基于因子分析和Shapley Choquet積分的公共治理指數(shù)測(cè)算與實(shí)證分析

程灝+胡志明+劉旭然

[摘 要]基于公共治理理論視角，通過(guò)因子分析法選取政治包容、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)公正、政務(wù)公開(kāi)五個(gè)方面共計(jì)13個(gè)指標(biāo)，形成具有可操作性和科學(xué)性的公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?；诠仓卫碓u(píng)價(jià)指標(biāo)體系和Shapley Choquet積分，構(gòu)建公共治理指數(shù)測(cè)算模型。利用測(cè)算模型測(cè)算全國(guó)30個(gè)省會(huì)城市的公共治理指數(shù)，實(shí)證分析測(cè)算模型的可行性。運(yùn)用公共治理指數(shù)的理念與測(cè)算方法，可為公共服務(wù)供給能力的增強(qiáng)，提供建設(shè)思路與政策建議。

[關(guān)鍵詞]公共治理指數(shù)；因子分析；Shapley choquet積分

[中圖分類號(hào)]F062.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2017）04-0073-05

Abstract：From the perspective of public governance theory and the way of factor analysis， this study chooses political tolerance， social security， economic management， social justice， making government affairs public as the five aspects， 13 indexes of structuring an operational and scientific government public management index system. Based on the evaluation index system and Shapley Choquet integral， this study constructs a calculating model of public governance index， and the calculation model is used to measure the public governance index of 30 provincial capitals and analyze the feasibility of the model. The concept and calculation method of public governance index can strengthen the supply capacity of public service and provide the construction ideas and policy suggestion.

Key words：public governance index； factor analysis； Choquet Shapley integral

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)依然面臨著公共需求快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)實(shí)矛盾，如何提升民眾獲得感，規(guī)避政府失靈成為學(xué)界討論的焦點(diǎn)問(wèn)題。治理作為對(duì)傳統(tǒng)管理方式的反思，自20世紀(jì)90年代進(jìn)入我國(guó)主流話語(yǔ)體系以來(lái)，被廣泛應(yīng)用到管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域。治理主張多元主體協(xié)同管理、開(kāi)放互動(dòng)式管理，相較于管理，更加強(qiáng)調(diào)包容性。公共治理作為治理概念外延在公共服務(wù)領(lǐng)域的拓展，也逐漸成為學(xué)者研究的熱點(diǎn)。公共治理是指社會(huì)公共組織（包括政府、市場(chǎng)組織及社會(huì)團(tuán)體）為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，合理配置社會(huì)資源以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程。公共治理有別于傳統(tǒng)的政府單一管理模式，其核心價(jià)值在于實(shí)行多中心協(xié)同治理，政府的角色由“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?，各種非政府機(jī)構(gòu)也可以參與公共事務(wù)的決策，并且政府與其他治理主體之間有著較強(qiáng)的互動(dòng)關(guān)系。無(wú)疑，治理主體的多元化不但構(gòu)建了一個(gè)協(xié)商對(duì)話的平臺(tái)，可以吸納來(lái)自各個(gè)層面的聲音，更好地統(tǒng)籌各方利益，從而避免官僚化。而且，公眾參與是公共治理所蘊(yùn)含的重要價(jià)值理性，這意味著公共治理視閾下的公共服務(wù)供給不僅要契合公眾實(shí)際需求，對(duì)于公共治理的績(jī)效評(píng)價(jià)還要考慮公眾的主觀感受，即公眾滿意度是衡量公共治理有效性的標(biāo)桿[1]。因此，不論在理論層面還是在現(xiàn)實(shí)意義上，公共治理研究的意義毋庸置疑。遺憾的是，當(dāng)前我國(guó)對(duì)于公共治理的評(píng)價(jià)研究基本處于“概念”層面，且至今理論界對(duì)于公共治理范疇存在較大的分歧，以至公共治理程度難以量化[2]。鑒于此，本文擬構(gòu)建公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以便為政府部門(mén)尤其是地方政府提供一個(gè)發(fā)展標(biāo)尺。一方面從理論層面為評(píng)估公共治理提供一套普適性的指標(biāo)體系，解決公共治理邊界問(wèn)題；另一方面建立基于指標(biāo)間交互作用的測(cè)算模型，并通過(guò)實(shí)例驗(yàn)證該模型的適用性，為公共治理的量化測(cè)度提供參考。

一、公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

設(shè)計(jì)構(gòu)建公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)遵循以下原則：職能、分類評(píng)價(jià)、價(jià)值導(dǎo)向、側(cè)重、系統(tǒng)、可操作性[3]。

（一）指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路

以往有關(guān)公共治理效能的評(píng)價(jià)大都偏重主觀指標(biāo)的搜集，其內(nèi)在的假定是良好投入必然會(huì)帶來(lái)公眾的較高評(píng)價(jià)。而在實(shí)際評(píng)價(jià)過(guò)程中，因受公眾評(píng)價(jià)能力的約束以及調(diào)研本身的特殊局限性等多重因素的影響，通過(guò)主觀評(píng)價(jià)獲得數(shù)據(jù)的模糊性、不確定性難以規(guī)避?；诖?，本文的公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將合理平衡主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)，既強(qiáng)化以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向的客觀指標(biāo)的設(shè)計(jì)，又發(fā)揮滿意度調(diào)查的改進(jìn)與診斷功能[4]（見(jiàn)圖1）。

