公共決策制度構(gòu)建階段公眾參與問題探究

宋海風(fēng)

摘 要：在公共決策民主化、法制化、程序化的進(jìn)程中，公眾參與的兩種錯(cuò)誤傾向——“懷疑”和“盲目放權(quán)”，會(huì)造成公眾參與不足或參與失控，最終導(dǎo)致公共決策失敗的風(fēng)險(xiǎn)。為此，決策者必須明確公眾參與的原則，把握好公眾參與的若干個(gè)“平衡點(diǎn)”，推進(jìn)公共決策體系不斷優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：公共決策；制度構(gòu)建；公眾參與；權(quán)利分享；平衡

中圖分類號(hào)：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）01-0059-04

從法理的角度看，憲法賦予了公民管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利。參與公共決策是公民行使其民主權(quán)利和參與權(quán)利的方式之一；從現(xiàn)實(shí)的角度看，無論是民主決策的趨勢(shì)還是公共決策頻繁遭遇“街頭否定”的現(xiàn)實(shí)處境，都表明公眾參與日益成為公共決策的必要環(huán)節(jié)；從制度推進(jìn)的進(jìn)程看，2017年《國(guó)務(wù)院重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》出臺(tái)，理論界認(rèn)為這是通過制度來規(guī)范行政決策的重要舉措，也表明高層切實(shí)推進(jìn)決策民主化、法制化、程序化已進(jìn)入制度構(gòu)建階段。制度構(gòu)建原用于企業(yè)管理領(lǐng)域，指根據(jù)組織的戰(zhàn)略規(guī)劃和業(yè)務(wù)構(gòu)成，搭建和優(yōu)化符合企業(yè)實(shí)際的、系統(tǒng)化的管理與運(yùn)作制度體系。本文將制度構(gòu)建引入公共決策過程的公眾參與中，研究在公眾參與制度建設(shè)過程中如何克服體制內(nèi)決策者的錯(cuò)誤意識(shí)，把握公眾參與的原則，依據(jù)公眾的成熟度建設(shè)推動(dòng)公共利益和政府利益、公眾目標(biāo)與政府目標(biāo)相互平衡、不斷優(yōu)化的制度體系的實(shí)現(xiàn)。

一、對(duì)公眾參與問題的兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)傾向

社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。公眾參與公共決策的本質(zhì)是公眾與公共決策者分享決策權(quán)力，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，管理國(guó)家公共事務(wù)。民主體現(xiàn)在思想、機(jī)制、制度三個(gè)層面，無論是人類民主政治發(fā)展的進(jìn)程，還是中外民主政治發(fā)展的現(xiàn)狀，代議制這種間接民主形式都比直接民主存在得更加廣泛、更加歷史久遠(yuǎn)。代議制民主的長(zhǎng)期普遍存在必然有其合理性與正當(dāng)性。這種長(zhǎng)期而廣泛的民主實(shí)踐強(qiáng)有力地支撐著公眾參與的“條件說”[1]或“素質(zhì)說”。在公眾參與的制度構(gòu)建階段，公共管理者和決策者容易產(chǎn)生兩種錯(cuò)誤傾向，如果對(duì)其放任而不加以澄清與糾正，會(huì)導(dǎo)致公共決策失敗。因此，必須對(duì)其進(jìn)行了解、研究和厘清。

