國防預(yù)算績效評價研究的現(xiàn)狀、問題與展望

邵凌云　余冬平

摘要：在推行軍費績效管理的大背景下，績效管理已經(jīng)迫在眉睫。對國防預(yù)算進行績效評價是國防績效管理的核心環(huán)節(jié)，對預(yù)算的有效性審查，不僅能夠摒除以往投入型預(yù)算的重復(fù)建設(shè)、投入分散、資源浪費等弊端，而且能夠提升軍事資源的配置效率和部隊的戰(zhàn)斗力，具有十分重要的現(xiàn)實意義。因此，在梳理該領(lǐng)域的相關(guān)文獻基礎(chǔ)上，分析了國內(nèi)外國防預(yù)算績效評價存在的問題、現(xiàn)狀，最后提出未來的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：國防預(yù)算； 績效評價； 問題與現(xiàn)狀

中圖分類號：F23文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.04.056

1引言

2017年我國國防預(yù)算為10211億元，首次突破一萬億元大關(guān)，盡管只比2016年的國防預(yù)算增長了7%，但還是引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。但是近年來，恐怖主義日益猖獗，朝鮮核問題等都使我國的國家安全形勢變得日益復(fù)雜，仍需大量投入來保障國家安全。所以，在財政資源約束和實現(xiàn)強軍目標(biāo)的大背景下，加強國防預(yù)算評價和管理，用有限的預(yù)算解決關(guān)鍵的國防問題具有重要的現(xiàn)實意義。另外，研究我國國防預(yù)算的績效水平，了解與國外的差距，為建立適合我國的國防預(yù)算績效評價體系提供經(jīng)驗借鑒，對提升我國國防預(yù)算績效水平至關(guān)重要。

由于國防預(yù)算績的范圍十分廣泛，因此本文在研究過程中，對相關(guān)的國防支出績效評價、軍費支出績效評價、國防績效管理等方面都進行了梳理。本文以國防預(yù)算績效評價研究為主線，以國內(nèi)、國外的國防預(yù)算績效評估過程和方法為研究對象，通過對國防預(yù)算績效評價相關(guān)研究文獻進行歸納和梳理，分析了國外國防預(yù)算績效評價的主要流程以及國內(nèi)國防預(yù)算績效評價研究的現(xiàn)狀和問題。研究發(fā)現(xiàn)目前我國還沒有形成系統(tǒng)的國防預(yù)算績效評價方法，對于國防預(yù)算績效評價取得了一些研究成果，但是也存在制度建設(shè)不完善、指標(biāo)權(quán)重賦值和評價方法單一的問題。

2國外國防預(yù)算績效評價概述

在國防預(yù)算績效管理方面，美國的國防預(yù)算績效管理從技術(shù)和流程上來說都比較成熟和完善，具有借鑒意義，因此本文主要以美國為例進行說明。

美國國防部在國防預(yù)算的制定和實施過程中采用規(guī)劃-計劃-預(yù)算-執(zhí)行系統(tǒng)（PPBE）。美國國防部門的績效評估過程包括預(yù)算的制定及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評估。在每個財年開始之前，國防部長辦公室要擬定下一個財年的《計劃預(yù)算決議》，總統(tǒng)簽署后交予管理與預(yù)算辦公室，最后提交給國會。國會審議通過后，同意按照《計劃預(yù)算決議》劃撥軍費。資金劃撥完成后，內(nèi)部和外部審計系統(tǒng)要對經(jīng)費的使用情況進行評估審計。國防部系統(tǒng)以外的政府責(zé)任辦公室（GAO）則負責(zé)外部審計，對國防部的資金使用、軍事采辦等諸多項目進行審計，確保國防經(jīng)費得以合理利用，并對浪費情況進行披露。

