《旅游法》配套立法析論

汪 全 勝

(山東大學(xué)(威海) 法學(xué)院，山東 威海 264209)

2013年4月25日第十二屆全國人大常委會第二次會議審議通過了《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)，作為我國旅游事業(yè)發(fā)展的基本法，它奠定了我國旅游法律體系的基本框架，促進了我國旅游事業(yè)的發(fā)展。實踐中，法律實施效果的好壞不僅與自身的規(guī)范相關(guān)，還與其配套的法規(guī)、規(guī)章制定有一定關(guān)系，有關(guān)立法主體應(yīng)適時啟動《旅游法》立法后評估工作，一是保障我國旅游事業(yè)健康發(fā)展，二是促進旅游法律制度的完善，本文僅反思我國《旅游法》的配套立法問題。

一、我國現(xiàn)行旅游法律體系的基本框架

法律體系一般是指一個主權(quán)國家范圍內(nèi)現(xiàn)行有效的法律構(gòu)成的整體[1]，它的結(jié)構(gòu)要素是因調(diào)整對象而形成的不同法律部門。部門法體系則是指以同一類調(diào)整對象為主的不同類型、不同層級的法律、法規(guī)和規(guī)章等構(gòu)成的整體。旅游法的調(diào)整對象是在旅游活動中形成并帶有旅游特點或體現(xiàn)旅游活動特點的各種社會關(guān)系[2]。從我國現(xiàn)行法律體系來看，旅游法律體系就是在《憲法》指導(dǎo)下以《旅游法》為基本架構(gòu)的涉及旅游的不同類型、不同層次的法律、法規(guī)和規(guī)章。

(一)《中華人民共和國憲法》

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)是其他一切法律法規(guī)制定的基本依據(jù)，全國人大及其常委會制定法律時，通常會在法律文本中確定它的憲法依據(jù)，即“根據(jù)憲法，制定本法”，如《中華人民共和國刑法》第1條、《中華人民共和國民法通則》第1條等。根據(jù)學(xué)者分析，“根據(jù)憲法，制定本法”包含有兩種意義：一是從權(quán)源意義上，即全國人大及其常委會以何種憲法身份制定法律；二是從法源意義上，即全國人大及其常委會制定法律時，法律的內(nèi)容淵源何處[3]。在法源意義上，一般包括兩個方面：一是憲法的直接規(guī)定；二是憲法的原則、精神等?！堵糜畏ā冯m然沒有直接規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”，但《憲法》規(guī)定了勞動者的休息權(quán)利①，有學(xué)者認(rèn)為，該條是《旅游法》制定的憲法依據(jù)，“目前在我國，旅游是勞動者休息和休養(yǎng)的重要形式之一,已逐漸成為普通百姓的大眾消費行為”[4]。

(二)《旅游法》以及全國人大及其常委會制定的其他涉及旅游內(nèi)容的法律

《旅游法》是我國旅游事業(yè)的基本法，它規(guī)定了旅游者、旅游規(guī)劃的編制、旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理和旅游法律責(zé)任等內(nèi)容。在《旅游法》立法之前，全國人大及其常委會已制定了涉及旅游的相關(guān)法律，如《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》《中華人民共和國文物保護法》等。作為后法的《旅游法》，全國人大常委會在立法時需要考察該法與既有法律制度的協(xié)調(diào)性，避免法律之間的沖突而影響法制統(tǒng)一。

(三)國務(wù)院制定的旅游行政法規(guī)

根據(jù)我國立法體制，國務(wù)院有制定行政法規(guī)的權(quán)力，表1為國務(wù)院制定的旅游行政法規(guī)統(tǒng)計。

表1 國務(wù)院制定的旅游行政法規(guī)統(tǒng)計[5]

(四)地方性旅游法規(guī)

地方性旅游法規(guī)的制定主體有：省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，設(shè)區(qū)的市(含自治州)人大及其常委會，自治縣人民代表大會。

目前，省一級的旅游條例有30件，其中22件省級旅游條例制定或修改于《旅游法》頒布實施之后，這些地方是：西藏、四川、廣東、廣西、海南、重慶、山東、貴州、湖北、江西、陜西、福建、河北、浙江、江蘇、上海、黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、云南、青海。有8個省級旅游條例制定于《旅游法》之前且目前仍未修正的地方有：河南、甘肅、安徽、寧夏、新疆、山西、天津、北京。

