遼寧自貿區(qū)建設的比較分析與政府責任

張彩玲 李佳欣

〔摘 要〕 區(qū)域經濟的振興和發(fā)展很大程度上取決于當地經濟的開放程度和投資環(huán)境，推進自貿區(qū)建設是轉變區(qū)域經濟發(fā)展方式、實現產業(yè)結構優(yōu)化升級的重要手段。遼寧自貿區(qū)作為目前東北地區(qū)唯一的自貿區(qū)，是東北地區(qū)發(fā)展對外經濟的重要窗口，肩負著扭轉遼寧經濟發(fā)展態(tài)勢乃至振興東北老工業(yè)基地的重任。因此，遼寧自貿區(qū)的建設和發(fā)展意義重大。要著眼于政府責任的落實，從遼寧自貿區(qū)建設的優(yōu)勢及不足出發(fā)，在充分借鑒國內外自貿區(qū)建設和運營先進經驗的基礎上，從以下四方面探索穩(wěn)步有效推進遼寧自貿區(qū)建設：加強政策引導，促進產業(yè)結構優(yōu)化;深化金融產業(yè)創(chuàng)新，拓寬企業(yè)融資渠道;加快轉變政府職能，打造服務型政府;鼓勵社會組織的建設，強化社會組織職能。

〔關鍵詞〕 東北振興;遼寧自貿區(qū);政府責任

中圖分類號 ：F127.9?? 文獻標識碼 ：A?? 文章編號 ： 1008- 4096（2018）06-0105-07

一、問題的提出

所謂自由貿易園區(qū)（以下簡稱自貿區(qū)）就是指一國或地區(qū)在本國境域范圍內劃出的一個特定區(qū)域，區(qū)域內在貨物監(jiān)管、稅收政策等領域實施特殊的管理政策，其特點就是在關稅方面對境外入區(qū)貨物實施免稅或保稅，而非降低關稅 [1] 。目前，全球自貿區(qū)發(fā)展態(tài)勢迅猛，范圍遍布各大洲，其數量在不斷增長的同時，自貿區(qū)的功能也在不斷趨向綜合，管理水平不斷提高，可見，建設自貿區(qū)是實現區(qū)域經濟一體化的重要形式之一。中國的自由貿易區(qū)是指在國境內關外設立的，以優(yōu)惠稅收和海關特殊監(jiān)管政策為主要手段，以貿易自由化、便利化為主要目的的多功能經濟性特區(qū)，原則上就是指通過建立出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅倉庫等做法實現對其有效的海關監(jiān)管 [1] 。自貿區(qū)的本質在于用更大的開放倒逼更深的改革，其核心是營造一個符合國際慣例、具有國際影響力的營商環(huán)境。

隨著經濟全球化的深入，國際貿易呈指數式增長，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都通過建立自由貿易區(qū)，帶動本國經濟升級發(fā)展。從國際范圍來看，國際貿易規(guī)則正處于不斷改革調整階段，加之多哈回合貿易談判受阻，全球經濟增速放緩，但各國的開放速度不斷加快，各經濟體正積極尋求區(qū)域一體化合作，試圖通過自貿區(qū)建設來爭取國際競爭中更多的主動權。在這種新的國際形勢下，中國與周邊地區(qū)國家存在著非常大的區(qū)域經濟合作空間，加之中國所提出“一帶一路”倡議給所涉及國家可能帶來的實質利益，由此可見，中國自貿區(qū)的發(fā)展呈現出新的前景。從國內范圍來看，中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，面臨諸多機遇與挑戰(zhàn)，隨著中國改革開放的不斷深化，產品缺乏國際競爭力、產業(yè)結構不合理等問題不斷出現，因此，建設自貿區(qū)已經成為中國順應經濟全球化趨勢的必然選擇，是促進發(fā)展合作共贏的主要途徑以及統(tǒng)籌兼顧國內國外市場及資源、深化擴大對外開放的重要手段。中國在建立了上海、廣東、福建、天津四個自貿區(qū)，并取得了巨大成效之后，2016年8月31日，黨中央、國務院決定，在借鑒以上四個自貿區(qū)的可復制可推廣的改革試點經驗的基礎上，又開啟了包括遼寧在內的第四批自貿區(qū)建設。遼寧作為實現東北經濟振興的重要組成部分，確立了沈陽、大連和營口三地作為遼寧自貿區(qū)建設，由此開起了加快市場體制改革、推動結構調整、振興東北老工業(yè)基地整體經濟和對外開放能力的新引擎。

