郭磊
摘 要 在以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的市場(chǎng)環(huán)境下,政府的職能需要進(jìn)一步優(yōu)化,更好地發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用,PPP模式可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)化,促進(jìn)市場(chǎng)資源的合理配置,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
關(guān)鍵詞 PPP 融資模式 對(duì)策探討
一、PPP融資模式的含義
PPP模式最早是由英國(guó)政府提出來的,傳統(tǒng)政府融資模式下,以銀行信貸為例,銀行給政府,一般表現(xiàn)為政府投融資平臺(tái),授信,形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系,以該項(xiàng)目的收益作為還款來源,并且通過其他地方政府下屬國(guó)有公司進(jìn)行擔(dān)保。由此,我們認(rèn)為這實(shí)際上形成了地方政府債務(wù)。
接下來以BOT為例,社會(huì)資本在進(jìn)行建設(shè)之前,肯定需要拿到特許經(jīng)營(yíng)許可,并且在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間享受項(xiàng)目的收益權(quán),超出部分由政府拿走,不足部分由政府補(bǔ)貼,當(dāng)然這些均需寫入地方政府跨年度財(cái)政支出預(yù)算。兩種形式其實(shí)本質(zhì)上都是以項(xiàng)目收益作為還本付息,并且實(shí)際上都是以政府或其控股的國(guó)有公司進(jìn)行了擔(dān)保。這沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別,只是形式上的區(qū)別而已。
能拿出來PPP的目前不會(huì)有特別好的項(xiàng)目,只可能是投資期長(zhǎng)、收益低的項(xiàng)目,所以將來能做PPP的大部分會(huì)是國(guó)企。國(guó)企融資能力強(qiáng),有大量的銀行授信,且對(duì)投資安全的要求高過收益率。私企基本難以參與PPP項(xiàng)目。
邏輯上來講,越是政府大力推廣的東西,越是純市場(chǎng)行為不太選擇的東西。要分辨階段時(shí)間內(nèi)是否可靠,主要看給不給政策,銀行有沒有專項(xiàng)低門檻大額資金支持。財(cái)政部推出去的PPP示范項(xiàng)目很受金融機(jī)構(gòu)青睞,其認(rèn)為這是好項(xiàng)目,示范項(xiàng)目不能倒。
二、PPP融資模式存在的問題
第一,缺少完整的PPP案例?,F(xiàn)在看不到完整的PPP案例,包括開始的項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交全部步驟,政府監(jiān)管方及政府資金平臺(tái)等、社會(huì)資本、施工方、運(yùn)營(yíng)方的各項(xiàng)流程及操作方法,可能是因?yàn)镻PP項(xiàng)目時(shí)間太長(zhǎng)目前還沒有完整的案例可以參考。特別是在社會(huì)資本這一塊,如何整合社會(huì)資本,可以發(fā)行什么產(chǎn)品,通過基金公司還是信托,在項(xiàng)目執(zhí)行的時(shí)候資金這一塊會(huì)遇到什么問題。
第二,實(shí)際工作中與理論基礎(chǔ)不一致。模式個(gè)人理解很多人研究PPP的政策都不是為了做PPP,而是為了偽裝成PPP。因?yàn)楝F(xiàn)在國(guó)家搞PPP不是為了推動(dòng)地方項(xiàng)目,而是為了阻止地方項(xiàng)目。過去地方政府為了業(yè)績(jī)各種亂建設(shè),形成了大量的隱性債。國(guó)家決定讓社會(huì)資本參與,主要出于在商言商的考慮,民間資本重利,評(píng)估項(xiàng)目時(shí)看賺錢不賺錢,絕對(duì)不會(huì)亂投項(xiàng)目。地方政府自己又不準(zhǔn)再投資,不好的項(xiàng)目自然就被過濾掉了,減少地方政府領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋搞出來的垃圾工程。同時(shí),我們也要對(duì)“上有政策,下有對(duì)策”的情況引起重視。
