信貸資金引向農(nóng)村。但是對(duì)于應(yīng)該采用怎樣的方式才能夠有效地將信貸資金投放到農(nóng)村市場(chǎng)這一問(wèn)題還沒(méi)有一個(gè)明確的答案。

2010年7月中國(guó)人民銀行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)共同制定的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，該意見提出要探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)、探索開展相應(yīng)的抵押貸款試點(diǎn)。自此，國(guó)家開始將農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資作為將信貸資金引入農(nóng)村市場(chǎng)的突破口，相關(guān)的政策和法律的演進(jìn)開始圍繞如何進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資進(jìn)行。

2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》提出：“按照全國(guó)統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。”

2015年中央“一號(hào)文件”指出：“做好承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)工作。鼓勵(lì)開展‘三農(nóng)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，大力發(fā)展政府支持的‘三農(nóng)融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，完善銀擔(dān)合作機(jī)制?！边@一文件將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包權(quán)區(qū)分開來(lái)，并同時(shí)明確承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)這兩個(gè)權(quán)利可以作為農(nóng)業(yè)主體進(jìn)行融資的抵押物。

2016年3月《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》與《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》同時(shí)出臺(tái)，兩辦法分別都對(duì)貸款主體、貸款資金的用途、貸款的申請(qǐng)條件以及抵押物的評(píng)估方式等做出了較為具體的規(guī)定；實(shí)現(xiàn)了政策向法律層面的跨越，也為各試點(diǎn)地區(qū)工作的有效開展鋪平了道路。

二、現(xiàn)階段承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資模式的特點(diǎn)

1.抵押權(quán)主體具有特定性。《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第五條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包方式依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和通過(guò)合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，均可按程序向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”。由此可見有資格申請(qǐng)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主體為農(nóng)戶和合法取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。雖然承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資所呈現(xiàn)出的主體上的局限性，根本上是源于國(guó)家對(duì)于承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了非常嚴(yán)格的限制，但是《暫行辦法》除了允許作為土地承包方的農(nóng)戶將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押之外，同時(shí)也允許包括農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)公司在內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體行使抵押權(quán)，無(wú)疑更有利于發(fā)掘農(nóng)村土地潛在的融資價(jià)值。

2.承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與我國(guó)《擔(dān)保法》中規(guī)定的一般性的財(cái)產(chǎn)抵押如機(jī)動(dòng)車的抵押在屬性上有很大的不同。承包土地的抵押不僅僅體現(xiàn)了私法所保護(hù)的財(cái)產(chǎn)自由，也在一定程度上受到了公權(quán)力的約束。例如國(guó)家明確將農(nóng)村集體土地的承包權(quán)做出了與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不同的規(guī)制，將土地的承包權(quán)排除在了可設(shè)定抵押的范疇之外；此外《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第四條規(guī)定：“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)堅(jiān)持不改變土地公有制性質(zhì)、不突破耕地紅線、不損害農(nóng)民利益、不層層下達(dá)規(guī)模指標(biāo)”等，這些法律規(guī)則都體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)于承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制，而做出這些限制的根本原因在于保障農(nóng)民的根本利益，在更好地發(fā)掘農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)上，維護(hù)好其社會(huì)保障的功能。endprint

三、目前承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資模式所面臨的問(wèn)題

（一）承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資存在法律瓶頸

在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系下，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押融資，在法律上是不可行的，這一新模式的發(fā)展存在法律的瓶頸?，F(xiàn)行《民法通則》第八十條規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。土地不得買賣租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?！?995年頒布的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條，以及2007年頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百八十四條都規(guī)定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)是屬于不得用于抵押的財(cái)產(chǎn)。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村上地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十五條也規(guī)定：“承包方以其上地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵押債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效”。雖然之后的《農(nóng)村土地承包法》允許了農(nóng)村土地能以出租等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，放開了對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，但是關(guān)于農(nóng)村土地的抵押?jiǎn)栴}到目前為止都沒(méi)有一部新的法律對(duì)此重新加以規(guī)制，因此農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資仍然是目前法律的禁區(qū)。

（二）配套制度存在缺陷

1.土地權(quán)屬確權(quán)登記制度進(jìn)展緩慢

由于歷史原因，農(nóng)村土地的權(quán)屬劃分往往很復(fù)雜，很難有一個(gè)明確的界定，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間承包的土地也存在著地塊區(qū)分不明，面積不實(shí)，四至不清的情況，這就給農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一登記帶來(lái)了相當(dāng)大的困難，缺少明確權(quán)屬的統(tǒng)一登記制度，那么土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資模式就會(huì)因?yàn)槿鄙僮罨镜闹贫缺Ｕ隙鵁o(wú)法推行下去。