東北老工業(yè)基地形成于20世紀30年代前后，擁有獨特的客觀環(huán)境優(yōu)勢，曾經是中國規(guī)模最大的重工業(yè)基地，是中國經濟發(fā)展階段的重要標志和典型區(qū)域，遼寧作為中國老工業(yè)基地之一，為中國經濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻。遼寧擁有大量專業(yè)能力強的人才資源，為遼寧振興發(fā)展提供了充裕的人力資本，并且，遼寧處于東北亞、中蒙俄等經濟走廊的重要節(jié)點上，有著十分明顯的對外開放的區(qū)位優(yōu)勢，到目前為止，實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略使中國經濟取得了飛躍性發(fā)展 [2] 。然而近幾年，東北地區(qū)經濟增速出現較大回落，“新東北現象”層出不窮，產能嚴重過剩，企業(yè)效益下滑，政府財政收入增長緩慢，經濟風險不斷攀升，遼寧由于受到體制性、結構性、機制性矛盾的疊加影響，經濟增速明顯下滑，2015年全國排名墊底，2016年GDP呈現負增長。為此，國家出臺了一系列促進東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的政策舉措，中央批準在遼寧設立自貿區(qū)，則是對支持東北振興重大政策的強化和重大舉措的具體化。

黨的十七大提出把自由貿易區(qū)建設上升為國家戰(zhàn)略，黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央確立了開放發(fā)展新理念，推進“一帶一路”建設，習近平在黨的十九大報告提出 “推動形成全面開放新格局 [3] ”，因此，確立遼寧自貿區(qū)建設是貫徹新發(fā)展理念，建設現代經濟體系的客觀需要，是實現決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化強國新征程的現實需要。隨著黨中央確立2020年全面建成小康社會這一戰(zhàn)略目標的提出，東北老工業(yè)基地的振興對國家戰(zhàn)略的最終實現有著重要的影響，可見，東北老工業(yè)基地在國際大環(huán)境的影響和國家政策的助推下，迎來了改革發(fā)展的新機會，遼寧自貿區(qū)的確立對東北地區(qū)經濟的振興無疑是雪中送炭。

二、遼寧自貿區(qū)建設的優(yōu)勢和短板

（一）遼寧自貿區(qū)建設的優(yōu)勢

遼寧自貿區(qū)擁有良好的區(qū)位優(yōu)勢。遼寧地處沿海經濟帶，南臨黃海和渤海，是中國東北地區(qū)既沿海又沿邊的省份。其中，被納入遼寧自貿區(qū)的沈陽、大連和營口三個城市擁有優(yōu)越的地理位置和發(fā)達的海陸空交通運輸體系，遼寧自貿區(qū)可憑借沈陽雄厚的重工業(yè)基礎，借助大連和營口的港口優(yōu)勢，以貿易來帶動重工業(yè)的發(fā)展，進而推動遼寧乃至整個東北地區(qū)經濟的發(fā)展。同時，遼寧是東北經濟區(qū)和環(huán)渤海經濟區(qū)的重要結合部，使得遼寧一方面能夠實現與京津冀地區(qū)進行聯(lián)動，吸引京津冀經濟圈的高新產業(yè)和高精尖的專業(yè)人才，從而提高自身科技創(chuàng)新能力，促進遼寧產業(yè)結構的優(yōu)化升級，創(chuàng)造新的經濟增長點;另一方面能夠加強遼寧乃至整個東北地區(qū)與韓國、日本等經濟發(fā)達國家的交流與合作，實施“走出去”戰(zhàn)略，進一步凸顯了遼寧在整個東北地區(qū)的重要地位。

遼寧自貿區(qū)擁有優(yōu)越的港口條件和便捷的交通環(huán)境。遼寧作為東北地區(qū)唯一的沿海省份，具有臨近渤海、黃海的區(qū)位優(yōu)勢，擁有大連港和營口港兩大港口，大連港是東北地區(qū)最重要的綜合性外貿口岸，港闊水深，是中國東部沿海重要的經濟、貿易、港口城市，營口港是全國范圍內重要的綜合性主樞紐港，在東北地區(qū)及內蒙古東部地區(qū)是最近的出海港，被稱為“東方貿易總匯”。目前政府正著力開發(fā)建設“五點一線”沿海經濟帶，構筑對外開放新格局，這既有助于東北經濟的發(fā)展，也是提升輻射能力、著力實施國家區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的重要之舉。同時，遼寧擁有密集的鐵路交通網，交通體制逐漸成熟，有沈丹、長大、沈山、沈吉、錦承、魏塔等鐵路干線、支線共57條 [4] ，以沈陽為樞紐向周邊經濟帶輻射。此外，遼寧還擁有迄今為止中國最長的沿海公路——濱海大道，這不僅有利于帶動沿線區(qū)域經濟的發(fā)展，而且便捷的交通網絡也為遼寧自貿區(qū)建設奠定了堅實的基礎。