除了省一級的旅游條例以外，設(shè)區(qū)的市也制定了旅游條例，如《武漢市旅游條例》《太原市旅游條例》等，也有自治縣人大制定的旅游條例，如《鄂倫春自治旗旅游條例》《本溪滿族自治縣旅游資源保護條例》等。

除制定綜合性地方旅游法規(guī)外，還有一些專項的地方旅游法規(guī)，如《岳麓山風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》《泰山風(fēng)景名勝區(qū)保護管理條例》等。

(五)旅游規(guī)章

旅游規(guī)章的制定主體有：國家旅游主管機關(guān)(如國家旅游局)，國務(wù)院其他機關(guān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市人民政府，其中國家旅游局是旅游規(guī)章的重要制定主體。表2為國家旅游局所制定的旅游規(guī)章。

表2 國家旅游局制定的旅游規(guī)章[5]

二、《旅游法》配套立法的范圍

2015年3月15日第十二屆全國人大第三次會議通過的修改的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第62條明確了法律的配套規(guī)定②。目前學(xué)界關(guān)于“配套立法”的理解有三種：一是“指有關(guān)國家機關(guān)為保證該法律法規(guī)的有效實施而對其中不具有操作性的原則性規(guī)范或概括性規(guī)定予以細(xì)化而制定的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件”[6]。二是“配套立法主要指基于全國人大及其常委會制定的法律中的授權(quán)條款授權(quán)國務(wù)院、省級人大及其常委會和省級人民政府等受權(quán)主體對已有的法律制定實施細(xì)則、辦法進行補充完善的立法現(xiàn)象”[7]。三是“國務(wù)院等有關(guān)國家機關(guān)根據(jù)法律條文規(guī)定，為保證該法律的有效實施而對其中不具有操作性的原則性規(guī)范或概括性規(guī)定予以細(xì)化而制定的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件”[8]。第一種觀點將“配套立法”范圍擴大化，配套立法首先是立法行為，它所制定的必須是法律規(guī)范性文件，不屬于法律規(guī)范性文件的制定行為非配套立法行為。第二種觀點的錯誤表現(xiàn)為：一是將配套立法等同于授權(quán)立法，授權(quán)立法行為雖屬于配套立法行為，但不僅僅是授權(quán)立法行為，還包括其他依據(jù)自主權(quán)限制定的實施細(xì)則或?qū)嵤┺k法的行為；二是將配套立法主體界定為“國務(wù)院、省級人大及其常委會和省級人民政府”，而根據(jù)我國立法體制，全國人大及其常委會以下的立法主體都可以成為配套立法主體。第三種觀點未明確配套立法主體的范圍，在制定法律規(guī)范性文件范圍上有所擴大。筆者認(rèn)為配套立法是下位法立法主體為保障上位法的有效實施而對上位法中的原則規(guī)定、概括性規(guī)定等進行細(xì)化或具體化的立法行為。上位法和下位法這兩個概念③是相對的，比如國務(wù)院行政法規(guī)對于法律而言是下位法，但對地方性法規(guī)而言是上位法。鑒于我國立法體制，下位法立法主體都有貫徹執(zhí)行上位法、保障上位法有效實施的職責(zé)。

《旅游法》配套立法的主體范圍包括：國務(wù)院，國務(wù)院各部門(以國家旅游局為主)，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會，設(shè)區(qū)的市人民政府，由此主體范圍而確定的《旅游法》配套立法的法律規(guī)范性文件包括：旅游行政法規(guī)、地方性旅游法規(guī)和旅游規(guī)章。

《旅游法》通過兩種方式啟動其配套立法工作：一是通過其設(shè)定的授權(quán)立法條款，將某一特定事項授予給其他立法主體來制定法律規(guī)范性文件的行為，二是通過執(zhí)行性立法權(quán)限而制定《旅游法》的實施細(xì)則與實施辦法。根據(jù)我國現(xiàn)行立法體制，下位法立法主體都有立法權(quán)限為執(zhí)行上位法的規(guī)定就某些事項制定下位法，如《立法法》第65條規(guī)定為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項,第73條規(guī)定地方性法規(guī)的權(quán)限之一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項，第80條規(guī)定的規(guī)章立法權(quán)限為部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項?！堵糜畏ā吩凇暗谒恼侣糜谓?jīng)營”中用13個條款規(guī)定了“旅行社”的相關(guān)制度，但還是比較原則，國務(wù)院為此制定了專門的《旅行社條例》，國家旅游局又制定了《旅行社條例實施細(xì)則》。