美國國防預(yù)算績效評價的問題主要在于技術(shù)和配套制度方面。首先，美國國防績效評價采用的核心技術(shù)是平衡計分卡技術(shù)。平衡計分卡在國防中的應(yīng)用就是將整個國防任務(wù)劃分為不同的方面，然后設(shè)定相應(yīng)的指標(biāo)或目標(biāo)值，用實際的執(zhí)行結(jié)果與設(shè)定的標(biāo)準或目標(biāo)值進行對照，以此為該項任務(wù)的完成情況打分。平衡計分卡雖然能量化績效結(jié)果，但如果指標(biāo)值和戰(zhàn)略任務(wù)的劃分不能緊密聯(lián)系起來，測算出來的績效結(jié)果也將失去實際意義。其次，美國軍費績效管理在配套制度方面也存在許多漏洞，如財務(wù)系統(tǒng)更新滯后；軍費績效評價指標(biāo)體系中的一些績效指標(biāo)難以量化；即便推行的是績效預(yù)算制度，但評估結(jié)果與預(yù)算編制的聯(lián)系仍不夠緊密。

3我國國防預(yù)算績效評價研究的現(xiàn)狀和問題

相比于美國，我國國防預(yù)算績效評價起步晚，績效評價還不完善。但是國防預(yù)算績效評價已經(jīng)取得了長足進步，本文將圍繞國防預(yù)算績效管理的制度建設(shè)、指標(biāo)建立和評價方法三個方面來分析我國國防預(yù)算績效評價的現(xiàn)狀和問題。

3.1國防預(yù)算績效評價研究的現(xiàn)狀

3.1.1國防預(yù)算績效評價制度方面的現(xiàn)狀

相比于美國完善的國防績效管理體系，我國的國防績效管理制度建設(shè)不夠全面，沒有形成系統(tǒng)的、有針對性的國防預(yù)算績效評價規(guī)章制度。

目前我國軍隊中與國防預(yù)算有關(guān)的規(guī)章制度較少，相關(guān)的制度有《中國人民解放軍財務(wù)條例》、《軍隊項目預(yù)算管理規(guī)定》。有學(xué)者指出，我國有關(guān)機構(gòu)應(yīng)該借鑒美軍的做法，盡快制定國防預(yù)算績效管理方面的制度條例，如可以制定《中國人民解放軍軍費績效管理條例》，為國防預(yù)算績效管理和評價制定依據(jù)。

3.1.2國防預(yù)算績效評價指標(biāo)體系建立的現(xiàn)狀

科學(xué)實用的預(yù)算績效評估指標(biāo)體系是實施績效評估的重要基礎(chǔ)，因此指標(biāo)體系的建立一直是我國研究國防支出績效評價的學(xué)者們十分關(guān)心的問題。

目前，我國還沒有建立起統(tǒng)一的國防預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，但已有部分學(xué)者在相關(guān)方面進行了研究，建立起軍隊預(yù)算績效評價指標(biāo)體系、預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行的績效評價體系以及軍費預(yù)算績效評估指標(biāo)體系等績效評價的指標(biāo)體系。

軍隊預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建過程是根據(jù)軍隊預(yù)算績效目標(biāo)來確定軍隊預(yù)算的績效指標(biāo)體系，再依據(jù)不同的分析視角將績效指標(biāo)進行維度的劃分。也有學(xué)者從會計和實務(wù)的角度構(gòu)建預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行的績效評價體系，預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行的績效評價指標(biāo)應(yīng)包括預(yù)算經(jīng)費支出基本情況指標(biāo)、預(yù)算調(diào)整情況指標(biāo)、預(yù)算外經(jīng)費收支情況指標(biāo)、歷年經(jīng)費結(jié)余使用情況指標(biāo)和實物資產(chǎn)管理情況指標(biāo)。

軍費預(yù)算績效評估指標(biāo)體系是一個多層次、多方位的層級結(jié)構(gòu)，在總體指標(biāo)的基礎(chǔ)上建立二級指標(biāo)和下層指標(biāo)，并且要根據(jù)指標(biāo)體系的特點選擇層次分析法、排序法或者專家直觀判斷法來對指標(biāo)權(quán)重進行合理賦值。還有學(xué)者認為軍費預(yù)算績效評估指標(biāo)體系應(yīng)分為定性指標(biāo)和定量指標(biāo)兩大類，并采用層次分析法等多種方法對指標(biāo)權(quán)重賦值。