1.決策者或公共管理者“懷疑派”的錯(cuò)誤傾向。公眾參與問題對(duì)于相當(dāng)一部分決策者來說是一種困擾，這部分人對(duì)于公眾參與顧慮重重。他們對(duì)公眾參與普遍持有比較消極的態(tài)度，主要源于如下原因：一是對(duì)我國(guó)民主文化底蘊(yùn)是否充足及公眾是否具備必要素質(zhì)的質(zhì)疑。公眾參與是民主政治的一種主要形式，楊光斌、曾毅等學(xué)者曾闡述過民主政治發(fā)展的“條件說”[1]觀點(diǎn)，在政治學(xué)界具有一定的影響力。在政治和行政系統(tǒng)內(nèi)部也有相當(dāng)一部分官員，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的官員們基于以往換屆選舉的切身經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于村民自治中的公眾參與狀況普遍不樂觀，他們認(rèn)為村民自治制度至今運(yùn)行不夠成熟的最主要原因是村民素質(zhì)不高，比如，至今在村民選舉中比較普遍地存在宗族勢(shì)力的影響。在美國(guó)，二戰(zhàn)的結(jié)束致使世界資本主義殖民體系走向全面崩潰，新興國(guó)家紛紛登上歷史舞臺(tái)，開啟了新一輪的現(xiàn)代化浪潮。當(dāng)時(shí)西方普遍流行的樂觀主義者認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，就自然能轉(zhuǎn)型為以美國(guó)、西歐為代表的現(xiàn)代國(guó)家。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來民主的思維方式不僅成為一種“路徑依賴”，而且一度成為美國(guó)決策部門對(duì)外援助的意識(shí)形態(tài)和理論基礎(chǔ)[2]。但是世界上第三波民主化浪潮引發(fā)的中東北非地區(qū)的國(guó)家內(nèi)亂、社會(huì)失序動(dòng)蕩更增加了某些人對(duì)于公眾參與的疑慮。二是他們認(rèn)為公眾目標(biāo)利益只聚焦于短期利益，這與政府著眼于長(zhǎng)期利益與目標(biāo)有矛盾，不同群體利益訴求的差異甚至沖突的現(xiàn)實(shí)境況導(dǎo)致公眾參與具有不確定性與不可控風(fēng)險(xiǎn)。三是決策者對(duì)于權(quán)力被分享有著本能的排斥和恐慌，多年來由于“政治系統(tǒng)模型形成的決策獨(dú)斷習(xí)慣與惰性”等，使他們成為公眾參與天然的反對(duì)派。

現(xiàn)實(shí)中決策執(zhí)行階段目標(biāo)群體對(duì)政策激烈反對(duì)的倒逼壓力與制度的規(guī)制作用使公共參與不可避免，在雙重壓力之下，對(duì)于公眾參與中的若干問題如果不進(jìn)行厘清，必然影響公眾參與的推進(jìn)及決策民主化的進(jìn)程。如何在公共決策中合理地嵌入公眾參與是當(dāng)代公共決策必須正視的問題。

2.公共決策者中“盲目派”的錯(cuò)誤傾向。這部分決策者容易簡(jiǎn)單化地分享決策權(quán)，對(duì)各種條件不同、情況各異的決策情境中的決策權(quán)無原則地“一放了之”?！懊つ颗伞痹诠妳⑴c的問題上存在幾個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：公眾參與的決策程序必然能保證決策結(jié)果的正確性，可以在多種不同類型公共決策中引入公眾參與；在公眾參與決策的過程中政府是被動(dòng)消極的，否則會(huì)招致公眾的反對(duì)；政府不需要對(duì)公眾參與進(jìn)行設(shè)計(jì)與引導(dǎo)。

公眾參與公共決策應(yīng)被視為低度的政治參與，決策權(quán)力當(dāng)然應(yīng)該被歸納到政治權(quán)力的系統(tǒng)內(nèi)。但本研究側(cè)重于研究公共管理中的決策參與問題。與上面的反對(duì)派不同，“盲目派”對(duì)于哪種類型的公共政策需要公眾參與以及公眾參與的渠道、方式、幅度、深度、技術(shù)等問題缺乏必要的把控，容易被公眾牽著鼻子走，失去對(duì)公眾參與度的過程控制和結(jié)果控制。

公眾參與已經(jīng)成為公共決策的重要環(huán)節(jié)。公眾參與決策是政府與公眾分享決策權(quán)力的過程，涉及政府與公眾兩個(gè)方面。在已有的公共政策參與實(shí)踐中政府要么主動(dòng)開放決策系統(tǒng)，吸納公眾參與決策，要么被動(dòng)接納公眾參與決策，后者往往會(huì)導(dǎo)致公共決策做出重大修改，甚至廢止。能否實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性合作、在政府與公眾之間合理分享決策權(quán)力，既與政府和公眾之間能否建立起相互信任有關(guān)，也與公眾成熟度有關(guān)。政府和公眾之間的關(guān)系、公眾的成熟度都是可變量，但在既定的決策環(huán)境與條件下具有穩(wěn)定性。在公眾參與的問題上，政府的兩種態(tài)度都不可取，一種是不加區(qū)分地“一放了之”，表面上看似乎是順應(yīng)了民主政治的要求，似乎是忠實(shí)履行了公眾參與的程序性規(guī)定，其實(shí)是一種極其不負(fù)責(zé)任的態(tài)度；另外一種則是以公民的素質(zhì)等原因?yàn)榻杩诶卫巫ブ鴽Q策權(quán)不放，實(shí)質(zhì)是對(duì)于權(quán)力被分享和對(duì)決策進(jìn)程因公眾參與而偏離軌道甚至失控的擔(dān)憂或缺乏公眾參與的經(jīng)驗(yàn)和能力的體現(xiàn)。這兩種錯(cuò)誤傾向主導(dǎo)之下的公眾參與都充滿失敗的風(fēng)險(xiǎn)。endprint

