動物及動物產(chǎn)品運輸環(huán)節(jié)防疫監(jiān)管主體探析

柳長君，伍 敏，侯向進，彭澤俊

（1.湖北省動物衛(wèi)生監(jiān)督局，湖北武漢 430064；2.襄陽市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖北襄陽 441022；3.宜昌市夷陵區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督局，湖北宜昌 443100）

運輸環(huán)節(jié)對動物及動物產(chǎn)品的監(jiān)管是基層實踐的難點與盲點。難在其監(jiān)管主體、監(jiān)管手段、監(jiān)管依據(jù)等的不清，盲在實際監(jiān)管過程中各部門推諉、扯皮而形成的監(jiān)管“真空”，這容易給動物防疫工作留下隱患[1]。本文探討了動物及動物產(chǎn)品運輸環(huán)節(jié)的防疫監(jiān)管主體問題，從法律理論層面對基層常見的不同認(rèn)識進行梳理與分析，以期各地參考研究。

1 關(guān)于運輸環(huán)節(jié)監(jiān)管主體的幾種認(rèn)識

1.1 認(rèn)識一：監(jiān)管主體為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)

依據(jù)2015年修訂的《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》），分別在第二十一條、第二十五條、第四十三條第一款、第四十四條等對動物及動物產(chǎn)品的運輸做出了相應(yīng)規(guī)定，運輸動物、動物產(chǎn)品須附有并提供檢疫證明、檢疫標(biāo)志，運載工具應(yīng)當(dāng)及時清洗、消毒，并設(shè)立了第七十六條、第七十八條之相應(yīng)罰則?！秳游锓酪叻ā返诎藯l規(guī)定：“動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作由縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依法負(fù)責(zé)?！?/p>

1.2 認(rèn)識二：監(jiān)管主體為食品藥品監(jiān)管部門

依據(jù)2014年農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號）（以下簡稱《意見》），其第一部分明確規(guī)定了“食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后，質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)由食品藥品監(jiān)管部門依法履行。食品藥品監(jiān)管部門要切實履行好食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管職責(zé)。”該觀點認(rèn)為，屠宰場屬于“生產(chǎn)加工企業(yè)”，因此，一旦動物進入屠宰場被屠宰后，至進入市場后的運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)應(yīng)由食品藥品監(jiān)管部門依法履職。

1.3 認(rèn)識三：監(jiān)管主體不明晰

有人認(rèn)為，雖然《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）在第二條第一款第五項中規(guī)定了食品的貯存和運輸遵守該法，也即運輸環(huán)節(jié)由其調(diào)整，但緊跟著在其第二款中又將食用農(nóng)產(chǎn)品明確除外，即食用農(nóng)產(chǎn)品除了“市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和食安法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定”這4塊內(nèi)容以外的質(zhì)量安全監(jiān)管，依然由《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》）調(diào)整，而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》并無對運輸環(huán)節(jié)監(jiān)管的明確內(nèi)容，即也存在監(jiān)管空白。

另，2015年農(nóng)業(yè)部、國家食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強畜禽屠宰檢驗檢疫和畜禽產(chǎn)品進入市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后監(jiān)管工作的意見》，在第一部分第二項“明確部門監(jiān)管職責(zé)”中對三部門職責(zé)做出了規(guī)定，畜牧獸醫(yī)部門負(fù)責(zé)動物疫病防控和畜禽屠宰環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管；動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)屠宰畜禽的檢疫出證等相關(guān)工作；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的行為。該意見對動物防疫、畜禽屠宰、檢疫出證、生產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)管都做出了明確的法律規(guī)定，而對“運輸環(huán)節(jié)”監(jiān)管卻未提及，也沒有相應(yīng)的法律條文。

此外，由于各省情況不同，有的地方制定了某省動物防疫條例、生豬屠宰管理辦法、畜牧條例等地方性法規(guī)，在其中對運輸環(huán)節(jié)相關(guān)問題進行了明文規(guī)定，而這些法規(guī)皆現(xiàn)行有效。因此，商務(wù)主管部門、獸醫(yī)行政主管部門等也牽扯進來，“九龍治水”使得問題更加復(fù)雜化。

2 對不同認(rèn)識的分析

首先須理清：我們的調(diào)整對象、管理內(nèi)容是什么？對“運輸環(huán)節(jié)”的監(jiān)管內(nèi)容是什么？如許多部門都管“人”，但人口與計劃生育部門、監(jiān)察部門、人事部門對“人”的管理內(nèi)容都是特定的、是不同的。換言之，因為管理內(nèi)容不同，所以監(jiān)管主體也不同。同樣，對于“運輸環(huán)節(jié)”的監(jiān)管更須理清，否則會造成一定誤解。目前而言，屬于我們管理內(nèi)容的，主要是動物疫病防控以及質(zhì)量安全（食品安全）。動物及動物產(chǎn)品的運輸環(huán)節(jié)，如果將其細(xì)分，主要可分為養(yǎng)殖場到養(yǎng)殖場或批發(fā)市場、養(yǎng)殖場到屠宰場、屠宰場到市場等（無害化處理相關(guān)問題暫不討論），前幾段所涉及的主要是動物疫病防控問題，后一段涉及的主要是質(zhì)量安全問題。

