公告送達(dá)之弊端與重構(gòu)

摘要：民事訴訟法規(guī)定了當(dāng)事人下落不明或者用其他方法無(wú)法送達(dá)時(shí)，可以采用張貼公告、登報(bào)公告的方式送達(dá)，即為公告送達(dá)。公告送達(dá)制度的設(shè)計(jì)初衷是在送達(dá)出現(xiàn)困境時(shí)通過(guò)公告的方式推動(dòng)訴訟程序的進(jìn)行，以避免出現(xiàn)因一方當(dāng)事人不能受領(lǐng)文書(shū)導(dǎo)致另一方當(dāng)事人無(wú)法推動(dòng)訴訟程序而使其實(shí)體權(quán)利得不到法院有效裁判的支持。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人員流動(dòng)的加快，人員脫離固定經(jīng)濟(jì)組織成為“單個(gè)的人”，人與人之間更是傾向于陌生關(guān)系，導(dǎo)致民事訴訟中送達(dá)不能問(wèn)題日益突出，這時(shí)候公告送達(dá)就成為了送達(dá)這一訴訟程序的兜底方式。然而，公告送達(dá)也出現(xiàn)了大量的問(wèn)題、弊端，如公告送達(dá)只公告卻沒(méi)有實(shí)際送達(dá)至當(dāng)事人，當(dāng)事人根本無(wú)法有效知曉其涉訴的信息、公告時(shí)間成本高、費(fèi)用負(fù)擔(dān)不合理等。本文試圖在分析公告送達(dá)之弊端的情況下，探尋重構(gòu)公告送達(dá)的方式，以期尋找公告送達(dá)在程序價(jià)值與實(shí)體公正之間的平衡點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：公告送達(dá) 訴訟程序 弊端 重構(gòu)

一、公告送達(dá)之弊端

公告送達(dá)作為民事訴訟程序中窮盡其他送達(dá)方式而無(wú)法送達(dá)之后的兜底送達(dá)方式，其在司法實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用。以筆者所在基層法院2016年、2017年公告送達(dá)法律文書(shū)在民事案件中的比例為例：

目前公告送達(dá)的主要弊端表現(xiàn)為公告送達(dá)程序適用泛濫、公告送達(dá)成本較高、公告送達(dá)效果較低以及公告送達(dá)內(nèi)容不規(guī)范。

（一）公告送達(dá)程序適用泛濫

公告送達(dá)程序適用的泛濫會(huì)給原告提供故意隱匿被告地址進(jìn)行惡意訴訟的機(jī)會(huì)。以公告送達(dá)方式完成程序任務(wù)的目的更勝于實(shí)現(xiàn)送達(dá)的目的。目前在司法實(shí)踐中，法院的書(shū)記員在用盡民事訴訟法規(guī)定的送達(dá)手段依然無(wú)法完成送達(dá)的情況下，會(huì)要求主要是原告一方的當(dāng)事人前往另一方當(dāng)事人戶籍所在地或住所地的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)，尋求該組織出具當(dāng)事人“下落不明”的證明，書(shū)記員再依據(jù)該證明進(jìn)行公告送達(dá)，而居民委員會(huì)、村民委員會(huì)出于對(duì)法院工作的配合以及一方當(dāng)事人的要求，大多數(shù)情況下也會(huì)出具“下落不明”的證明，這樣公告送達(dá)程序幾乎沒(méi)有前置審查程序，居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)出具的“下落不明”的證明就簡(jiǎn)單的被法院書(shū)記員采用，作為進(jìn)行公告送達(dá)程序啟動(dòng)的前提條件，這樣的前置條件并沒(méi)有經(jīng)過(guò)審慎的推敲，最終導(dǎo)致了公告送達(dá)程序適用的泛濫。