遼寧自貿區(qū)擁有雄厚的工業(yè)基礎和技術人才儲備。遼寧被譽為“共和國的長子”，在國家政策扶持下，在充分利用本地煤炭、石油等自然資源基礎上，建立了規(guī)模龐大的重工業(yè)產業(yè)群，在裝備制造、鋼鐵、石化等領域擁有完備的工業(yè)基礎，這為遼寧創(chuàng)設新技術、新產業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)提供了技術支持，目前高端制造產業(yè)逐漸成為未來遼寧工業(yè)發(fā)展的重要方向。在技術人才儲備方面，據統(tǒng)計，遼寧通過深化改革人才發(fā)展體制機制、制定更加積極開放有效的人才發(fā)展政策、統(tǒng)籌實施重大人才工程項目，全省增加了數萬名的專業(yè)技術人才。同時，遼寧政府提出《遼寧省人才服務全面振興三年行動計劃（2018—2020年）》，全方位吸收各行業(yè)高精尖人才，為遼寧自貿區(qū)建設及遼寧經濟的發(fā)展儲備了一大批創(chuàng)新型人才。

（二）遼寧自貿區(qū)發(fā)展存在的不足

1.產業(yè)結構不合理。根據2017年6月公布的調查數據 [5] 顯示，2016年三大產業(yè)結構比重由上年的8.3∶46.6∶45.1調整為9.9∶38.6∶51.5，產業(yè)結構不斷優(yōu)化，但相比較于其他發(fā)達經濟體，第三產業(yè)占比相對過低。遼寧作為工業(yè)大省，重工業(yè)是其主導產業(yè)，一直以來，第二產業(yè)的發(fā)展遠快于第三產業(yè)，其中占據主導地位的資源型產業(yè)，其經濟效益水平卻遠低于作為推動工業(yè)轉型升級的基礎力量與重要引擎的裝備制造業(yè)，并且，遼寧的裝備制造業(yè)相對于其他高新技術產業(yè)，存在投資規(guī)模大、投入和效益不匹配等問題。遼寧的裝備制造業(yè)、重化工業(yè)等存在歷史悠久、沉淀成本較高等問題，因此，進行產業(yè)結構調整的難度較大。此外，從實體經濟的結構來看，國有經濟占比大，遼寧的實體經濟普遍存在債務壓力大、創(chuàng)新力不足等問題，傳統(tǒng)產業(yè)債務負擔重與新興產業(yè)缺少資金支持的問題并存，金融、信息科技等服務業(yè)的不發(fā)達，也加劇了產業(yè)結構的不合理。

2.投資環(huán)境建設相對滯后。整體投資環(huán)境是區(qū)域經濟建設和發(fā)展的關鍵因素，遼寧所面臨的體制機制的缺陷阻礙了投資的發(fā)展，由于多種因素的影響，遼寧的投資環(huán)境受到了一定程度的質疑，有所謂“投資不過山海關”的揶揄。遼寧作為中國老工業(yè)基地，計劃經濟的管理思想是區(qū)域經濟發(fā)展的重要阻礙因素，由于體制創(chuàng)新不足，并且近些年經濟的不景氣，導致遼寧的金融行業(yè)相對落后。遼寧缺乏全國性資本市場吮吸金融資源，有明顯的金融資源溢出現象，各個企業(yè)資金短缺，融資多數要靠政府財政支持。然而其金融業(yè)只是以銀行業(yè)為主，證券類、保險類等金融服務業(yè)相比其他地區(qū)較為落后，金融法人機構較少，對遼寧經濟的貢獻率較低，致使企業(yè)可融資的渠道較窄，融資相對困難，從而極大削減了區(qū)域內中小企業(yè)的發(fā)展。

3.管理體制相對落后。從國外自貿區(qū)建設與中國自貿區(qū)相比，可以看出，中國自貿區(qū)起步較晚，相比之下，尚未形成完善的管理體制，遼寧經濟“墊底”是受觀念落后、體制陳舊等多因素的制約。在機構設置上，呈現大而多的現狀，人員配備臃腫，各部門分工過細，部門利益存在嚴重的固化現象，職能交叉重疊，行政管理條塊分割，客觀上缺乏更高的透明度，嚴重影響行政效率。在經濟上，遼寧由于受計劃經濟體制的影響，仍堅持以政府的理念和行動為主導，由此形成的管理體制和理念不利于市場經濟的發(fā)展，導致社會資源配置不合理，并阻礙了經濟發(fā)展方式的轉型升級，著名經濟學家吳敬璉 [6] 教授認為