《旅游法》不僅通過其授權(quán)立法條款授權(quán)其他立法主體制定與其配套的法律規(guī)范性文件，而且通過法定的立法權(quán)限即執(zhí)行性立法權(quán)限，確立了全國人大常委會以下的立法主體制定《旅游法》中某些比較原則、概括性規(guī)定的實施細(xì)則、實施辦法等，保障《旅游法》的有效實施與實現(xiàn)。

《憲法》《立法法》都明確規(guī)定我國的法制統(tǒng)一原則，對于同一個立法主體而言，其所制定的法應(yīng)該是協(xié)調(diào)一致的。雖然有些法律制定于《旅游法》之前，但它們構(gòu)成了《旅游法》制定的制度環(huán)境，而且同一個主體制定的法律，后法因為形勢的變化可以作出與前法不一樣的規(guī)定，《立法法》第92條規(guī)定，當(dāng)新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致時，應(yīng)適用新的規(guī)定，即根據(jù)“后法優(yōu)于前法”的原則進行司法適用。《旅游法》制定之前的相關(guān)法律不能構(gòu)成《旅游法》的配套立法，這是因為配套立法存在法律位階的高低，《旅游法》與全國人大常委會制定的法律效力等級是一致的，但與全國人大制定的法律(立法學(xué)上稱為“基本法律”)存在上下位階之分。雖然這些法律的一些規(guī)定與《旅游法》有密切關(guān)系，可以構(gòu)成旅游法律體系框架的內(nèi)容，但不能稱得上是《旅游法》配套的法律規(guī)范性文件。

三、《旅游法》配套立法的價值

《旅游法》及其配套立法的制定，為我國旅游業(yè)的發(fā)展提供法律保障?，F(xiàn)代旅游業(yè)已成為重要的支柱產(chǎn)業(yè)，對一個國家的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展都具有關(guān)聯(lián)帶動作用。在我國，隨著人民生活水平的提高，精神層面的追求也越來越高，旅游成為人們的一種生活方式，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，需要有健全的法制來保障與促進。從我國法律體系建構(gòu)來看，《旅游法》是重要的部門法，是我國法律體系的重要組成部分。黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”“法治國家、法治政府、法治社會三位一體建設(shè)”，誠然，完備的法律體系是法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)與前提，同樣，完備的旅游法律體系建設(shè)是旅游法治的基礎(chǔ)與前提。近年來，我國旅游業(yè)迅猛發(fā)展，但也帶來了一些旅游亂象，如景區(qū)垃圾、景區(qū)擁堵、黑導(dǎo)游、低價團和零負(fù)團費等，需要用法律進行根本治理，這些不良旅游現(xiàn)象的治理離不開旅游法律的完善、離不開相關(guān)旅游管理部門的嚴(yán)格執(zhí)法?？疾臁堵糜畏ā放涮琢⒎ǖ膬r值，應(yīng)注意以下幾個方面：其一，依據(jù)全國人大常委會的立法實踐及其能力，能否僅通過制定一部單行法律《旅游法》就可解決旅游產(chǎn)業(yè)的所有問題，而不需要其他主體或路徑對其進行補充或細(xì)化；其二，盡管有旅游法框架，各地方是否可以進行原則下的差異化立法，以滿足不同地方的需要；其三，依現(xiàn)有立法體制，是否存在不同立法主體的合理分工，從而使得配套立法成為不同立法主體職責(zé)，或者說，因為有配套立法的存在，才使得立法權(quán)限的合理分工得以滿足。

第一，《旅游法》配套立法完善了旅游法律體系。正如國家的法律體系不能僅由一個部門法構(gòu)成一樣，旅游法律體系也不能只依靠單一的《旅游法》就可建立。全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機構(gòu)，立法能力、立法精力和立法經(jīng)驗等都是有限的。從立法能力來看，全國人大常委會制定一部法律從進入立法議程到審議、表決通過、公布等程序的完成需要花費一定的時間。以《旅游法》審議為例，2012年8月第十一屆全國人大常委會第二十八次會議首次審議了《旅游法(草案)》，2012年12月第十一屆全國人大常委會第三十次會議對其進行了二審，2013年4月第十二屆全國人大常委會第二次會議對其進行了三審，2013年4月25日第十二屆全國人大常委會審議通過《旅游法》。相比于立法能力，法律是追求理性的，有限的立法能力與無限的理性要求之間本身就是矛盾，從這個角度來看，全國人大常委會要制定一部非常完善的《旅游法》而無需其他途徑對其進行補充與細(xì)化就變得不可能。