（二）公告送達(dá)加重了當(dāng)事人訴訟成本

1、公告送達(dá)增加了當(dāng)事人時(shí)間成本

民事訴訟法第九十二條規(guī)定一般民事案件的公告期限為六十日，該法第二百六十七條規(guī)定涉外民事案件的公告期限為三個(gè)月，即送達(dá)最少要六十日才算完成送達(dá)，涉外的更是長(zhǎng)達(dá)三個(gè)月，這對(duì)于急于得到生效裁判文書(shū)申請(qǐng)執(zhí)行的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)是一個(gè)不小的時(shí)間成本，容易造成法律關(guān)系的不穩(wěn)定、當(dāng)事人期待性不確定，有損司法公信力。同樣對(duì)公告送達(dá)有明確規(guī)定的德、日等國(guó)的公告送達(dá)生效時(shí)間只有一個(gè)月到兩周不等，我國(guó)澳門地區(qū)部分公告送達(dá)甚至短至五日，這主要是從縮短訴訟時(shí)間考慮的。

2、公告送達(dá)加重了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

從公告送達(dá)起訴狀副本260元+送達(dá)判決書(shū)300元+公告執(zhí)行通知書(shū)300元+公告委托評(píng)估機(jī)構(gòu)300元+公告評(píng)估報(bào)告300元+公告執(zhí)行裁定書(shū)300元=1760元。這筆費(fèi)用無(wú)論是當(dāng)事人預(yù)交、還是最終由敗訴的一方當(dāng)事人來(lái)負(fù)擔(dān)，都是一筆不小的費(fèi)用。尤其是對(duì)于標(biāo)的額較小的案件，當(dāng)事人在用盡自力救濟(jì)依然無(wú)法保障自己權(quán)利的情況下，選擇提起民事訴訟途徑，卻需承擔(dān)公告送達(dá)費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這會(huì)降低當(dāng)事人的司法獲得感。

（三）公告送達(dá)效果較差

雖然公告送達(dá)是法律所擬制的一種送達(dá)方式，所產(chǎn)生的法律后果也僅是“視為送達(dá)”。但是，公告送達(dá)制度的設(shè)計(jì)仍然蘊(yùn)含有對(duì)實(shí)質(zhì)送達(dá)效果的期待。送達(dá)最原始的功能是“告知”和“通知”，讓受送達(dá)的當(dāng)事人能夠知悉送達(dá)內(nèi)容并參加庭審活動(dòng)。而在司法實(shí)踐中，公告送達(dá)的效果較差，公告送達(dá)的公告功能與送達(dá)功能不協(xié)調(diào)，造成“送”而不“達(dá)”。受送達(dá)的當(dāng)事人參審率極低，基本可以忽略不計(jì)，無(wú)論是當(dāng)事人還是法院司法工作人員，一旦采取公告送達(dá)，內(nèi)心即認(rèn)為受送達(dá)一方當(dāng)事人不會(huì)參加庭審。這種公告送達(dá)的方式僅僅起到了推動(dòng)訴訟程序進(jìn)行的作用，完全沒(méi)有起到讓作為被告一方的當(dāng)事人知悉送達(dá)內(nèi)容參加庭審的作用?？梢?jiàn)目前司法實(shí)務(wù)中公告送達(dá)的效果較差，僅僅體現(xiàn)了訴訟程序價(jià)值，卻忽略了訴訟實(shí)體權(quán)利保障的價(jià)值。

