論農(nóng)村土地“三權(quán)”分置制度

李志浩

（463000 中共駐馬店市委黨校 河南 駐馬店）

一、阻礙農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營分置的身份屬性

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中身份屬性的表現(xiàn)

《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定了轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租、入股和抵押等現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)方式，對流轉(zhuǎn)的條件進行了很多限制，其中一個主要的限制就是對流轉(zhuǎn)對象身份屬性的要求。同時《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也作出了相似的規(guī)定。這種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的身份屬性主要表現(xiàn)在承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中對受讓方的身份要求。一般要求土地只能在同一集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶進行流轉(zhuǎn)；除了流轉(zhuǎn)以外，對于農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)包和互換，也要求雙方必須為同一集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶；土地流轉(zhuǎn)的身份屬性體現(xiàn)在整個土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的過程中，身份屬性是農(nóng)村土地承包經(jīng)營的主要特征。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中身份屬性的根源

只所以規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的身份屬性，主要原因是從土地承包經(jīng)營權(quán)的成立和功能兩個方面進行考量：

第一，從土地承包經(jīng)營權(quán)的成立看，為了對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不同承包方式進行區(qū)分，確立了身份屬性。土地承包經(jīng)營權(quán)從成立開始，就具有明顯的身份屬性。比如“以家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)，其承包者的身份必須是本集體經(jīng)濟組織成員所組成的農(nóng)戶，土地承包經(jīng)營權(quán)這一制度在設(shè)立之時是這樣設(shè)計的。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性并不是只局限于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之中，在土地承包經(jīng)營權(quán)的整體中均體現(xiàn)出了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性。

第二，從土地承包經(jīng)營權(quán)的功能看，只所以設(shè)計土了地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，主要原因是土地所承擔(dān)的社會保障功能。我國歷史發(fā)展的特殊發(fā)展階段決定了農(nóng)村土地身份屬性的特征。我國農(nóng)村家庭承包責(zé)任制發(fā)生在消滅私有制的前提下，農(nóng)民對土地有一種強烈的渴望，為了保證‘耕者有其田’，保證集體經(jīng)濟組織成員的基本生活，在當(dāng)時經(jīng)濟極不發(fā)達的情況下，土地承包具有強烈的社會保障和福利功能。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置的可行性

雖然我國土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性成為了限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個因素，但只是基于對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的這種社會保障功能的認識，恰恰可以作為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置的理論基礎(chǔ)。將農(nóng)村土地的身份屬性進行剝離，使土地即具有原來的社會保障功能，同時將土地經(jīng)營權(quán)從原來的土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，將原來的一權(quán)改為二權(quán)，從而實現(xiàn)農(nóng)村土地的三權(quán)分置，即保證了農(nóng)民對農(nóng)村土地的依賴，維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，使農(nóng)民即可以進城，回去后又可以實現(xiàn)耕者有其田，可以充分發(fā)揮農(nóng)村土地的物權(quán)價值和財產(chǎn)價值。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)途徑

（一）完善現(xiàn)行法律體系，突破現(xiàn)行制度性障礙

首先，完善現(xiàn)有法律制度。要在《中華人民共和國物權(quán)法》中明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的三權(quán)屬性即農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，規(guī)定三權(quán)分置中三權(quán)在占有、使用、收益和處置方面的權(quán)能邊界劃分，同時應(yīng)當(dāng)規(guī)定三權(quán)中的每個權(quán)利主體所享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。除了《中華人民共和國物權(quán)法》外，還需要同時修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國土地管理法》等法律中關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)方面的內(nèi)容，使三部法律關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定相統(tǒng)一，從法律上承認農(nóng)村土地的三權(quán)分置。

其次，作為一個新的權(quán)利，為填補農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的上位法律空白，詳細對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進行規(guī)定，建議制定《中華人民共和國農(nóng)村土地經(jīng)營法》，從規(guī)范和保障經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)角度，該部法律應(yīng)從以下幾個主要方面進行規(guī)定：經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體范圍，該權(quán)利主體應(yīng)包括享有該土地承包權(quán)的農(nóng)戶、本集體經(jīng)濟組織成員、其他集體經(jīng)濟組織成員，還應(yīng)包括現(xiàn)在新興起來的家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；除了這些主體以外，其它主體如工商資本要獲取農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)需向有關(guān)部門提交申請，經(jīng)嚴格審核通過后，才能允許獲得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。審核的標準至少應(yīng)包括其是否具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營的經(jīng)驗和條件，是否改變農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途等等；另外還要規(guī)定經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限限制，防止侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)，農(nóng)村土地的經(jīng)營所得歸經(jīng)營權(quán)主體所有，但承包權(quán)仍然歸農(nóng)戶所有，經(jīng)營權(quán)主體可以將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)用于抵押擔(dān)保；同時，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)堅持依法、自愿、有償原則。

（二）完善承包權(quán)相關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的利益平衡

農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)分離實行“三權(quán)分置”之后，最讓農(nóng)民擔(dān)心的或者說學(xué)者們最關(guān)注的就是出現(xiàn)經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)與承包權(quán)三權(quán)之間出現(xiàn)權(quán)重上的不平衡，使經(jīng)營權(quán)獨強從而使承包權(quán)或者所有權(quán)成為一種名存實亡的權(quán)利。但是從充分發(fā)揮農(nóng)村土地的市場及財產(chǎn)價值的角度來看，將農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)獨立出來，按照市場的規(guī)律和要求進行有序流轉(zhuǎn)，更加有利于發(fā)揮農(nóng)村土地的財產(chǎn)價值。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展農(nóng)村土地的社會保障功能逐漸減弱，甚至有的地方出現(xiàn)了棄耕的現(xiàn)象。因此，實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的利益平衡，關(guān)鍵在于對承包權(quán)權(quán)能的完善。在“三權(quán)分置”制度設(shè)計下，應(yīng)當(dāng)更多的賦予承包權(quán)人更多的權(quán)能，包括但不限于承包地維持權(quán)、分離對價請求權(quán)、農(nóng)地利用監(jiān)督權(quán)、征地補償獲取權(quán)、繼承權(quán)等等。

（三）加強對農(nóng)民利益保護，嚴控農(nóng)地用途

要加強經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格監(jiān)管。由于農(nóng)民缺乏法律知識以及市場經(jīng)驗，如果不加強對農(nóng)民利益的保護，就會出現(xiàn)農(nóng)村土地市場的自發(fā)性和盲目性，同時農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價格的不合理變動又會引起農(nóng)村的不穩(wěn)定。政府要充分運用宏觀調(diào)控手段，加強對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)管，防止改變農(nóng)地的使用用途，危害國家農(nóng)業(yè)的安全，同時要根據(jù)農(nóng)業(yè)生的特點，合理確定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限，即防止因土地流轉(zhuǎn)期限過短造成對土地長期投資的不足，又要防止期限過長造成承包權(quán)到期而經(jīng)營權(quán)未到期情況的出現(xiàn)，防止因農(nóng)戶因承包權(quán)到期而無法實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)，甚至出現(xiàn)因經(jīng)營權(quán)提前終止而產(chǎn)生糾紛，從而對土地造成破壞或者危及糧食生產(chǎn)安全。