第三,沒有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的結(jié)構(gòu)。政府目的方面無比認(rèn)同觀點(diǎn)。關(guān)于社會(huì)資本方,其實(shí)不僅政府著急,很多主要業(yè)務(wù)是承接政府項(xiàng)目,如施工、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)等的社會(huì)資本方更著急,因?yàn)椴桓憬ㄔO(shè)直接影響他們的生存和發(fā)展。所以,社會(huì)資本方也著急?,F(xiàn)在之所以遲遲不落地,個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該是PPP本身就是個(gè)兩方多輪博弈的操作過程,再加上外部環(huán)境的不完善,當(dāng)然這里面政府的目的存在復(fù)雜性、社會(huì)資本方趁火打劫也貢獻(xiàn)了很大力量。
三、PPP融資模式的對(duì)策探討
第一,政府職能和觀念的轉(zhuǎn)變。站在政府的角度講,私企民企很難做,最后始終是國(guó)企或者政府融資的企業(yè),研究的這些真不適用于企業(yè)生產(chǎn),不適用于社會(huì)。從筆者的角度來看,PPP會(huì)成為我國(guó)腐敗的高發(fā)區(qū)。對(duì)社會(huì)資本來說,如果是純公益一次性的項(xiàng)目,如果有人為政府提供這種上馬PPP的政績(jī),那么他的利益驅(qū)動(dòng)點(diǎn)是什么,實(shí)現(xiàn)這些利益驅(qū)動(dòng)點(diǎn)所需的政府支持是否能與PPP項(xiàng)目一樣曬在陽(yáng)光下。如果是帶有一定收益的社會(huì)項(xiàng)目,現(xiàn)在我國(guó)的市政工程招投標(biāo)的水已經(jīng)如此深了,如果是大體量PPP項(xiàng)目的蛋糕,背后看不見的資本涌動(dòng)將誘發(fā)新一輪的腐敗浪潮。
第二,形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。凡是社會(huì)資本與政府公權(quán)有交叉,那么必然會(huì)出現(xiàn)利益交換與利益輸送。從宏觀上來看,PPP解決的是資金問題,利大于弊。從微觀上來看,哪怕是一個(gè)市政項(xiàng)目下面的污水管安裝、門口的草坪綠化、后期的室內(nèi)軟包、物業(yè)公司的選擇、停車位等衍生資產(chǎn)的歸屬等細(xì)節(jié),都是權(quán)力尋租的重災(zāi)區(qū)。政府要規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn),筆者認(rèn)為中國(guó)PPP的未來或許跟中國(guó)的招投標(biāo)政策一樣,最后容易淪為腐敗與反腐敗的絞肉機(jī)。
第三,建立健全相關(guān)法律法規(guī)。國(guó)家層面出臺(tái)PPP本身有一定的問題。一方面,喊著供給側(cè)改革的口號(hào);另一面,還是試圖通過加大基礎(chǔ)設(shè)施投資的凱恩斯套路加大過剩且沒有效率的基礎(chǔ)投資并冠之以PPP模式,期望在吸引社會(huì)資本、減少地方政府赤字的同時(shí)去國(guó)內(nèi)過剩產(chǎn)能。實(shí)際情況是,包括基礎(chǔ)設(shè)施投資本身在內(nèi)也是產(chǎn)能過剩,投出的項(xiàng)目也大多是劣質(zhì)資產(chǎn),我國(guó)已經(jīng)有足夠多沒有投資效益的高速、機(jī)場(chǎng)、高鐵、地方公路。
第四,加強(qiáng)人才的培養(yǎng)。當(dāng)下,實(shí)體經(jīng)濟(jì)全面下行,國(guó)家層面對(duì)地方政府好大喜功的現(xiàn)象的監(jiān)管有待加強(qiáng),同時(shí)對(duì)于人才的培養(yǎng)不加以重視,地方政府繼續(xù)進(jìn)行低效率、低回報(bào)的基礎(chǔ)投資。地方政府使用各種繞開監(jiān)管的融資手段加杠桿負(fù)債滲透各個(gè)行業(yè),如房地產(chǎn)、景區(qū)乃至酒店餐飲,資源無法有效配置,市場(chǎng)主體缺乏投資意愿,經(jīng)濟(jì)建設(shè)難見成效,并不會(huì)有效吸引社會(huì)投資。
(作者單位為濱州市濱城區(qū)財(cái)政局)
參考文獻(xiàn)
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