二、公告送達(dá)弊端的原因分析

（一）“下落不明”的標(biāo)準(zhǔn)難以確定

目前民事訴訟法法、相關(guān)司法解釋均未對(duì)“下落不明”進(jìn)行界定，這給司法實(shí)務(wù)工作帶來(lái)困擾，給案件的審理帶來(lái)不確定性。按照文字解釋的方法，“下落不明”即不知當(dāng)事人身在何處、亦無(wú)法聯(lián)系?！跋侣洳幻鳌钡淖C明將導(dǎo)致法院實(shí)質(zhì)啟動(dòng)公告送達(dá)程序，最終導(dǎo)致當(dāng)事人民事權(quán)利義務(wù)的變動(dòng)，在實(shí)務(wù)工作中如此重要的證明卻沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的格式，有的證明內(nèi)容是當(dāng)事人自某年某月起不在本社區(qū)居住，有的證明內(nèi)容是當(dāng)事人下落不明等等，也沒(méi)有一個(gè)明確的機(jī)關(guān)來(lái)開(kāi)具，有時(shí)由當(dāng)事人居住的居委會(huì)、村委會(huì)等基層組織出具“下落不明”的證明，有時(shí)候由自然人住所地或經(jīng)常居住地的公安機(jī)關(guān)開(kāi)具證明，亦有自然人所在企事業(yè)單位開(kāi)具證明，等等不一而足，標(biāo)準(zhǔn)混亂。更為混亂的是在司法實(shí)踐中，有的審判員或書(shū)記員要求原告提供被告住所地或經(jīng)常居住地的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)出具的“下落不明”證明，有的審判員或書(shū)記員又不作此要求，僅僅是電話聯(lián)系不上、郵寄送達(dá)退回后就適用公告送達(dá)。這樣不同的標(biāo)準(zhǔn)，給當(dāng)事人帶來(lái)困擾，也讓司法工作人員無(wú)法適從。

（二）法院案多人少導(dǎo)致公告送達(dá)程序被濫用

筆者所在法院為地級(jí)市市區(qū)基層法院，2017年共審結(jié)13000多件案件，其中絕大部分為民事案件。這么巨大的案件數(shù)量，背后是40多名法官和兩倍于法官的書(shū)記員在辛苦付出，案件數(shù)量與辦案人員的比值已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)臨界的狀態(tài)，橫向比較，大部分城區(qū)基層法院都存在案多人少的情況。這樣一個(gè)司法現(xiàn)狀的出現(xiàn)，會(huì)使得部分書(shū)記員更傾向于適用公告送達(dá)的方式完成民事案件的送達(dá)工作，因?yàn)橹苯铀瓦_(dá)等送達(dá)程序雖然時(shí)間短，但是耗費(fèi)大量的精力，對(duì)于書(shū)記員來(lái)說(shuō)，適用公告送達(dá)，即讓作為原告一方的當(dāng)事人能推動(dòng)案件進(jìn)程，又提高了結(jié)案數(shù)量，這也導(dǎo)致公告送達(dá)前置審查程序不嚴(yán)格，公告送達(dá)被濫用情況的出現(xiàn)。

（三）公告送達(dá)法律制度的滯后與社會(huì)飛速發(fā)展之間的矛盾。

奧地利法學(xué)家尤根·埃利希所說(shuō)：“無(wú)論是現(xiàn)在或者其他任何時(shí)候，法律發(fā)展的重心不在立法，不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會(huì)本身?！惫嫠瓦_(dá)制度從設(shè)立至今并未緊跟社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，已經(jīng)不能完全適應(yīng)司法實(shí)踐工作的需要。過(guò)去我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)固定，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公民都是“單位人”，每個(gè)人都有自己的單位，單位既是個(gè)人工作的載體又是其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)地位的載體，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，要確定一個(gè)自然人是否下落不明是相對(duì)容易的事情。到了改革開(kāi)放，尤其是改革開(kāi)放已經(jīng)進(jìn)入四十年的今天，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的打破，生產(chǎn)要素、勞動(dòng)力及資源自由流動(dòng)的情況下，再要確定一個(gè)自然人是否下落不明就顯得力不從心了。這也是公告送達(dá)制度之弊端的根本原因。

