我國非政府組織參與公共管理的功能及路徑

李淦釧

摘 要 非政府組織在公共管理領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，并受到社會各界的持續(xù)關(guān)注。非政府組織參與社會管理具有自身的優(yōu)勢，并促進了公共管理主體的多元化。如何發(fā)揮其優(yōu)勢作用，構(gòu)建其參與公共管理的路徑和手段，以推動公共管理的進一步發(fā)展成為亟待探討的問題。

關(guān)鍵詞 非政府組織 公共管理 功能 路徑

一、非政府組織概述

非政府組織的定義和概述在學(xué)界有著或多或少的差異，其還被稱為社會組織、民間組織、非營利組織等。但學(xué)者們對其功能和定位的探討在多年來已經(jīng)達成一定的共識，即通過闡釋我國非政府組織的功能和原則，來界定政府組織和非政府組織的界限。具體來說，非政府組織包括但不限于以下三個原則：其一，非政府性，即非政府組織并不為政府部門（包括其派出部門）等，代表政府權(quán)力和形象的組織，也不為政府所主導(dǎo)和控制支配。其二，非營利性，非政府組織的建立目的并不是為了營利，盡管在實際中，非政府組織可能由于運行上的需求而存在一定的營利行為，但非政府組織的獲利也不得進行分配。其三，志愿性，即非政府組織的成員加入該組織是出于自愿，并不受強制力的要求。其四，獨立性，即非政府組織的組織成立、運行、解散均必須由其組織章程、各成員意愿決定，并不受政府和他人的干預(yù)。

與政府和企業(yè)相比，在社會公共治理結(jié)構(gòu)中，非政府組織具有提供公共服務(wù)的功能，非政府組織參與公共管理，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟、文化、教育領(lǐng)域，依靠其自身貼近基層、專業(yè)性強的特點，通過各種途徑服務(wù)大眾，參與到公共管理領(lǐng)域之中。

二、非政府組織參與公共管理的功能優(yōu)勢

（一）提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

非政府組織的非營利性使其能夠更好地保證公共服務(wù)的品質(zhì)。與此同時，非政府組織在運行方式上又可以采取企業(yè)制度，以降低成本。另外，因非政府組織扎根基層，更貼近基層和群眾，能夠及時掌握公眾的需求并較快地作出回應(yīng)，使其承擔公共管理的效率高于政府。因此，加強非政府組織在政府“摸不著”的領(lǐng)域?qū)嵭泄补芾淼乃?，有助于提升公共服?wù)的質(zhì)量和效率。

（二）增強社會參與性，促進公共管理科學(xué)民主決策

從本質(zhì)上來說，非政府組織是社會人士和團體自發(fā)建立的組織，其成員大多是來自社會各界的精英、有志青年和中流砥柱。政府實行公共管理的過程，實際上就是政府制定、執(zhí)行公共政策的全過程，其必然會由于未貼近公眾、未充分了解等原因而存在決策科學(xué)性、民主性不足的問題。而非政府組織的加入，能夠反映民聲，對公共管理政策中的不合理之處提出建議，并監(jiān)督公共管理的過程，對政府公共管理過程產(chǎn)生積極影響，增強公共政策的民主性和科學(xué)性，避免公共管理出現(xiàn)失誤，損害廣大人民群眾的根本利益。

（三）緩解公共財政壓力，彌補政府失靈

我國地大物博，人口龐大，公共管理的地區(qū)和事務(wù)范圍對政府人力、物力、財力的要求甚高。盡管我國政府不斷推進公共管理體制改革，優(yōu)化資源分配，但仍然存在資源分配不均、管理不到位、財政壓力巨大等現(xiàn)實問題，導(dǎo)致部分地區(qū)、部門的公共管理發(fā)展情況不盡如人意。政府既要不斷提升公共管理的水平和能力，又不能無限制地增加公共管理財政開支。

而非政府組織的非營利性和志愿性為我國公共管理提供了新思路。具體來說，非政府組織并不具有營利性，其所作所為均以自愿為原則，具有一定的公益性。在我國，各式各樣的婦女、兒童、殘疾人基金會承擔起了扶貧、幫困、助殘等公共管理事項。又因其資金來源大多為社會愛心人士捐贈和部分捐贈，用以保值增值的利息，以其自有財產(chǎn)降低了政府公共管理的開支，緩解了政府的財政壓力，同時也能彌補政府管理失靈，提升服務(wù)質(zhì)量，可謂一舉多得，互利共贏。

三、非政府組織參與公共管理的路徑規(guī)劃建議

（一）加強非政府組織參與公共管理的制度保障

推進非政府組織參與公共管理，最為基礎(chǔ)的保障即從法律制度、規(guī)則章程將非政府組織參與作為公共管理的主體地位。借鑒發(fā)達國家的成熟做法，我國應(yīng)修訂、完善有關(guān)非政府組織的法律及配套的政策法規(guī)。在全國，可通過國家立法的形式，進一步明確非政府組織的法律地位、組織架構(gòu)、運作模式、資金要求、權(quán)利義務(wù)和法律責任等內(nèi)容，不斷優(yōu)化非政府組織的法律政策環(huán)境，規(guī)范非政府組織在公共管理方面的職能和權(quán)限。在地方，也要制定相應(yīng)的配套法規(guī)，進一步將非政府組織的成立、運行、解散等具體要求、制度細則落實到位。

（二）規(guī)范非政府組織參與公共管理的領(lǐng)域

政府組織和非政府組織在公共管理領(lǐng)域應(yīng)當明確界限，尤其是要明確非政府組織參與公共管理的邊界，不得讓非政府組織越界管理，從而產(chǎn)生巨大的漏洞。反之，對非政府組織的優(yōu)勢管理領(lǐng)域，對于彌補政府職能需要的領(lǐng)域如慈善公益、濟貧助困、殘疾人康復(fù)、法律援助等領(lǐng)域要重點培育和有意引導(dǎo)。

（三）推動政府職能轉(zhuǎn)變，完善“政府購買服務(wù)”機制

服務(wù)型政府的建設(shè)不僅僅體現(xiàn)在政府根據(jù)公眾的行政服務(wù)需求而轉(zhuǎn)變行政職能，也體現(xiàn)在公共服務(wù)主體的多元化和公共服務(wù)供給方式的多元化。在實踐層面，“政府購買服務(wù)”機制已在全國各地穩(wěn)步發(fā)展，實則表明了非政府組織，構(gòu)建政府、市場和社會三者之間的新型關(guān)系正在逐步完善。因此，完善“政府購買服務(wù)”機制，有利于形成政府、企業(yè)和非政府組織共同參與公共管理的模式。

四、結(jié)語

非政府組織作為公共管理的重要力量，其地位和作用逐漸上升，但隨之而來的法律、制度上的缺失也急需完善和改進。正確把握政府和非政府組織之間的關(guān)系，分析兩者的功能和優(yōu)勢，有助于我國公共管理多元化和公共管理水平的提高。

（作者單位為華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

參考文獻

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[2] 馬慶猛.中國非政府組織發(fā)展與管理[M].國家行政學(xué)院出版社，2007.endprint