由于立法能力的制約，全國人大常委會不可能通過一部《旅游法》對相關(guān)旅游現(xiàn)象、旅游活動進行全面規(guī)制。將某些旅游現(xiàn)象、旅游活動的法律規(guī)制交由其他主體來完成，既可以解決其立法能力問題，也可以使《旅游法》的一些規(guī)定具有可操作性。如《旅游法》第16條有關(guān)于出境旅游的規(guī)定，國務(wù)院制定《中國公民出國旅游管理辦法》《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》，國家旅游局制定《中外合資經(jīng)營旅行社試點經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)監(jiān)管暫行辦法》《大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游管理辦法》。因為有了配套立法，既使得《旅游法》某些規(guī)定具有可實施性、可操作性，也使得我國旅游法律體系不斷健全與完善。

第二，《旅游法》配套立法解決了不同地方旅游管理的差異化需要。我國地域遼闊，各地方擁有的旅游資源不同，盡管有《旅游法》的原則規(guī)定，但滿足不了地方旅游管理的差異化需要。以景區(qū)保護為例，我國《旅游法》第42條規(guī)定了景區(qū)的開放條件，第43條規(guī)定了運用公共資源建設(shè)景區(qū)的收費問題，第44條規(guī)定了景區(qū)的門票和其他收費服務(wù)問題，第45條規(guī)定了景區(qū)的最大承載量問題，第105條和第106條規(guī)定了景區(qū)的法律責(zé)任問題。但景區(qū)還存在很多問題需要法律規(guī)制，如不同風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立許可、風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)的保護以及風(fēng)景名勝區(qū)的利用與管理等。國務(wù)院制定了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，但該條例還不能對全國各地不同地方的風(fēng)景名勝作出全面的規(guī)定，它相對于地方立法來說，過于原則與概括，地方在不違背上位法的情況下根據(jù)不同的風(fēng)景名勝情況作出地方性的特色規(guī)定，如山西大同市人大常委會制定了《恒山風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》、山西省人大常委會制定了《山西省五臺山風(fēng)景名勝區(qū)環(huán)境保護條例》、南京市人大常委會制定了《南京市中山陵園風(fēng)景區(qū)保護和管理條例》、山東省人大常委會制定了《泰山風(fēng)景名勝區(qū)保護管理條例》等。

另外，在上位法確定的原則范圍內(nèi)，地方根據(jù)本地方經(jīng)濟發(fā)展情況，可以作出不同的規(guī)定，如同樣的行政處罰，各地在不違背上位法所確立的幅度范圍內(nèi)，可根據(jù)本地方實際情況作出具體規(guī)定，以景區(qū)不符合開放條件的行政處罰來說，《旅游法》第105條規(guī)定的行政處罰罰款幅度是2萬～20萬元，在這樣的原則框架下，各地方可自主靈活設(shè)定，留給地方立法主體一定的自由裁量權(quán)。

第三，《旅游法》配套立法解決了立法權(quán)限的合理劃分的需要?！读⒎ǚā肥俏覈鴮ｉT規(guī)制立法權(quán)限、立法程序的法律，2015年3月《立法法》修訂內(nèi)容之一就是賦予所有的設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，使得我國立法權(quán)限的劃分體制更加合理、更加規(guī)范和更加科學(xué)，但是立法權(quán)限的合理劃分是需要通過具體的立法來實現(xiàn)的。如國務(wù)院可以就執(zhí)行《旅游法》的需要制定相關(guān)的旅游行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市人大及其常委會可以根據(jù)本區(qū)域的具體情況，為執(zhí)行《旅游法》而作出具體規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市為執(zhí)行《旅游法》、旅游行政法規(guī)、地方性旅游法規(guī)的需要作出更加具體的規(guī)定，這種立法權(quán)限的設(shè)置，不但解決了不同層次立法主體的立法職權(quán)合理安排問題，而且從上到下從權(quán)限上保障了我國法制的統(tǒng)一。