（二） 指標(biāo)體系的確立

參考《中國(guó)省會(huì)城市公共治理報(bào)告》（2015年版）的評(píng)價(jià)指標(biāo)，本文初步確定14個(gè)指標(biāo)作為公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

為了使指標(biāo)分層更趨合理，運(yùn)用因子分析法并應(yīng)用spss19.0，對(duì)《中國(guó)省會(huì)城市公共治理報(bào)告》（2015年版）中的30個(gè)城市的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，提取5個(gè)主因子確定其載荷矩陣（見(jiàn)表2、表3）。由于30個(gè)城市的財(cái)產(chǎn)安全保護(hù)這一指標(biāo)得分均為0，故該指標(biāo)為無(wú)效指標(biāo)，在應(yīng)用spss19.0進(jìn)行數(shù)據(jù)處理時(shí)，該指標(biāo)被剔除，因此，實(shí)際選取13個(gè)指標(biāo)作為公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)。endprint

從表2可以看出，5個(gè)主因子可以反映原指標(biāo)的87.282%的信息量。由表3可見(jiàn)，第一主因子與政府壁壘、國(guó)有民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重、NGO數(shù)量正相關(guān)，反映政府的政治包容性；第二主因子與人身安全保護(hù)、政府廉潔、公共服務(wù)水平、社會(huì)信任正相關(guān)，更多反映政府的社會(huì)保障水平；第三主因子與政府行政成本、非稅收收入占比、財(cái)政性投資額占比正相關(guān)，反映政府的經(jīng)濟(jì)管理能力；第四主因子與社會(huì)公正呈正相關(guān)；第五主因子與行政審批數(shù)量、政府透明正相關(guān)，反映政府的政務(wù)公開(kāi)程度。

因此，將公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)劃分為政治包容、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)公正、政務(wù)公開(kāi)五個(gè)二級(jí)指標(biāo)；三級(jí)指標(biāo)則由上述13個(gè)變量構(gòu)成，并確定各級(jí)指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表4）。

二、公共治理指數(shù)測(cè)算模型構(gòu)建

在公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建用于評(píng)價(jià)我國(guó)各級(jí)政府的政府公共治理指數(shù)?？紤]到指標(biāo)之間存在的關(guān)聯(lián)作用或交互作用，文章采用基于馬田系統(tǒng)和Shapley Choquet積分的集成算子來(lái)測(cè)算政府公共治理指數(shù)。

（四）公共治理指數(shù)測(cè)算步驟

步驟1：求得次級(jí)指標(biāo)關(guān)于上一級(jí)指標(biāo)的相對(duì)重要程度；步驟2：運(yùn)用MTS計(jì)算屬性集A的重要程度；步驟3：計(jì)算單個(gè)屬性對(duì)于全局的重要程度；步驟4：計(jì)算單個(gè)屬性的Shapley值；步驟5：計(jì)算指標(biāo)兩兩之間的交互值；步驟6：利用Choquet積分求得上級(jí)指標(biāo)的綜合值；步驟7：重復(fù)上述步驟，最終求得樣本的公共治理指數(shù)。

三、實(shí)證分析

（一）測(cè)算樣本的選擇

不同層面的公共治理，其指數(shù)測(cè)算既有相通性又存在著差異。如果說(shuō)省級(jí)層面的公共治理是宏觀治理，那么市級(jí)和縣級(jí)層面的則分屬于中觀治理和微觀治理。在行政層面上，市級(jí)政府起著承上啟下的作用[7]，同樣，市級(jí)層面的公共治理可以反映省級(jí)和縣級(jí)層面公共治理的特征，具有較強(qiáng)的代表性。因此，本文選取中國(guó)30個(gè)省會(huì)城市（因拉薩缺乏有效數(shù)據(jù)，故將其除外）作為樣本進(jìn)行實(shí)證分析。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

測(cè)算所需要的數(shù)據(jù)來(lái)源于兩部分：一是《中國(guó)省會(huì)城市公共治理報(bào)告》（2015年版）中所搜集的原始數(shù)據(jù)；二是各省、市統(tǒng)計(jì)年鑒及公開(kāi)的數(shù)據(jù)資料。研究使用2015年發(fā)布的數(shù)據(jù)，總體上可靠性與可信度較強(qiáng)。為了方便計(jì)算，設(shè)定各指標(biāo)總分為10分，部分指標(biāo)的數(shù)據(jù)需要經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化處理然后換算得到。

（三）公共治理指數(shù)測(cè)算及結(jié)果

根據(jù)前文所提供的指標(biāo)權(quán)重和測(cè)算模型進(jìn)行計(jì)算，計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表5。