“根本的問題在于我們的體制，要克服那些轉變經濟發(fā)展方式的體制性障礙，要建立一個有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制度體系，歸根到底它的癥結，它的關鍵在于改革?！痹诒O(jiān)管上，遼寧自貿區(qū)在落實政府責任方面監(jiān)管力度不足，缺乏行之有效的問責制度，未完全實現決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互制約，與構建法制、透明、公平的營商環(huán)境還有很大差距。

4.社會組織功能不強。社會組織是現代社會“三大支柱”之一，具有政府所不具有的獨特屬性，但是傳統(tǒng)的社會治理理念仍然是由政府單方面主導，這大大限制了社會組織職能的發(fā)揮。政府職能轉變仍處于改革期，強烈的行政色彩滲透在社會組織的活動之中，可見，社會組織在自貿區(qū)建設過程中承接政府職能仍有一定的困難。高位階的社會組織法的缺失，難以保證社會組織的地位，導致社會組織功能受到限制。社會組織相對于政府而言，在提供公共服務方面社會組織具有一定的優(yōu)勢，但由于政府對公共服務的壟斷使得公共服務質量下降，成本增高，社會組織在某些方面難以發(fā)揮其功能。同時，社會組織自身能力存在一定的缺失，社會資源不足導致社會組織對政府存在依賴性，社會組織所具有的志愿性，使得人員配備相對業(yè)余化，對社會組織功能發(fā)揮產生了一定的阻礙。

三、國內外自貿區(qū)的成功經驗借鑒

（一）上海自貿區(qū)：大力深化改革，創(chuàng)新投資管理制度

上海自貿區(qū)是中國大陸境內建立的第一個自由貿易區(qū)，成立于2013年9月29日，上海作為中國的金融中心，其自貿區(qū)的建設更側重于對金融中心作用的發(fā)揮，2017年3月25日出臺的上海自貿區(qū)的深化改革方案，特別提出上海自貿區(qū)在服務國家“一帶一路”建設和推動市場“走出去”方面要發(fā)揮領頭作用。

第一，實施負面清單管理模式。上海自貿區(qū)首先推陳出新，將對外資管理由正面清單管理模式轉變?yōu)樨撁媲鍐喂芾砟Ｊ剑ㄟ^制度創(chuàng)新來減少關稅壁壘，實施簡政放權， 堅持“法無授權即禁止，法無禁止即自由”的現代管理理念 [7] 。上海自貿區(qū)簡化國際貿易制度和手續(xù)，優(yōu)化工商登記制度，實行外商投資備案制以及事中事后監(jiān)管等，均值得遼寧自貿區(qū)借鑒。第二，深化金融領域改革。上海自貿區(qū)在風險可控范圍內，在自貿區(qū)里率先對人民幣資本項目可兌換等方面進行了嘗試，并擴大了跨境人民幣的使用，加速了人民幣國際化進程。同時，為推進貿易投資的便利化，上海自貿區(qū)建立了能夠適應自貿區(qū)發(fā)展的外匯管理體制與制度，其金融領域改革的重點領域是利率市場化改革，并取得了顯著成效，提高了資金的配置效率。

第三，加強海關監(jiān)管制度創(chuàng)新。上海自貿區(qū)的海關監(jiān)管并非海關特殊監(jiān)管區(qū)域的簡單升級，而是在對外貿易環(huán)境發(fā)生變化的背景下所做的戰(zhàn)略決策。自貿區(qū)內采取監(jiān)管創(chuàng)新機制，堅持了“一線放開、二線管住、區(qū)內自由、分類監(jiān)管、功能拓展”的總體理念，推進海關特殊監(jiān)管區(qū)域“四個整合”及“四個優(yōu)化”，為自貿區(qū)發(fā)展創(chuàng)造了良好的海關環(huán)境。

（二）天津自貿區(qū)：借力區(qū)位優(yōu)勢，促進產業(yè)融合

2015年4月正式掛牌成立的天津自貿區(qū)，地處環(huán)渤海地區(qū)，依托京津冀一體化、濱海新區(qū)開發(fā)開放及金融示范區(qū)等國家戰(zhàn)略。同時，天津自貿區(qū)發(fā)展具備便捷的交通運輸網，天然港口物流的能力強，向北既能夠延伸中國東北、西北和華北地區(qū)，又能夠銜接日本、韓國以及東北亞的部分國家。