二、確立推進(jìn)公眾參與決策的原則

公眾參與決策旨在解決重大行政決策實(shí)踐中由于缺乏公眾參與和監(jiān)督而導(dǎo)致行政首長(zhǎng)“一言堂”“一支筆”“經(jīng)驗(yàn)決策”“拍腦袋決策”等增加行政決策風(fēng)險(xiǎn)、降低決策科學(xué)性的問題。公眾參與決策有利于決策者與公眾之間的信息溝通，有利于增加公共政策的可接受度與可行性。

在研究問題前我們首先需要確定一個(gè)基準(zhǔn)，即什么樣的公眾參與對(duì)于決策者來說是成功和可以接受的。這個(gè)基準(zhǔn)明確后，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)和公共決策者下一步就可以選擇某個(gè)具體的公共決策是否需要與公眾分享決策權(quán)力，分享多少，如何分享。在協(xié)商合作式的社會(huì)治理中涉及到的公共決策，政府和公眾都是公共決策的主體，不過作為體制內(nèi)的決策權(quán)力是直接的“決定權(quán)”，體制外決策權(quán)主要是間接的“影響權(quán)”，公眾參與是體制內(nèi)決策者和體制外決策者分享一部分決定權(quán)或公眾增加對(duì)公共決策影響力的過程。公眾參與是善治與善政的必要條件，政府除了要有分享決策權(quán)力的心理準(zhǔn)備與機(jī)制建設(shè)，還要確立分享決策權(quán)力應(yīng)當(dāng)遵循的原則，以預(yù)防和糾正決策者在公眾參與問題上的錯(cuò)誤傾向。

1.根據(jù)公眾的成熟度確定參與的范圍與程度。成熟度是人們對(duì)自己行為承擔(dān)責(zé)任的能力和愿望的大小[3]。公眾成熟度體現(xiàn)為公眾參與中的理性表現(xiàn)。公眾的成熟度可以從能力、素質(zhì)、意愿三個(gè)維度衡量。參與能力主要是指公眾參與公共決策中對(duì)于參與決策問題的理解與把握能力，對(duì)于自己訴求的準(zhǔn)確表達(dá)能力，對(duì)于參與渠道、參與方式恰當(dāng)?shù)倪x擇能力；素質(zhì)主要指公眾參與者的道德水準(zhǔn)（其中社會(huì)公德是一個(gè)主要的次級(jí)要素）、受教育程度、法治思維水平等。參與意愿是指公眾參與者的參與意向、參與愿望的高低，是一個(gè)態(tài)度維度。公眾的成熟度低會(huì)表現(xiàn)為：公眾參與的態(tài)度消極、參與的非理性、情感性、情緒化、價(jià)值偏好性不穩(wěn)定等。

公共管理者必須設(shè)定一個(gè)公眾參與的公眾素質(zhì)閾值，達(dá)不到這個(gè)閾值則不啟動(dòng)公眾參與。從理論上來說公眾參與的最大功績(jī)?cè)谟谄淠軌蚪鉀Q公共政策的合法性問題。改革開放以來我國(guó)公眾參與度總體在上升，但與之相伴的公共政策合法性不斷受到挑戰(zhàn)，這恰恰是民主政治發(fā)展的標(biāo)識(shí)，并不能因此而否定公眾參與，需要對(duì)公眾參與進(jìn)行前瞻性的設(shè)計(jì)與制度上的保護(hù)。但學(xué)者們?cè)诠妳⑴c能否增加公共決策科學(xué)性的問題上觀點(diǎn)并不一致，在某些情況下公眾參與能夠提供更多的信息，集思廣益彌補(bǔ)決策者有限理性的局限，使政策方案更加切合實(shí)際。另一種情況則是公眾基于狹隘的個(gè)體或團(tuán)體利益及短期目標(biāo)的追求，或囿于某些專業(yè)知識(shí)的不足及對(duì)顯性利益的選擇而與公共決策者的決策目標(biāo)和初衷相悖。所以，面對(duì)復(fù)雜的公共決策問題，決策者需要根據(jù)公眾的成熟程度來決定與公眾分享權(quán)力的大小，如果把公眾的成熟度分為高、中、低三個(gè)層次，對(duì)于成熟度高的公眾在公共決策中可以選擇協(xié)商合作式?jīng)Q策，對(duì)于成熟度中等的公眾可以選擇有限參與型的公眾參與決策（說服），對(duì)于成熟度低的公眾則可以選擇領(lǐng)導(dǎo)決策型（領(lǐng)導(dǎo)、教育）。