（四）測(cè)算結(jié)果分析

通過(guò)分析上述測(cè)算模型和測(cè)算結(jié)果，并參考國(guó)內(nèi)外相關(guān)評(píng)價(jià)綜合值的定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)閾值原則設(shè)定如下標(biāo)準(zhǔn)：VALUE<4.5，公共治理水平低；VALUE∈[4.5，5.5），公共治理水平中等；VALUE∈[5.5，6.0），公共治理水平良好；VALUE≥6.0，公共治理水平優(yōu)秀。依照判別標(biāo)準(zhǔn)，得到30個(gè)省會(huì)城市的公共治理水平等級(jí)（見(jiàn)表6）。

結(jié)合省會(huì)城市公共治理指數(shù)測(cè)算結(jié)果以及原始數(shù)據(jù)可知：

1.大多數(shù)省會(huì)城市的政治包容、政務(wù)公開(kāi)指標(biāo)得分較低，社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)管理指標(biāo)得分較高（見(jiàn)圖2）。這表明政府需要進(jìn)一步引導(dǎo)公眾參與社會(huì)管理，培育民間組織，同時(shí)釋放管理權(quán)限，擴(kuò)大政務(wù)公開(kāi)力度，把改善治理方式作為公共治理改革的突破口。

2.30個(gè)省會(huì)城市的公共治理水平存在明顯差異。從數(shù)據(jù)上看，第一位的杭州與最后一位貴陽(yáng)之間的公共治理指數(shù)差距較大，73%的省會(huì)城市公共治理處于中等水平，治理水平優(yōu)秀和良好的城市占比不到17%。因此，政府作為公共治理的組織者，在提升整體公共治理水平的同時(shí)，還應(yīng)依照不同地區(qū)的實(shí)際情況采取不同措施，根據(jù)地區(qū)公共治理發(fā)展階段和實(shí)際需要，制定有針對(duì)性的目標(biāo)，并且各個(gè)治理內(nèi)容應(yīng)該有輕重緩急之分。

3.公共治理水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r呈正向相關(guān)。北京、上海、廣州、杭州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市排在前列，而排位靠后的主要是中西部欠發(fā)達(dá)的省會(huì)城市。這主要?dú)w因于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市有多余的財(cái)力提供更完善的基礎(chǔ)服務(wù)，引導(dǎo)公眾政治參與以及發(fā)展非政府組織等。所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是提升公共治理水平的前提，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，如何在財(cái)力有限的情況下，統(tǒng)籌規(guī)劃，最大限度地提升公共治理水平，是其需要著重考慮的問(wèn)題。

（五）測(cè)算模型的可靠性分析

本研究的測(cè)度結(jié)果與《中國(guó)省會(huì)城市公共治理報(bào)告》（2015年版）中的結(jié)果總體上吻合，但具體的數(shù)值略有變化（見(jiàn)圖3），原因在于本文的測(cè)度模型用Shapley值代替指標(biāo)的權(quán)重，并用Choquet積分進(jìn)行測(cè)算，降低了指標(biāo)的交互性，而原報(bào)告只是對(duì)各指數(shù)簡(jiǎn)單地加權(quán)相加，沒(méi)有考慮指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)作用。

為進(jìn)一步說(shuō)明該測(cè)算模型的可靠性，本文利用BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法對(duì)30個(gè)省會(huì)城市的公共治理水平重新評(píng)價(jià)。選取27個(gè)城市的原始數(shù)據(jù)作為訓(xùn)練值，其余3個(gè)城市（濟(jì)南、長(zhǎng)沙、蘭州）的數(shù)值作為檢驗(yàn)值（見(jiàn)表7）。

從表7可以看出，本文所構(gòu)建的公共治理指數(shù)測(cè)算模型可行性較強(qiáng)，能夠客觀反映某一地區(qū)公共治理的實(shí)際水平，從而為該區(qū)域公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供科學(xué)依據(jù)。因此，該模型可以推廣應(yīng)用到地區(qū)公共治理績(jī)效評(píng)價(jià)中。

四、結(jié)論

本文在解析公共治理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，采用因子分析法，嘗試從政治包容、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)公正、政務(wù)公開(kāi)五個(gè)維度構(gòu)建公共治理評(píng)價(jià)體系，進(jìn)而構(gòu)建基于Shapley Choquet積分的測(cè)算模型。并以30個(gè)省會(huì)城市為例驗(yàn)測(cè)算該模型的適用性和優(yōu)越性，以期對(duì)公共治理能力建設(shè)具有一定理論指導(dǎo)和實(shí)踐意義。

由于國(guó)內(nèi)外有關(guān)公共治理評(píng)價(jià)的研究還比較少，至今沒(méi)有形成權(quán)威性的評(píng)價(jià)體系，尤其是當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)于公共治理的評(píng)價(jià)思路存在著較大的分歧。故本文對(duì)公共治理的研究只是初探，有一些問(wèn)題難以規(guī)避，如公共治理的評(píng)價(jià)體系還有待完善，公眾給出的評(píng)價(jià)與理想的客觀評(píng)價(jià)相去甚遠(yuǎn)，在指標(biāo)選取、指標(biāo)權(quán)重處理以及模型構(gòu)建方面有待進(jìn)一步深入研究。

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[責(zé)任編輯 王艷芳]endprint