第一，轉變政府職能，科學定位政府與市場關系。天津自貿區(qū)實施了“一顆印章管審批”“一份清單管邊界”“一個平臺管信用”等“十個一”的政府職能改革，創(chuàng)新了行政管理方式，提升了行政管理水平 [8] 。在事中事后監(jiān)管方面嚴守風險底線，建立符合國際標準又具有自身特色的管理體系。為了給自貿區(qū)提供完善的法律保障制度，研究制定了 《中國（天津）自由貿易試驗區(qū)條例》，對自貿區(qū)的各方面進行了規(guī)范。遼寧自貿區(qū)可以在提高行政管理水平方面參照天津自貿區(qū)的經驗。第二，提升開放水平，擴大開放領域。在服務業(yè)與制造業(yè)方面，天津自貿區(qū)減少了對境外投資者的準入限制，在外商投資管理方面，建立對外投資合作“一站式”服務平臺，同時，與上海、廣東、福建等三大自貿區(qū)共用一張負面清單，負面清單之外的事項絕大多數是不需要審批的，這使得效率和透明度大大提高。第三，優(yōu)化產業(yè)結構，大力發(fā)展高新技術產業(yè)。天津自貿區(qū)基于“互聯(lián)網+”理念，建立了國際貿易“單一窗口”，企業(yè)可以在任何地點的互聯(lián)網單一窗口完成操作，提高貿易便利化水平，創(chuàng)新海關和檢驗檢疫制度，培育新型貿易方式，提升了天津口岸的影響力和競爭力。

（三）新加坡自貿區(qū)：完善制度體制，加強技術創(chuàng)新

新加坡是東南亞最大的海港，作為一個以自貿港立國的國家，新加坡的優(yōu)勢主要是技術創(chuàng)新。它的地理位置優(yōu)越，是臨近各國的集散中心和重要的國際航空中心之一，被稱為“東方十字路口”。

第一，政府管理體制完善。在裕廊海港自貿區(qū)設立之前，新加坡就通過了《自貿區(qū)法案》，法案全面規(guī)定自貿區(qū)功能、管理體制、運作模式、優(yōu)惠政策。在自貿區(qū)的開發(fā)管理方面，行政管理與開發(fā)經營是分開的，財政部負責宏觀規(guī)劃，自貿區(qū)主管機構負責具體的開發(fā)管理。第二，優(yōu)惠政策全面開放。為推進出口導向型發(fā)展戰(zhàn)略，新加坡自貿區(qū)制定高度開放的投資、金融政策以及稅收等優(yōu)惠條款。新加坡在金融領域不存在任何外匯管制，外匯及其他形式的合法收入都可以進出自貿區(qū)。新加坡對外商投資限制很少，對工業(yè)園區(qū)內的企業(yè)進一步提高優(yōu)惠力度，除了豁免關稅外，在個人所得稅、營業(yè)稅、增值稅等方面予以優(yōu)惠 [9] 。第三，信息網絡設施發(fā)達。新加坡自貿區(qū)普遍采用信息網絡手段，確保了到港船舶的無縫銜接，以及貨物和集裝箱裝卸的調度，并且其憑借完善的基礎設計建設和規(guī)劃，可在短時間內完成貨物裝卸作業(yè)并通過快速道路及時將貨物送達目的地或轉運點。

（四）日本沖繩自貿區(qū)：加強政策引導，科學定位區(qū)域發(fā)展方向

1988年，日本政府在綜合本國經濟發(fā)展現狀和國際經濟形勢基礎上，創(chuàng)建的沖繩自貿區(qū)，是日本經濟特區(qū)的先行者，也是日本目前唯一的自貿區(qū)。從自貿區(qū)建設背景來看，沖繩自貿區(qū)與遼寧自貿區(qū)有些相似，都是在經濟相對低迷時，受國家政策的扶植而創(chuàng)設的。

第一，良好的物流中轉儲備功能和優(yōu)惠的保稅業(yè)務。沖繩自貿區(qū)屬于物流中轉加工型地區(qū)，具有良好的儲備加工等功能，充分發(fā)揮了它的地理特征帶來的優(yōu)勢，逐步成為外國貨物中轉的重要區(qū)域。憑借其自貿區(qū)的保稅制度，以及當地的港口優(yōu)勢，沖繩自貿區(qū)對外國貨物的原材料加工并銷售國外時，可以免除關稅和消費稅，外國貨物可以在無需繳納關稅情況下在此進行保管與配送。第二，加大技術創(chuàng)新，提升制造水平和經濟效益。沖繩自貿區(qū)的加工制造業(yè)發(fā)展模式比較特殊，先以半成品的形式從外國進口到自貿區(qū)，再利用保稅優(yōu)勢進行最后完工，配上“Made in Japan”的標簽，最后將成品出口到國外，提高產品附加值 [10] 。第三，大力發(fā)展旅游業(yè)。沖繩較日本本土更具有獨特的美式風情，有“日本的夏威夷”之稱。為了吸引更多的各地游客，沖繩自貿區(qū)出臺的簽證優(yōu)惠政策，以及自貿區(qū)內建設的大型國際免稅購物中心，使得沖繩經濟不斷發(fā)展，旅游業(yè)成為沖繩支柱性產業(yè)之一。第四，企業(yè)入駐的扶持政策和人才培養(yǎng)措施。為了鼓勵企業(yè)能夠入駐沖繩自貿區(qū)，政府主要針對制造業(yè)、尖端技術型制造業(yè)、信息通訊產業(yè)和國際航空運輸產業(yè)等四大行業(yè)的企業(yè)，對固定資產投入、新雇用員工和環(huán)境設施等給予經費補助。同時，為鼓勵入駐企業(yè)盡可能多地雇用當地年輕勞動力，沖繩縣政府設立了“沖繩青年雇用促進獎勵金”和“本地求職者雇用獎勵金”， 解決了就業(yè)問題的同時，也帶動了沖繩經濟的增長。