2.抵押物的價(jià)值評(píng)估體系不完備

由于農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能像商品一樣流通，因此缺少一個(gè)完善的價(jià)值評(píng)估的體系，也缺乏經(jīng)驗(yàn)豐富的評(píng)估公司和評(píng)估人員。短時(shí)間內(nèi)針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押而設(shè)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)必然缺乏相應(yīng)的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)。如果不能盡快建立起一個(gè)完善且高效的抵押物價(jià)值評(píng)估體系，那么信貸銀行便沒(méi)有判斷是否應(yīng)該放貸以及放貸額度的依據(jù)。

3.缺少相關(guān)交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)

根據(jù)目前許多試點(diǎn)地區(qū)反映的情況來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一抵押物存在處置難的問(wèn)題，并且這一問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資這一新模式的發(fā)展。因?yàn)槭艿椒傻南拗疲邪恋氐慕?jīng)營(yíng)權(quán)是不能夠像商品房那樣在社會(huì)上隨意交易買賣的，存在許多體制內(nèi)的限制。而另一方面，廣大農(nóng)村并沒(méi)有一個(gè)能夠高效獲取信息的交易平臺(tái)。抵押物可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)相對(duì)比較狹小，而且又缺乏一個(gè)高效的信息傳播平臺(tái)。這樣一來(lái)，如果貸款人不能償還貸款，而抵押物又不能及時(shí)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)用于清償貸款，這樣便會(huì)提高放貸銀行的放貸風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)降低銀行的放貸意愿。同時(shí)如果抵押物是承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)貸款人不能還貸，銀行又無(wú)法及時(shí)對(duì)抵押物進(jìn)行處置，那么便會(huì)出現(xiàn)土地閑置的問(wèn)題，這樣既浪費(fèi)了土地資源又不能彌補(bǔ)銀行的損失。

4.缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

從試點(diǎn)地區(qū)的現(xiàn)狀來(lái)看，很少會(huì)有擔(dān)保公司愿意為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押提供擔(dān)保。這是由于為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押提供擔(dān)保能夠獲得的利潤(rùn)相較其他擔(dān)保項(xiàng)目不高且風(fēng)險(xiǎn)較大，所以擔(dān)保公司缺乏專門為其設(shè)立擔(dān)保產(chǎn)品的內(nèi)生動(dòng)力。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)由于容易受到自然災(zāi)害和惡劣天氣的影響，因此較工業(yè)生產(chǎn)具有更高的風(fēng)險(xiǎn)性。此外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋面卻很小，專門針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品相對(duì)較少，保險(xiǎn)公司的積極性也不是很高。同樣的，農(nóng)民往往也對(duì)于保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不是很熟悉，參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意愿也不是很高。以上兩種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的缺乏，直接導(dǎo)致承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資背負(fù)了很大的風(fēng)險(xiǎn)，不易被市場(chǎng)接受。

四、建議

推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和進(jìn)一步發(fā)展的突破口，也是建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體制的核心。但是在現(xiàn)有的政策和法律框架下，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資模式還存在許多不足，亟待調(diào)整和進(jìn)一步完善：

1.消除法律瓶頸。立法部門應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修改和完善，在試點(diǎn)地區(qū)落實(shí)新政之后，及時(shí)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，逐步對(duì)現(xiàn)行法律體制中與承包土地抵押融資相抵觸的法律條款進(jìn)行修改，或者專門出臺(tái)一部特別法，專門法對(duì)這一問(wèn)題加以規(guī)制和調(diào)整。

2.盡快落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一登記工作，建立起承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押統(tǒng)一登記體系。明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利歸屬，是建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)。土地的承包權(quán)歸屬不明，那么基于承包權(quán)之上的抵押權(quán)便不能得到很好的保障。與此同時(shí)，我們還要建立起完善的抵押物評(píng)估體系和高效便捷、信息通達(dá)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，為抵押物的處置提供便利條件。

3.加大政策照顧力度。政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)給予農(nóng)業(yè)銀行或者擔(dān)保公司以適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，或者適當(dāng)減免稅收，提高農(nóng)業(yè)金融服務(wù)主體的內(nèi)生動(dòng)力和積極性。當(dāng)?shù)卣部梢灾苯訝款^，設(shè)立專門的財(cái)政撥款，用作農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。

4.完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的保障力度。讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者可以放心地利用其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款，而不必?fù)?dān)心失去最基本的生活保障，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性。endprint