2.根據(jù)有關(guān)公權(quán)力部門對(duì)公共政策的質(zhì)量要求來確定公共決策公眾參與度。一般來說，政府對(duì)政策質(zhì)量的要求與公眾參與度呈現(xiàn)逆相關(guān)，這個(gè)觀點(diǎn)在創(chuàng)新型政策制定中更適用。因?yàn)閯?chuàng)新型或原生型的政策探索性、開拓性、前瞻性的要求普通公眾難以達(dá)到。公眾更加注重短期的、顯性的、個(gè)體的或本團(tuán)體的利益。這種利益訴求與利益取向往往可能與政府利益不一致。比如，對(duì)于創(chuàng)新型的決策，公眾參與會(huì)阻滯改革、創(chuàng)新。克利夫蘭觀察發(fā)現(xiàn)：“一個(gè)期望能夠在城鎮(zhèn)公民大會(huì)上產(chǎn)生出大膽、富有想象力和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的改革建議的行政領(lǐng)導(dǎo)，恐怕就不得不考慮尋求其他更好的途徑了?！盵4]23

3.根據(jù)公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)公共政策的合法性要求確定公共決策公眾參與度。即公權(quán)力機(jī)關(guān)是否需要公眾了解和支持該政策。如果政策可接受度并不高，或者已經(jīng)得到了確保，那么，不必要的公民參與會(huì)使事情變得復(fù)雜化[4]39。如果政策對(duì)可接受度要求很高，如涉及征地拆遷、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾焚燒發(fā)電廠或PX選址等問題，則無法繞開公眾接受的問題，必須納入公眾參與。

三、推進(jìn)公眾參與必須尋找政府決策與公眾參與的平衡點(diǎn)

公眾參與行政決策，看似分享了部分決策權(quán)，但其實(shí)不然，決策機(jī)關(guān)只是將公眾參與形成的結(jié)論作為決策方案的重要考量因素，決策機(jī)關(guān)始終是重大行政決策權(quán)力的唯一直接行使者。因此，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該確立自己公共決策進(jìn)程中“主導(dǎo)者”的地位，但決不能走向“獨(dú)斷者”的極端。

1.決策者要在民主與集中之間找到平衡。民主決策需要吸納民意，讓公眾參與并表達(dá)意見；但決策又需要適度的集中，不能都搞“全民公決”。政府決策和公眾參與之間需要尋求平衡點(diǎn)，這是對(duì)政府智慧的考驗(yàn)[5]。公共決策者在戰(zhàn)略眼光、全局思維、整體利益、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等方面具有天然優(yōu)勢(shì)，公眾參與則主要基于對(duì)于公眾利益的維護(hù)，這兩者之間有矛盾的一面，也有一致的一面。因此，體制內(nèi)決策者應(yīng)該在民主與集中之間找到平衡。民主本身只能確立政策制定程序的形式合法性，卻不能確保政策的公意或?qū)嵸|(zhì)合法性。