四、遼寧自貿區(qū)建設中落實政府責任的建議

遼寧自貿區(qū)自成立至今，嚴格按照《中國（遼寧）自由貿易試驗區(qū)總體方案》的要求進行戰(zhàn)略部署，已對自身發(fā)展進行了準確定位。通過以上對遼寧自貿區(qū)自身優(yōu)勢的分析，可以看出遼寧自貿區(qū)具有可觀前景，但仍需政府制定相應的配套管理措施，在推進遼寧自貿區(qū)建設的過程中，政府應秉承規(guī)范、透明、法制的原則，全面梳理所有相關的法律、法規(guī)、條例，予以公示并嚴格執(zhí)行。因此，結合國內外其他自貿區(qū)建設的有益經驗，從遼寧自貿區(qū)的優(yōu)勢發(fā)展、短板補齊以及未來規(guī)劃等角度，落實政府責任，提出了以下可行性建議：

（一）加強政策引導，促進產業(yè)結構優(yōu)化

政府的作用和干預手段在市場經濟條件下，首先體現在為市場運行建立規(guī)則，以法律的手段對所有參與經濟活動的群體進行行為規(guī)范，遼寧自貿區(qū)建設出現的市場化程度不高、國有企業(yè)活力不足、產業(yè)結構不合理等現象，歸根到底還是體制機制、產業(yè)結構、經濟結構等問題，結構調整既是國家戰(zhàn)略布局，又是遼寧及東北地區(qū)經濟發(fā)展的訴求，因此，政府應通過借鑒天津自貿區(qū)的相關經驗，促進遼寧自貿區(qū)的產業(yè)結構優(yōu)化。

第一，改革國資國企。黨的十九大報告對改革國資國企做出了重大部署，為國資國企改革指明了方向。深化國資國企改革，實現國有資產做優(yōu)做強，穩(wěn)妥推進企業(yè)混合所有制改革，大力推進國有資產資本化，通過自貿區(qū)建設，發(fā)揮市場體制機制的作用，推動國有資本與產業(yè)聯(lián)動調整，避免壟斷以及對政府扶持的過度依賴。第二，促進產業(yè)轉型升級。遼寧自貿區(qū)必須要加快制造業(yè)與服務業(yè)的發(fā)展，遼寧自貿區(qū)的建立，使得遼寧及東北地區(qū)更好地參與“一帶一路”建設，自貿區(qū)建設與“一帶一路”基礎設施需求相對接，極大促進遼寧制造業(yè)的發(fā)展。汪洋 [11] 指出：“堅持制造領域開放與服務領域開放更好結合，以高水平開放促進深層次結構調整。”雖然遼寧制造業(yè)開放比較早，具有雄厚的基礎，但是仍存在產能過剩等情況，要拓寬業(yè)務范圍提高自身的競爭力，推動新興產業(yè)向自貿區(qū)集群式發(fā)展。第三，大力發(fā)展服務業(yè)。服務業(yè)是國民經濟的重要組成部分，發(fā)展服務業(yè)是提高綜合競爭力和轉變經濟增長方式的重要途徑。東北地區(qū)服務業(yè)總體水平相對滯后，服務業(yè)增加值占GDP比重低于全國水平，遼寧自貿區(qū)的建設對服務業(yè)的發(fā)展可謂利好，政府應從各方面制定服務業(yè)發(fā)展的政策體系，加大服務業(yè)的開放程度，重點發(fā)展新興服務業(yè)和生產性服務業(yè)，全面提升服務業(yè)的產業(yè)比重，為遼寧轉變經濟增長方式以及促進東北老工業(yè)基地深化改革提供重要支撐。