《旅游法》是關(guān)于旅游的綜合性立法，按照現(xiàn)行立法權(quán)限的設(shè)置，國務(wù)院應(yīng)就《旅游法》的實施出臺《〈旅游法〉實施辦法》，國家旅游局應(yīng)在國務(wù)院立法的基礎(chǔ)上出臺《〈旅游法〉實施細(xì)則》，而地方性法規(guī)的立法主體可以根據(jù)本地方實際情況制定相關(guān)的綜合性旅游條例。國務(wù)院與國家旅游主管機關(guān)都沒有出臺相關(guān)的綜合性旅游條例，國家旅游局雖然在《旅游法》頒布實施以后出臺了《國家旅游局關(guān)于執(zhí)行〈旅游法〉有關(guān)規(guī)定的通知》，但該通知關(guān)于旅游的很多具體問題沒有細(xì)化，而且該通知更多是從旅游管理的角度對《旅游法》作出規(guī)定，而沒有出臺相關(guān)的實施細(xì)則，甚至該通知是否屬于部門規(guī)章都存在疑問，因為從形式上看該通知不具備法規(guī)規(guī)范性文件的外在特征。對于地方而言，全國多個省、市、自治區(qū)制定了旅游條例，如《山東省旅游條例》《云南省旅游條例》等，設(shè)區(qū)的市也制定了一些旅游條例，如《太原市旅游條例》，這些旅游條例是地方上關(guān)于旅游的綜合性立法，是《旅游法》在地方實施的具體替代性法規(guī)。一些享有立法權(quán)的地方政府也制定了旅游地方政府規(guī)章，如《邯鄲市旅游管理辦法》《呼和浩特市旅游管理辦法》《拉薩市旅游管理辦法》等。

四、《旅游法》配套立法的實施效果

第一，《旅游法》及其配套立法對旅游事業(yè)發(fā)揮的作用。2014年10月在《旅游法》實施一周年之后，全國人大財經(jīng)委員會組成執(zhí)法檢查組對《旅游法》實施狀況進行了執(zhí)法檢查，走訪了陜西、浙江、海南、寧夏、四川等地，2014年12月22日在第十二屆全國人大常委會第十二次會議上，全國人大常委會副委員長張平代表檢查組作了《〈中華人民共和國旅游法〉實施情況的報告》，該報告對旅游法及其配套立法的實施效果作了分析，認(rèn)為《旅游法》實施十分及時，開局良好，取得初步成效：旅游市場秩序有所好轉(zhuǎn)、旅游服務(wù)水平有所提升并且旅游市場規(guī)模有所擴大[9]。2015年1月在全國旅游工作會議上，國家旅游局局長李金早提出，《旅游法》實施以后，旅游發(fā)展環(huán)境不斷改善，旅游品牌開發(fā)持續(xù)推進，旅游管理與服務(wù)不斷加強，旅游開放合作繼續(xù)進行[10]?？梢姡堵糜畏ā芳捌渑涮琢⒎ù龠M了我國良好的旅游法治環(huán)境構(gòu)建。

第二，《旅游法》出臺后配套立法的制定情況，從這個層面來理解，包括兩個問題：一是國務(wù)院，國家旅游主管機關(guān)，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市人大及其常委會，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市人民政府等立法主體是否根據(jù)授權(quán)或職權(quán)進行了相關(guān)的旅游配套立法工作，制定相應(yīng)的旅游法律規(guī)范性文件；二是所制定的旅游法律規(guī)范性文件是否對《旅游法》的原則性、概括性規(guī)定進行了有效補充、細(xì)化與完善。上述兩個問題實際上是同一問題的兩個方面，形式上表現(xiàn)為，這些有權(quán)機關(guān)是否履行了職責(zé)，制定了相關(guān)的旅游法律規(guī)范性文件；內(nèi)容上表現(xiàn)為，其是否對《旅游法》進行細(xì)化、補充與完善。形式與內(nèi)容的統(tǒng)一就是對以上有權(quán)機關(guān)在《旅游法》頒布實施后制定或修訂的旅游法律規(guī)范性文件的要求，如果其是在《旅游法》頒布之前制定的并且在《旅游法》頒布實施后仍然沒有修訂的，難以保證其內(nèi)容與《旅游法》協(xié)調(diào)一致，可能會與《旅游法》相沖突，這就不能稱之為《旅游法》的配套立法。

