降低法院訴訟負(fù)擔(dān)和提高訴訟效率的措施
——以荷蘭法院系統(tǒng)為例

劉洋洋

（100088 中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 北京）

一、簡(jiǎn)易法庭與地區(qū)法院的合并和擴(kuò)大審判轄區(qū)

近年來(lái)，荷蘭在法院、法官和管轄方面的靈活性顯著增強(qiáng)，原來(lái)僵化的法院職能結(jié)構(gòu)與案件激增的矛盾明顯得到緩解。

（一）簡(jiǎn)易法庭與地區(qū)法院的合并

荷蘭原來(lái)的普通法院系統(tǒng)分為四級(jí)：61個(gè)簡(jiǎn)易法庭，19個(gè)地區(qū)法院，5個(gè)上訴法院和1個(gè)最高法院。自2002年起，61個(gè)簡(jiǎn)易法庭和19地區(qū)法院進(jìn)行合并，不再作為審理普通案件（小額訴訟、輕微傷害、勞務(wù)和租賃案件）的初審法院。雖然簡(jiǎn)易法庭曾使很多人受益于它的便捷高效，但是合并后普通民事案件的審理質(zhì)量更有保障，效率沒有降低，上訴率也有所下降，原來(lái)簡(jiǎn)易法庭的人員少、規(guī)范性差、上訴率高的問題得以解決。這恰是決策者的目的，他們認(rèn)為，對(duì)于司法服務(wù)來(lái)講，司法質(zhì)量遠(yuǎn)比司法機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人之間的地理距離更有意義。而且，他們?cè)缭?996年就設(shè)計(jì)了民事案件的“快捷程序”，保證了簡(jiǎn)易法庭和地區(qū)法院合并后能夠?qū)崿F(xiàn)更高的訴訟效率。

（二）擴(kuò)大審判管轄權(quán)

2003年，荷蘭修改了審判轄區(qū)的規(guī)定，增強(qiáng)了審理地域管轄制度的靈活性，使法院能夠應(yīng)付臨時(shí)性審判能力不足以及專門性審判職能缺失問題。法院管理委員會(huì)可以根據(jù)情況要求司法委員會(huì)在該法院原管轄區(qū)域增加管轄范圍，以提高效率、更充分地利用法院的審判職能。一些小型的地區(qū)法院也被賦予審理大型案件的職能，這套規(guī)定的實(shí)施附加了嚴(yán)格的管理性程序。

荷蘭還調(diào)整了涉外案件的分配制度。原來(lái)海牙地區(qū)法院是唯一對(duì)涉外案件有管轄權(quán)的法院。改革后，對(duì)于涉外案件進(jìn)行集中分配，由全國(guó)涉外案件登記中心根據(jù)案件分配標(biāo)準(zhǔn)，將案件分配到任何一個(gè)地區(qū)法院，彈性很大，以平衡法院之間的案件數(shù)量。

二、提高民事訴訟效率的改革

近年來(lái)，荷蘭和歐洲其他國(guó)家一樣對(duì)民事案件審理程序進(jìn)行了反思，最突出的問題是訴訟過程的緩慢，縮短民事案件的審理周期已經(jīng)成為社會(huì)共同的要求。

直到2002年1月，荷蘭的民事訴訟程序法還是由各地區(qū)法院和副區(qū)法院的訴訟程序規(guī)定組成的，每個(gè)法院都有自己的規(guī)定。為改變此種狀況，司法部著手制定了一些全國(guó)性的規(guī)定，這些規(guī)定雖然沒有強(qiáng)制約束力，但是法官們把它們當(dāng)作“君子協(xié)定”來(lái)遵守，這樣在法官們面對(duì)案件時(shí)，就有了相對(duì)統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)。比如，某些類型案件（如離婚案件）需要進(jìn)行庭審排期。

2002年1 月，荷蘭修訂了《民事訴訟法》，其出發(fā)點(diǎn)在于，國(guó)家作為訴訟程序規(guī)則的社會(huì)性職能承擔(dān)者，要對(duì)有秩序的、便利的和公平的程序負(fù)責(zé)，但各方當(dāng)事人對(duì)加快案件審理速度也負(fù)有責(zé)任。主要措施是將一般案件的原來(lái)多次庭前準(zhǔn)備減少到一次，隨后進(jìn)入各方參與的口頭審理，當(dāng)然復(fù)雜案件除外。2002年修訂了《民事訴訟法》后，學(xué)者們又開始了改進(jìn)民事訴訟程序的討論，試圖將有關(guān)債務(wù)償還的程序（尤其是無(wú)爭(zhēng)議的債務(wù)）從法院撤出，而小額索賠程序應(yīng)通過特別程序來(lái)處理。新的《民事訴訟法》實(shí)行后，法官們不得不更嚴(yán)格地對(duì)待結(jié)案和歸檔的期限。