（二）深化金融產業(yè)創(chuàng)新，拓寬企業(yè)融資渠道

自貿區(qū)的金融改革與創(chuàng)新，是經濟領域最具沖擊力的改革，決定著自貿區(qū)實體經濟改革的前景，中國經濟進入新常態(tài)，需要不斷的拓寬金融領域的寬度，但是近幾年東北經濟整體下行，金融領域發(fā)展相對遲緩，遼寧自貿區(qū)的穩(wěn)定健康發(fā)展，離不開完善的金融市場和金融體系，因此，政府要學習上海自貿區(qū)的相關經驗，對金融創(chuàng)新、健全金融體系、完善金融市場、擴大金融開放等方面進行改革。

第一，推動人民幣國際化發(fā)展。人民幣國際化對國內產業(yè)升級和服務業(yè)的發(fā)

展有一定的正面影響，極大促進了中國對外貿易、投資和金融的進一步發(fā)展。政府應利用遼寧現有的金融環(huán)境，以自貿區(qū)為平臺，探索符合自貿區(qū)發(fā)展的人民幣國際化的管理體系，從而使得自貿區(qū)內的企業(yè)和個人投資融資便利化，提升自貿區(qū)的工作效率和服務水平，也為遼寧及東北制造業(yè)的“走出去”奠定了堅實的基礎。第二，深化外匯管理體制改革?？傮w來說，“我國在有效防范風險的前提下，已有選擇、分步驟地放寬對跨境資本交易活動的限制，逐步推進資本項目可兌換。 [9] ”對外匯管理體制的改革，使得自貿區(qū)內的貿易投資和企業(yè)融資自由化。因此，政府應該在風險可控范圍內，按照外匯管理服務實體經濟的宗旨，促進實體經濟的發(fā)展，為市場用匯需求提供服務，為貿易活動提供便利。簡化資金池管理和外匯收支手續(xù)，銀行按照“了解客戶”、“了解業(yè)務”、“盡職審查”的展業(yè)三原則辦理經常項目收結匯、購付匯手續(xù)。第三，加強金融服務功能。各金融行業(yè)要主動融入自貿區(qū)的成立及發(fā)展、優(yōu)化提升專業(yè)金融服務，政府應鼓勵遼寧自貿區(qū)推進內資融資企業(yè)試點，加強事中事后監(jiān)管，建立風險監(jiān)控機制。憑借遼寧自貿區(qū)的自身優(yōu)勢，以及產業(yè)轉型升級需求，通過對金融產品和金融服務的創(chuàng)新，為實體經濟提供服務 [12] 。加強金融服務功能，不僅能夠促進遼寧及東北地區(qū)經濟的發(fā)展，而且也能夠解決遼寧人才短缺的問題。

（三）加快轉變政府職能，打造服務型政府

轉變政府職能的實質是劃清政府、市場、社會的職能邊界，是將簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務相結合，以市場需求為主體，提高行政效率。政府職能轉變就是要克服以往行政管理體制、管理思維、信息技術建設、社會力量參與等多重因素的制約。遼寧應適當借鑒中國前兩批自貿區(qū)的政府轉變職能的相關措施，以及新加坡自貿區(qū)完善政府體制的相關經驗，大力改革審批制度，政府職能的轉變是遼寧自貿區(qū)能否建設成功以及能否有效振興東北經濟的關鍵之舉。

第一，推進機構整合。政府要減少機構功能重疊，強化機構與職能整合，提高工作質量和工作水平，將精簡、統(tǒng)一落到實處。各部門要切實做好本職工作，有組織、有步驟地完成每個環(huán)節(jié)任務，加強內部運轉，釋放相應權力，對人員配置進行調整，使得各部門之間協(xié)同并進，為遼寧自貿區(qū)的發(fā)展提供高效的運營環(huán)境。第二，劃清政府職能界限。通過政府職能的合理規(guī)范，政府把不該管、管不了、管不好的事情交給市場和社會，從而激發(fā)市場活力。在政府治理制度設置方面，要做到從“制無禁止不設置”轉變?yōu)椤爸朴屑罱栽O置”;在政府權力起用和取向方面，要做到從“權無管制不運行”轉變?yōu)椤皺酂o服務不啟動”;在政府職權、職事、職位和職責配置方面，從“職無權配不作為”，轉變?yōu)椤奥殶o責任不配權”，積極落實“放管服”改革舉措 [13] 。第三，加強監(jiān)管職能。政府要將簡政放權落到實處，行政管理機制要廉政高效，權責統(tǒng)一，公開透明。運用電子監(jiān)察、遠程監(jiān)控等對整個服務事項辦理實行全方位監(jiān)督，同時要建立預警與糾錯機制，運用新技術加強監(jiān)管創(chuàng)新，從而為遼寧自貿區(qū)的發(fā)展打造法治化、市場化、國際化的營商環(huán)境，為各個領域的發(fā)展奠定堅實基礎。