2.決策者對(duì)于公眾要在完全信任與放任之間找到平衡。政治信任是公共政策有效性的基礎(chǔ)。首先，在公眾參與中，政府與公眾要建立一種相互信任的關(guān)系，這種信任模式一旦開啟，良性互動(dòng)的前提就已基本具備，這就為公眾參與順利進(jìn)行奠定了基礎(chǔ)。其次，特定范圍的民主可能與社會(huì)公意存在內(nèi)在的沖突和緊張?！靶鷩痰纳贁?shù)”未必能夠代表“沉默的多數(shù)”，因此，公共決策者要甄別活躍的參與者是否能代表多數(shù)。再次，在公眾參與中，如果決策者對(duì)于公眾意見的合理成分不加以吸納，可能會(huì)影響公眾參與決策的熱情，損害公眾對(duì)于執(zhí)政黨及其決策者的信任。最后，必須清醒認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策者理性經(jīng)濟(jì)人的本質(zhì)。“經(jīng)驗(yàn)觀察表明，對(duì)于大多數(shù)未經(jīng)組織化的個(gè)體來說，行政過程中的利益競(jìng)爭(zhēng)，他們要么在‘搭便車的心理支配下無所事事，要么在參與過程中做‘布朗運(yùn)動(dòng)?！盵6]范·米特認(rèn)為公民參與程度是“根據(jù)個(gè)人的興趣和可以支配的時(shí)間而定的”。比如，因?yàn)楹芏喙椭髟谛瞧谖灏l(fā)工資，領(lǐng)到薪水的人們就可能去飲酒消費(fèi)而不去投票，所以，英國(guó)的選舉通常在星期四舉行。事實(shí)上，公眾參與公共決策的動(dòng)因是異常復(fù)雜的，但利益驅(qū)動(dòng)應(yīng)該是最重要的原因。除此之外，體制內(nèi)決策者要警惕在公眾成熟度比較低的情況下，過度讓渡決策權(quán)會(huì)出現(xiàn)由于參與群體的參與能力、參與積極性、參與機(jī)會(huì)等因素而造成公共決策失去公共利益代表的特質(zhì)，而異化為少數(shù)群體謀取群體特殊利益的工具。endprint

3.決策者要在公共參與中應(yīng)當(dāng)追求“有序”“有效”“有益”的平衡?！坝行颉笔侵腹妳⑴c決策有開放、正常的渠道與法定的程序，公眾能夠通過這些既有的渠道與程序參與公共決策，且決策過程可控，不會(huì)造成社會(huì)正常秩序的混亂，更不會(huì)出現(xiàn)以社會(huì)問題、利益訴求開局的公眾參與演變成政治訴求與政治問題的糟糕結(jié)局。亨廷頓認(rèn)為：“人當(dāng)然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序?！闭畏€(wěn)定是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的前提，而一個(gè)強(qiáng)大的政黨可以實(shí)現(xiàn)政治制度化來吸納不斷擴(kuò)大的政治參與，保證政治秩序[7]?！坝行А笔侵腹妳⑴c決策的效率。這里的效率應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面去理解，一是公眾參與決策不應(yīng)該造成決策陷入冗長(zhǎng)的討論、協(xié)商、博弈而導(dǎo)致決策難產(chǎn)；二是公眾參與決策應(yīng)該把政府決策成本計(jì)入考慮，不應(yīng)該導(dǎo)致時(shí)間等成本大幅度增加?！坝幸妗笔侵腹妳⑴c應(yīng)當(dāng)增加決策的正確性，即對(duì)與公共利益和公共福祉的增加，兼顧眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益、政治利益與經(jīng)濟(jì)利益等。

從公共政策模型來看，中國(guó)是一個(gè)典型的政黨主導(dǎo)型公共決策的國(guó)家，政治制度、政黨制度決定了中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家公共決策體系中占據(jù)主導(dǎo)地位。從公共政策的橫向來源來看，黨的決策、政府決策、人大決策構(gòu)成了決策的權(quán)力部門。面對(duì)現(xiàn)代決策的復(fù)雜情況、公共決策剛性的程序要求，執(zhí)政黨和政府公共管理者對(duì)于面臨的挑戰(zhàn)要善用權(quán)變理論來妥善應(yīng)對(duì)。我們必須充分認(rèn)識(shí)到公眾參與在多元社會(huì)、民主化趨勢(shì)下的復(fù)雜性，引入公眾參與不能簡(jiǎn)單化，不能一引了之，也不能拒而不引。學(xué)界需要進(jìn)行充分的理論研究，決策部門需要認(rèn)真開展實(shí)地調(diào)研，既要避免公眾參與熱熱鬧鬧走過場(chǎng)，也要避免決策者完全被公眾牽著鼻子走的窘境。

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【責(zé)任編輯：張曉妍】endprint