3.1.3國防預(yù)算績效評價研究方法的現(xiàn)狀

（1）方法論的現(xiàn)狀。

方法論探討主要是評價方法在國防預(yù)算績效評價中的應(yīng)用研究。早期的國防支出績效評價主要包括國防支出前的績效目標(biāo)設(shè)定和支出后的績效評價。運用的主要方法就是借鑒平衡計分卡技術(shù)，通過實際成本—預(yù)算成本、實際績效指標(biāo)—預(yù)算績效指標(biāo)的比較來衡量某一項目的經(jīng)濟節(jié)約性，測度項目的有效性。后來有學(xué)者借鑒了經(jīng)濟活動的一般績效評價方法，提出對于預(yù)算經(jīng)費績效評價可以采用成本-效益分析、專家評議以及問卷調(diào)查的方法。endprint

以上這些方法是績效管理中常見的評價方法，但是分析都還局限于單一方法的應(yīng)用上。隨著研究的深入，有學(xué)者提出要根據(jù)國防支出不同項目的特點，選擇與之適應(yīng)的評價方法，不能一刀切。

（2）實證研究現(xiàn)狀。

早期研究該問題的學(xué)者構(gòu)建了國防支出績效評價的微觀模型，從預(yù)算—成本—過程考核—效益—有效性這五個環(huán)節(jié)，分別考察績效評價情況。分析思路主要還是基于傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟學(xué)的成本-收益分析，資源配置問題、既定預(yù)算約束下如何能取得最大效用的分析，由于缺乏實際數(shù)據(jù)支撐，無法直觀上觀測出國防支出績效水平的高低，但還是為國防支出績效評價研究奠定了基礎(chǔ)。

2012年有學(xué)者首次使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法中的CCR和BCC模型測算出了31個樣本國家2010年的國防支出的相對績效值，并對樣本國家的國防支出效率進行了比較分析。該研究從中發(fā)現(xiàn)當(dāng)期績效整體無效率的原因來自于純技術(shù)效率較低，國防產(chǎn)出不足。比較分析的結(jié)果表明國防支出績效水平與收入水平呈反方向變化。

近年來，出現(xiàn)運用模糊理論對國防支出績效評價進行定量分析的研究，結(jié)果表明我國國防支出績效總評價為一般，特別是國防支出結(jié)構(gòu)績效較差，說明我國國防支出的結(jié)構(gòu)有待改善。未來的研究將不再局限于單一的方法論探討，將各種方法綜合使用將成為發(fā)展趨勢。

3.2國防預(yù)算績效評價研究的問題

3.2.1國防預(yù)算績效評價制度建設(shè)問題

首先，國防預(yù)算績效評價制度不夠完善，已有制度條例尚不能夠?qū)δ壳暗能娰M績效管理問題做出規(guī)范。此外，通常的績效評價往往只重視最終預(yù)算的使用水平，而忽視了國防預(yù)算全過程的績效評價，績效評價結(jié)果不夠客觀和全面。鑒于此，有研究指出有必要依據(jù)國防支出績效管理的前期、中期、后期的不同特點，分階段建立績效管理制度。前期建立績效評價的目標(biāo)和方案，中期確立績效評價內(nèi)容和績效報告制度，后期建立信息績效審計、結(jié)果公示和問責(zé)制度，對國防支出績效進行全過程的評價。

3.2.2國防預(yù)算績效評價指標(biāo)體系問題

首先，上述的績效評價指標(biāo)體系各有其優(yōu)點，但是也存在一些不足。軍隊預(yù)算績效評價體系從宏觀上給出了構(gòu)架指標(biāo)體系的基本思路，但是對于維度劃分依據(jù)的原因、何種情況下適用何種指標(biāo)進行績效評價并未做出說明，還沒有形成一個系統(tǒng)的指標(biāo)體系。