（四）鼓勵社會組織的建設，強化社會組織職能

現代社會由“管治”轉型為“共治”，這意味著社會組織要承擔更多的責任，自貿區(qū)建設為社會組織發(fā)展提供了機會，社會組織的發(fā)展也為政府簡政放權提供了途徑，但目前社會組織并沒有完全發(fā)揮其作用，仍存在體制、法律與政策障礙，因此，政府要加快職能轉變，社會組織要提高自身職能建設，政府可參照沖繩自貿區(qū)對企業(yè)及人才的優(yōu)惠政策，從而使得社會組織在自貿區(qū)的環(huán)境下，積極做好承接政府職能轉移的作用。

第一，提升公共服務能力。社會組織是公共服務的傳遞者，有效彌補了政府低效提供公共服務的不足，有助于打破公共服務的壟斷，促進公共資源配置的市場化，并減少市場的不穩(wěn)定因素，有利于為遼寧自貿區(qū)建設提供良好的市場環(huán)境。遼寧自貿區(qū)的建設，要求政府更要重視公共服務能力等軟環(huán)境，要推進政社合作，加強市場與社會之間的分工與合作。政府釋放社會組織的生存空間，減少對社會組織的干預，增強社會組織的獨立性與自主性，促進政府與社會組織的相互合作 [14] 。建立健全的社會組織管理體制，將政府對社會組織的干預限制到合理范圍，鼓勵社會組織參與到自貿區(qū)建設中，同時要做好監(jiān)管工作，引導和規(guī)范社會組織行為。第二，加強社會組織能力建設。管理體制的松動為社會組織釋放了發(fā)揮作用的空間，但能否發(fā)揮應有的作用還需要不斷加強自身能力的建設。社會組織的本質是具有一定的公益性，因此，社會組織應該把公益性做到最好，同時將服務、合作與競爭意識都融入進去，明確責任，發(fā)揚服務精神，樹立良好的公益形象。在自貿區(qū)建設中，社會組織要摒棄傳統(tǒng)的對政府的依賴心理，要樹立競爭意識，根據社會需要積極調整自身發(fā)展戰(zhàn)略，不同的社會組織具有不同的功能，要根據行業(yè)特點，提升自身專業(yè)能力，社會組織也可以充當政府與市場之間的橋梁，為政府在制定政策中更好地協(xié)調利益關系提供建議，進而促進自貿區(qū)市場化的進程。

五、結 論

在國家經濟迅速發(fā)展的時代背景下，自貿區(qū)也乘著政策的東風而發(fā)展起來。建立自貿區(qū)是黨中央、國務院統(tǒng)籌國內國際兩個大局，推進中國改革的重大嘗試，這有利于培養(yǎng)中國在全球的競爭優(yōu)勢，構建與各國合作的新平臺，打造出中國經濟的“升級版”。遼寧自貿區(qū)作為3.0時代的自貿區(qū)，肩負著為東北老工業(yè)基地提供可復制推廣經驗，推進與東北亞全面合作，新時期政府職能轉變，管理模式創(chuàng)新，構建服務型政府的重任 [1] 。通過對遼寧自貿區(qū)優(yōu)劣勢的分析，以及國內外自貿區(qū)建設所提供的經驗參考，可見遼寧自貿區(qū)的前景十分樂觀，對遼寧經濟的發(fā)展以及東北老工業(yè)基地的振興具有極大的戰(zhàn)略意義。因此，要不斷提高自貿區(qū)的質量，鼓勵大膽試、大膽闖、自主改，整個東北地區(qū)要不斷加強自貿區(qū)建設，正視遼寧自貿區(qū)建設面臨的挑戰(zhàn)，抓住遼寧自貿區(qū)建設中帶來的各種機遇，充分利用遼寧自貿區(qū)的自身優(yōu)勢，加快市場取向體制機制改革、推動結構調整、不斷創(chuàng)新，政府要落實簡政放權，充分發(fā)揮社會組織的功能，同時要不斷擴大與東北亞經濟全方位合作，形成本地經濟發(fā)展與遼寧自貿區(qū)發(fā)展齊頭并進的局面。隨著遼寧自貿區(qū)改革路徑的不斷明確，以及相關政策的推進，遼寧自貿區(qū)一定會取得顯著成效，一定會肩負起振興東北老工業(yè)基地和推動遼寧經濟發(fā)展的重任，并為東北地區(qū)乃至全國經濟的發(fā)展做出正確的示范。

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