從形式上看，國務(wù)院制定旅游行政法規(guī)有12件，國家旅游局制定的旅游規(guī)章有16件，省級旅游條例有30件，地方人大及其常委會制定的旅游法規(guī)有127件，旅游地方政府規(guī)章37件[5]。表3為《旅游法》出臺后配套立法的制定情況統(tǒng)計，如表3所示，在《旅游法》出臺之后制定或修訂的法律法規(guī)：國務(wù)院制定的旅游行政法規(guī)僅有3件，占比25%；國家旅游局制定的旅游規(guī)章僅有3件，占比19%；各省、自治區(qū)、直轄市出臺的地方旅游條例有22件，占比73%；地方性旅游法規(guī)39件，占比31%；地方政府旅游規(guī)章有8件，占比22%。

表3 《旅游法》出臺后的配套立法的制定情況統(tǒng)計[5]

在《旅游法》出臺后，只有各省級的旅游條例與《旅游法》配套比例較高，其表現(xiàn)為我國《旅游法》配套立法實施效果不佳。2014年全國人大關(guān)于《旅游法》的執(zhí)法檢查提出，《旅游法》實施雖然有一定成效，但“旅游法在實施中存在配套法規(guī)制度建設(shè)還沒有及時跟上、旅游綜合協(xié)調(diào)體制機制運行不到位”[9]等問題。全國人大常委會旅游法執(zhí)法檢查組在三亞市執(zhí)法檢查時，時任三亞市市長王勇向執(zhí)法檢查組建議，“盡快完善旅游法實施細(xì)則”[11]，也有學(xué)者呼吁“完善旅游法配套法規(guī)促進旅游業(yè)健康發(fā)展”[12]。

那么，《旅游法》配套立法實施效果不佳是如何造成的呢？一是相關(guān)立法主體在《旅游法》出臺之后沒有及時對旅游法律規(guī)范性文件進行清理；二是執(zhí)行性立法主體缺乏責(zé)任意識，未能及時制定或修改相關(guān)的旅游法律規(guī)范性文件；三是《旅游法》授權(quán)立法條款關(guān)于授權(quán)規(guī)范不明晰，被授權(quán)主體、授權(quán)期限不明，一些授權(quán)立法難以及時出臺。

如何改變《旅游法》配套立法實施效果不佳的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，一是各相關(guān)立法主體應(yīng)及時啟動其所制定的旅游法律規(guī)范性文件的立法后評估工作，并根據(jù)相應(yīng)實施效果對法律進行修改與完善。國家旅游局發(fā)布的《國家旅游局關(guān)于執(zhí)行〈旅游法〉有關(guān)規(guī)定的通知》指出：“現(xiàn)行旅游法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件等法律規(guī)范，與《旅游法》對同一事項規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)適用《旅游法》的規(guī)定，各級旅游主管部門應(yīng)當(dāng)在權(quán)限范圍內(nèi)或者建議有關(guān)部門按照《旅游法》的規(guī)定作相應(yīng)調(diào)整；現(xiàn)行旅游法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件等法律規(guī)范，與《旅游法》對旅游行政處罰的行為、種類和幅度規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)適用《旅游法》的規(guī)定。”該通知雖解決了與《旅游法》規(guī)定不一致的法規(guī)、規(guī)章適用問題，但沒有解決與《旅游法》相沖突或不一致的法規(guī)、規(guī)章廢存問題，其根本出路就是相關(guān)立法主體根據(jù)《旅游法》對照比較自己所制定的相關(guān)旅游法律規(guī)范性文件，進行系統(tǒng)的立法后評估工作，需要修改的修改，需要廢止的廢止。二是執(zhí)行性立法主體，如國務(wù)院、國家旅游局、有立法權(quán)的地方人大及其常委會、有立法權(quán)的地方人民政府，其應(yīng)當(dāng)履行自己的立法職責(zé)，在《立法法》賦予的立法權(quán)限內(nèi)制定和修改本部門、本地方的旅游法律規(guī)范性文件。三是明確授權(quán)立法條款的授權(quán)規(guī)范，明確被授權(quán)主體、明確授權(quán)立法的期限等?！堵糜畏ā酚行l款沒有完整的授權(quán)立法規(guī)范，造成授權(quán)立法的不可操作性，如《旅游法》規(guī)定：“國家倡導(dǎo)健康、文明、環(huán)保的旅游方式，支持和鼓勵各類社會機構(gòu)開展旅游公益宣傳，對促進旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵?！痹摋l沒有明確被授權(quán)的主體，在這里“國家”是個抽象的符號，“國家”權(quán)力是由誰來行使并不明確，同時，其具體所指國家機關(guān)不明確。《旅游法》第46條規(guī)定：“城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！边@里雖明確“省、自治區(qū)、直轄市”為立法主體，但具體立法主體到底是人大還是人大常委會或是人民政府？主體不明確，還可能存在立法主體之間互相推諉。對于這種立法條款中授權(quán)不具體、不規(guī)范的，應(yīng)根據(jù)《立法法》的規(guī)定，全國人大常委會可以在適當(dāng)時機啟動對《旅游法》的立法解釋工作。四是應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)主體進行配套立法的期限與責(zé)任。《立法法》第62條雖然規(guī)定了配套立法的期限規(guī)定②，但目前《旅游法》很多相關(guān)的旅游配套法律規(guī)范性文件仍然沒有制定或修改，除了規(guī)定配套立法的期限以外，還要規(guī)定相關(guān)立法主體的法律責(zé)任，同時應(yīng)加強上位法立法主體對下位法立法主體的監(jiān)督，以促進《旅游法》配套立法盡快制定與完善。