2.1 監(jiān)管內(nèi)容涉及動物疫病防控

當(dāng)運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管涉及的是動物、動物產(chǎn)品的檢疫和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督執(zhí)法工作時，監(jiān)管主體應(yīng)為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。法律依據(jù)為《動物防疫法》的第七條第二款、第八條和第五十八條：“動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作由縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對動物……運輸活動中的動物防疫實施監(jiān)督管理。”以上監(jiān)管屬于從養(yǎng)殖場到市場的全程監(jiān)管，不受分段管理體制的影響?！兑庖姟返谝徊糠忠?guī)定，“嚴(yán)格落實食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管職責(zé)?！F(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全分段監(jiān)管，不包括……動植物疫病防控……監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部門根據(jù)監(jiān)管工作需要，可進入批發(fā)、零售市場開展食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估和風(fēng)險監(jiān)測工作。”

2.2 監(jiān)管內(nèi)容涉及質(zhì)量安全（食品安全）

這個問題相對較復(fù)雜。一是需要分析《食品安全法》。該法調(diào)整中華人民共和國境內(nèi)的食品生產(chǎn)和加工、食品的貯存和運輸，以及相關(guān)產(chǎn)品的安全管理，但是，該法在第二條第二款將“食用農(nóng)產(chǎn)品”的質(zhì)量安全管理排除在外，僅保留了食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和該法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定等4塊內(nèi)容，其余劃歸《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進行調(diào)整，換言之，對于食用農(nóng)產(chǎn)品運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管，是以“市場”為界分段管理，根據(jù)2016年國家食品藥品監(jiān)管總局《關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理有關(guān)問題的通知》，“市場”是指集中交易市場、商場、超市、便利店等市場主體，集中交易市場包括銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場、零售市場（含農(nóng)貿(mào)市場）等?！笆袌觥敝?，貯存、運輸、銷售等食品安全監(jiān)管按《食品安全法》規(guī)定執(zhí)行；“市場”之前，按《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定進行監(jiān)管。

2.2.1動物及動物產(chǎn)品是否屬于“食用農(nóng)產(chǎn)品”根據(jù)商務(wù)部、財政部、國家稅務(wù)總局2005年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》，其附件對食用農(nóng)產(chǎn)品范圍進行了明確注釋：食用農(nóng)產(chǎn)品是指可供食用的各種植物、畜牧、漁業(yè)產(chǎn)品及其初級加工產(chǎn)品。范圍包括：“……二、畜牧類……（一）肉類產(chǎn)品 1.獸類、禽類和爬行類動物……，如牛、馬、豬、羊、雞、鴨等。2.獸類、禽類和爬行類動物的肉產(chǎn)品。通過對畜禽類動物宰殺……等加工處理，制成的分割肉、保鮮肉……等”。上述可見，我們常稱的動物及動物產(chǎn)品屬于“食用農(nóng)產(chǎn)品”范疇。由此，動物及動物產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管在進入市場銷售之前須由《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進行調(diào)整。

2.2.2《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是否對運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管做出了規(guī)定 現(xiàn)行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》自2006年4月29日頒布，距今已有11年余。2015年，第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，楊洪波等30名代表向會議主席團提出修改《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的議案（第217號）。議案提出，“食品安全的監(jiān)管源頭在農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法沒有明確農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)產(chǎn)品收購、貯存、運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)力和義務(wù)，……建議修改農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，明確監(jiān)管部門職責(zé)，加大處罰力度?！睂Υ耍r(nóng)業(yè)部、國家食藥總局認(rèn)為，“2013年國務(wù)院對食品安全監(jiān)管體制進行了調(diào)整，2015年全國人大常委會對《食品安全法》進行了修訂?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》需要根據(jù)形勢的變化修改完善，做好與《食品安全法》的銜接，盡快破解農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域的突出問題。”[1]

2.2.3如何理解《意見》的規(guī)定 《意見》發(fā)布并實施以來，現(xiàn)行有效，效力級別屬于部門規(guī)范性文件。因其第一部分“嚴(yán)格落實食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管職責(zé)”中明文規(guī)定了“食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后，質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)由食品藥品監(jiān)管部門依法履行”，有人據(jù)此認(rèn)為，屠宰場即為法條所稱“生產(chǎn)加工企業(yè)”，故以屠宰場為起點的質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任由食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)，出了屠宰場的大門農(nóng)業(yè)部門即可不管。對于以上認(rèn)識，分析如下。