三、提高刑事訴訟效率的改革

（一）刑事案件向行政案件的轉(zhuǎn)化

原來(lái)荷蘭對(duì)于交通違法的罰款是按照刑事程序處理的。上世紀(jì)末，荷蘭開始對(duì)某些犯罪進(jìn)行去刑事化處理，即由檢察官?zèng)Q定進(jìn)行行政處罰，不再提起公訴。檢察官依據(jù)《交通法規(guī)強(qiáng)制執(zhí)行法案》把交通犯罪轉(zhuǎn)化為行政處罰，使得簡(jiǎn)易法庭避免了每年審理數(shù)以萬(wàn)計(jì)的案件?，F(xiàn)在，對(duì)于交通違法行為，當(dāng)事人只有將罰金交訖，才可以先是就罰金向檢察官提出異議，而后向地區(qū)法院提起行政訴訟。這種制度建構(gòu)的目的是，在不損害當(dāng)事人權(quán)益的基礎(chǔ)上，提高罰金及其執(zhí)行的速度，當(dāng)然也提高了司法效率。

現(xiàn)今，荷蘭正在努力將更多的刑事案件轉(zhuǎn)化為行政案件。檢察院被賦予在沒有法官介入的情況下給以制裁的職能，包括罰金、強(qiáng)制性義務(wù)和條件。其意圖在于，減輕刑事法庭的工作量和增強(qiáng)刑事司法制度的整體功能。

（二）擴(kuò)大刑事獨(dú)審法官的權(quán)限

地區(qū)法院的刑事法庭有全席開庭（三名法官），也有獨(dú)任法官開庭。后者稱為“治安法官”，治安法官只有對(duì)輕微犯罪處以6個(gè)月監(jiān)禁的權(quán)限。為了增強(qiáng)刑事法庭的審判能力，治安法官的職能出現(xiàn)了變化，對(duì)于毒品犯罪案件，其權(quán)限提高至處以上限一年的監(jiān)禁。有時(shí)候，檢察官偶然會(huì)將較重大的刑事犯罪訴至治安法官（這是因?yàn)樵V至3名法官組成的全席法庭花費(fèi)時(shí)間過長(zhǎng)）。

（三）設(shè)立重大刑事案件全國(guó)協(xié)調(diào)中心

“重大案件”指的是需要超過30個(gè)小時(shí)審理的案件。相當(dāng)數(shù)量的此類案件以前是在荷蘭西部地區(qū)（Randstad）審理的，這使得當(dāng)?shù)氐貐^(qū)法院不堪重負(fù)。如果這些案件能在各地區(qū)法院中均衡分配，這個(gè)問題就不復(fù)存在了。然而，原來(lái)刑事案件管轄權(quán)的規(guī)定成為障礙：刑事案件要么由嫌疑人居住地所在地區(qū)法院審理，要么由案件發(fā)生地所在地區(qū)法院審理。為此，荷蘭設(shè)立了一個(gè)全國(guó)重大刑事案件協(xié)調(diào)中心，將協(xié)調(diào)全荷蘭的所有刑事案件的管轄審理。這樣，全國(guó)協(xié)調(diào)中心將決定重大刑事案件是否由另一個(gè)法院審理。

（四）設(shè)立毒品案件專業(yè)法庭

荷蘭某些地方有大量的毒品類案件（如史基浦機(jī)場(chǎng)的毒品販賣案件），這類案件的數(shù)量之多讓哈勒姆地區(qū)法院疲于應(yīng)付。附近的阿姆斯特丹地區(qū)法院也提出，從法院組織結(jié)構(gòu)的角度來(lái)說(shuō)自己不能再擴(kuò)充了，所以無(wú)法提供審判力量的援助。最后哈勒姆地區(qū)法院不得不在史基浦機(jī)場(chǎng)新設(shè)一個(gè)吸毒案件專業(yè)法庭。

四、提高行政訴訟效率的改革

20多年前，荷蘭每個(gè)政府部門都有自己的專門行政法院。從20世紀(jì)九十年代初開始，政府逐步地減少了專門行政法院的數(shù)量。最重要的措施是制定了普通行政法法案，并修改了相關(guān)的法院組織法案，在19個(gè)地區(qū)法院中建立了行政法庭。

增加普通行政法庭的管轄權(quán)是荷蘭提高行政訴訟效率的重要措施。這方面的一個(gè)例子是學(xué)生助學(xué)與貸款上訴特別法院的廢除，使地區(qū)法院的行政法庭擁有了對(duì)此類案件的職能管轄權(quán)，以中央上訴委員會(huì)為其上訴法院，這樣就降低了行政法院管轄權(quán)的復(fù)雜性。

納稅人如果對(duì)稅收部門的決定有異議，可以向上訴法院稅收法庭起訴，也可以上訴至最高法院稅收法庭進(jìn)行終審裁決。議會(huì)正在考慮將上訴法院所在地的地區(qū)法院作為一審法院。這樣，一審法院是地區(qū)法院中新設(shè)的稅收法庭，對(duì)這些一審稅收法庭判決的上訴將在相應(yīng)的上訴法院提起，從而減輕最高法院的負(fù)擔(dān)。