其次，國防預(yù)算績效評價指標(biāo)體系要應(yīng)用到實際工作中必須要解決權(quán)重賦值問題，指標(biāo)權(quán)重賦值問題得不到解決，國防預(yù)算績效評價指標(biāo)體系將成為空中樓閣。而如何選取權(quán)重的賦值方法以及如何規(guī)避權(quán)重賦值過程中的主觀性問題還有待進一步研究。

3.2.3國防預(yù)算績效評價研究方法問題

最初通過實際成本和預(yù)算成本比較來確定國防預(yù)算績效水平的方法對于定量指標(biāo)的測定較為有效，但是國防預(yù)算績效評價中不僅包含定量指標(biāo)，還有眾多無法核算的定性指標(biāo)，單純使用實際成本和預(yù)算成本來比較將不能客觀的反映出國防預(yù)算的實際績效水平。

采用成本-效益分析、專家評議以及問卷調(diào)查評價預(yù)算經(jīng)費績效水平，將提前設(shè)定的績效指標(biāo)體系通過遞階層次綜合評價計分方法可以計算得出軍費預(yù)算的績效水平的級別。盡管這一方法測算出的績效水平較為直觀，但是結(jié)果所包含的信息較少，無法看出影響績效水平高低的因素，而且對于無法采用會計核算的指標(biāo)，也不能客觀的測算出其績效水平。

相比于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法，模糊綜合評價法能夠測算出國防預(yù)算績效的絕對水平，但是由于指標(biāo)權(quán)重賦值環(huán)節(jié)存在主觀性，從而對績效水平的科學(xué)性將產(chǎn)生影響。

4展望

以上分析了國外和國內(nèi)國防預(yù)算績效評價的一些現(xiàn)狀和問題，筆者認為國防預(yù)算績效評價還有以下幾個方面值得深入研究。

首先，國防預(yù)算績效評價還沒有形成清晰一致的概念，這將影響未來的深入性和科學(xué)性。雖然研究領(lǐng)域出現(xiàn)了國防支出績效評價、軍費績效評估等相類似的概念，但是不同概念有其研究的不同側(cè)重點，類似的概念并不能準確表達國防預(yù)算績效評價的含義。因此，未來研究應(yīng)當(dāng)深入剖析國防預(yù)算績效評估概念的內(nèi)涵和外延，使國防預(yù)算績效評價這一概念更加清晰準確。

其次，國防預(yù)算績效評價不能僅局限于對預(yù)算資金和項目的事后評價，而應(yīng)借鑒美國的國防預(yù)算績效管理體系，從預(yù)算制定前、預(yù)算執(zhí)行中、預(yù)算執(zhí)行后進行全方位、動態(tài)績效評價。動態(tài)績效評價要求預(yù)算制定前進行績效預(yù)估以便為預(yù)算編制提供依據(jù)；預(yù)算執(zhí)行中實施績效評價，可以根據(jù)資金使用效率及時調(diào)整預(yù)算水平；預(yù)算執(zhí)行后再進行績效評價，能夠從整體上把握預(yù)算績效水平，以便改善未來預(yù)算編制。

再次，未來國防預(yù)算績效評價不僅要進行絕對評價還要進行相對評價。在對我國的國防預(yù)算績效進行評價的基礎(chǔ)上，跟周邊國家的國防預(yù)算績效水平進行一個橫向的對比評價，發(fā)現(xiàn)我國國防預(yù)算水平與其他國家的差距，才能夠更加客觀、全面的評價我國國防預(yù)算的績效水平，改善我國的國防預(yù)算。

最后，要選擇適合國防預(yù)算特點的評價方法。國防預(yù)算有其自身的特點，國防預(yù)算投入特別是研發(fā)投入，都是產(chǎn)出周期比較長的項目，當(dāng)年的投入并不能體現(xiàn)在當(dāng)年的產(chǎn)出上。如果只按照傳統(tǒng)的投入-產(chǎn)出來進行績效評價，必然使得國防預(yù)算績效水平缺乏科學(xué)性。因此，未來國防預(yù)算績效評價應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)出進行調(diào)整，以解決國防產(chǎn)出的滯后性問題，使得國防預(yù)算績效評價更科學(xué)合理。

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