2.2.3.1屠宰場是否屬于“生產(chǎn)加工企業(yè)” 目前法律對“生產(chǎn)加工企業(yè)”概念有明文規(guī)定的是《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則》，其第三條第二款規(guī)定：“本細(xì)則所稱食品生產(chǎn)加工企業(yè)，是指有固定的廠房（場所）、加工設(shè)備和設(shè)施，按照一定的工藝流程，加工、制作、分裝用于銷售的食品的單位和個人（含個體工商戶）?！币来艘?guī)定，屠宰場應(yīng)當(dāng)屬于“生產(chǎn)加工企業(yè)”。

2.2.3.2是否可以直接選擇“生產(chǎn)加工企業(yè)”，而不是必須到“批發(fā)、零售市場” 根據(jù)2009年《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于印送《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》的函》的規(guī)定，“……三、法律常用詞語規(guī)范…… 13.3“或者”表示一種選擇關(guān)系，一般只指其所連接的成分中的某一部分。”因此，“批發(fā)、零售市場”與“生產(chǎn)加工企業(yè)”是一種并列選擇關(guān)系，在適用時選擇其一即可。依照《意見》的規(guī)定，或者到“批發(fā)、零售市場”，或者到“生產(chǎn)加工企業(yè)”后，即由食藥監(jiān)部門履行質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)。但是，我們不能僅依據(jù)《意見》即得出最終結(jié)論?！妒称钒踩ā芬呀?jīng)明確規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的“市場銷售”之前的質(zhì)量安全管理遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定?，F(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的法定監(jiān)管主體是“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門”，而非食藥監(jiān)部門。在以上規(guī)定相沖突的時候，《食品安全法》作為正式頒布實施的“法律”，效力級別遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號的“部門規(guī)范性文件”[2]，因此，必須適用《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定。在進入市場銷售之前（包括從屠宰場到市場這一環(huán)節(jié)），食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管（包括運輸環(huán)節(jié)），由“縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門”依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進行管理，并非食藥監(jiān)部門的職責(zé)。雖然該法沒有對運輸環(huán)節(jié)監(jiān)管的具體內(nèi)容，但監(jiān)管主體是明確的，該法第三條中即做出了規(guī)定，“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作”。

3 監(jiān)管主體的區(qū)分及執(zhí)法依據(jù)討論

3.1 監(jiān)管主體

對于動物及動物產(chǎn)品在“運輸環(huán)節(jié)”的監(jiān)管主體問題，必須要根據(jù)監(jiān)管內(nèi)容進行相應(yīng)區(qū)分：一是當(dāng)監(jiān)管內(nèi)容為動物、動物產(chǎn)品的檢疫和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法時，監(jiān)管主體為“縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)”。二是當(dāng)監(jiān)管內(nèi)容為質(zhì)量安全（食品安全）事項時，是進行分段管理的，進入“市場”后，監(jiān)管主體為“縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門”；進入“市場”前，從養(yǎng)殖場到養(yǎng)殖場或批發(fā)市場、從養(yǎng)殖場到屠宰場、從屠宰場到市場，監(jiān)管主體為“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門”（其他監(jiān)管內(nèi)容及監(jiān)管部門不在本文討論范圍之內(nèi)）。“出了屠宰場大門農(nóng)業(yè)部門就可以不管”的認(rèn)識根據(jù)目前的法律法規(guī)而言是不正確的。

3.2 執(zhí)法依據(jù)

目前比較困惑的是，即使監(jiān)管主體明確，但《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》并沒有對運輸環(huán)節(jié)作明確規(guī)定，因此執(zhí)法無據(jù)。對于該問題，上策是如前文所提2015年人大代表議案及農(nóng)業(yè)部回復(fù)所言，待國家對《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修訂完善，從立法層面予以明確。其次，也可以參照其他法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定、各省不與國家大法相沖突的地方性法規(guī)相應(yīng)內(nèi)容，如《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》。在其第二條將食用農(nóng)產(chǎn)品的安全管理納入在內(nèi)：“本規(guī)定所稱產(chǎn)品除食品外，還包括食用農(nóng)產(chǎn)品……”，并在該條第二款規(guī)定“對產(chǎn)品安全監(jiān)督管理……法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用本規(guī)定?！逼涞谌龡l繼續(xù)規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營者……不得生產(chǎn)、銷售不符合法定要求的產(chǎn)品?！辈⒃谠摋l第二款中設(shè)定罰則“不按照法定條件、要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動或者生產(chǎn)、銷售不符合法定要求產(chǎn)品的，由農(nóng)業(yè)……等監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)，沒收違法所得、產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原材料等物品……”，該款根據(jù)貨值金額的不同，設(shè)定了三檔、最高上限為貨值金額20倍的罰款規(guī)定，直至吊銷證照、依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)多起法院判決，以營利為目的的運輸活動無疑屬于經(jīng)營性活動，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對運輸環(huán)節(jié)監(jiān)管沒有相關(guān)規(guī)定時，該特別規(guī)定可為我部門所用。

[1] 祁會軍，高速公路動物運輸監(jiān)管中的問題及對策探討[J].中國動物檢疫，2015，32（6）：85-87.