五、結(jié)語

《旅游法》作為旅游基本法，奠定了我國旅游法律體系的基本框架，但《旅游法》還需要其他相關(guān)立法主體制定《旅游法》配套立法，一是完善我國旅游法律體系構(gòu)建，二是增強《旅游法》的可操作性、可實施性。除了開展《旅游法》的執(zhí)法檢查，還應(yīng)當(dāng)啟動《旅游法》的立法后評估工作，加強全國人大常委會對國務(wù)院、省級人大及其常委會的立法監(jiān)督工作，真正將《旅游法》配套立法工作的修訂與完善當(dāng)作是我國現(xiàn)行旅游事業(yè)發(fā)展的頭等大事。當(dāng)然，肯定《旅游法》配套立法對實施《旅游法》的必要性和有效性，并不是說目前《旅游法》配套立法就能解決現(xiàn)行《旅游法》的所有問題，但是我國現(xiàn)行的立法體制以及《旅游法》中授權(quán)立法條款提供了解決《旅游法》問題的路徑與方法。在法治中國建設(shè)的今天，旅游法治是法治中國建設(shè)的重要組成部分，旅游法治之基礎(chǔ)與前提是完善旅游法律體系的構(gòu)建，各相關(guān)立法主體應(yīng)建立立法科學(xué)化、精細(xì)化的理念，在盡可能短的時間內(nèi)啟動其所制定的相關(guān)旅游法律規(guī)范性文件的清理與評估工作，為我國旅游事業(yè)的發(fā)展構(gòu)建良好的法制環(huán)境。

注釋：

①《憲法》第43條規(guī)定：“中華人民共和國勞動者有休息的權(quán)利。國家發(fā)展勞動者休息和休養(yǎng)的設(shè)施，規(guī)定職工的工作時間和休假制度?！?/p>

②《立法法》第62條規(guī)定：“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。有關(guān)國家機關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會常務(wù)委員會說明情況?！?/p>

③《立法法》第87～89條規(guī)定了我國法律位階的問題，憲法具有最高法律效力，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章，地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。

[1] 黃文藝.法律體系形象之解構(gòu)與重構(gòu)[J].法學(xué),2008(2):24-30.

[2] 李宏偉.論《旅游法》頒布對我國旅游法規(guī)體系建設(shè)的作用[J].中央社會主義學(xué)院學(xué)報, 2014(3):110-112.

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[9] 張平.全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國旅游法》實施情況的報告——2014年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議上[EB/OL][2017-05-01].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-12/22/content_1889799.htm.

[10] 李金早.2015年全國旅游工作會議工作報告[EB/OL][2016-10-25].http://www.pinchain.com/article/20084.

[11] 席鋒宇.三亞市向旅游法執(zhí)法檢查組建議盡快完善旅游法相關(guān)實施細(xì)則[N].法制日報,2014-09-30(3).

[12] 朱磊.專家建議進一步規(guī)范旅游市場秩序完善旅游法配套法規(guī)促進旅游業(yè)健康發(fā)展[N].法制日報,2014-12-22(3).