三、公告送達(dá)的出路探究

（一）明確“下落不明”的標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為，明確“下落不明”的標(biāo)準(zhǔn)非常重要，對(duì)于當(dāng)事人可以有一個(gè)穩(wěn)定的心理預(yù)期，知道如何開(kāi)具這樣的證明，對(duì)于法院的司法工作人員，也避免了標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一而導(dǎo)致案件在不同的訴訟階段有不同的標(biāo)準(zhǔn)，損害法院的司法公信力。筆者認(rèn)為這樣的“下落不明”的證明，由下落不明一方當(dāng)事人戶籍所在地或常住地居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)開(kāi)具較好。第一，實(shí)踐中由下落不明一方當(dāng)事人戶籍所在地或常住地的派出所開(kāi)具下落不明的證明在操作上存在諸多困難。一方面，大部分派出所并不愿意給當(dāng)事人開(kāi)具下落不明的證明，這給當(dāng)事人帶來(lái)較大的訴訟負(fù)擔(dān)。另一方面，派出所所掌握的居民信息較為滯后，其不一定及時(shí)準(zhǔn)確的掌握當(dāng)事人的居住信息，多數(shù)派出所工作人員仍然要求當(dāng)事人先去居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)開(kāi)具下落不明證明后才同意給當(dāng)事人開(kāi)具下落不明的證明，這樣的重復(fù)工作，實(shí)際上還是將證明的責(zé)任丟給了基層群眾性自治組織。第二，當(dāng)事人居住或常住的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)對(duì)當(dāng)事人的信息掌握得更及時(shí)全面?，F(xiàn)在普遍建立的網(wǎng)格化管理制度，使得確定當(dāng)事人是否在此居住的信息變得更便捷。

（二）建立公告送達(dá)審查機(jī)制

公告送達(dá)審查機(jī)制包括程序?qū)彶榕c實(shí)體審查。程序?qū)彶槭侵福嫠瓦_(dá)之前，當(dāng)事人是否真的下落不明或者窮盡法律規(guī)定的其他送達(dá)手段。如郵寄送達(dá)退回的，要查清是什么原因退回，在查清原因的基礎(chǔ)上，再考慮采用公告送達(dá)。實(shí)體審查主要指，公共送達(dá)的案件，一方當(dāng)事人很難到庭應(yīng)訴、參加庭審，此時(shí)審判人員尤其要著重對(duì)案件證據(jù)事實(shí)實(shí)體審查的力度，確保不因一方當(dāng)事人未到庭，而偏聽(tīng)偏信一方當(dāng)事人的陳述、提供的證據(jù)，以免造成錯(cuò)案。

（三）減少公告時(shí)間，合理降低公告收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

1、減少公告時(shí)間

目前公告送達(dá)期間過(guò)長(zhǎng)，延緩了訴訟的進(jìn)程也加重了當(dāng)事人的訴累。觀察國(guó)內(nèi)法規(guī)，如我國(guó)《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“有下列情形之一的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以公告送達(dá)稅務(wù)文書(shū)，自公告之日起滿30日，即視為送達(dá)”。國(guó)內(nèi)規(guī)定較短的公告期限的法律條文較多，不一一列舉，說(shuō)明在國(guó)家立法層面公告期限并不是非得規(guī)定的特別漫長(zhǎng)。考察國(guó)外法律，如大陸法系國(guó)家德國(guó)、日本等國(guó)的公告送達(dá)生效時(shí)間只有一個(gè)月到兩周不等，這也是從縮短訴訟時(shí)間考慮的。因此筆者建議，以尊重現(xiàn)行法律體系為前提，結(jié)合司法審判實(shí)踐，在既保證訴訟效率，又保障被送達(dá)人的訴權(quán)的情況下，對(duì)《民法訴訟法》第九十二條進(jìn)行如下修改：受送達(dá)人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無(wú)法送達(dá)的，公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過(guò)三十日，即視為送達(dá)。對(duì)第二百六十七條進(jìn)行如下修改：人民法院對(duì)在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)沒(méi)有住所的當(dāng)事人送達(dá)訴訟文書(shū)，可以采用下列方式：…（八）不能用上述方式送達(dá)的，公告送達(dá)，自公告之日起滿四十五日，即視為送達(dá)。同時(shí)對(duì)于同一民事訴訟案件，在同一個(gè)訴訟程序中也可以考慮避免重復(fù)公告，即開(kāi)庭傳票公告后，裁判文書(shū)就無(wú)需公告或者大幅縮短第二次公告所需時(shí)間。

合理降低公告收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)湖南省高院微信公眾號(hào)公布的公告收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將民事訴訟中最常見(jiàn)的法律文書(shū)公告收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)羅列如下：

從以上表格可看出，以最簡(jiǎn)單的民事案件為例，從立案受理到法院作出生效裁判，作為原告的當(dāng)事人需要支付860元的公告費(fèi)用，這僅僅是審理階段，到了執(zhí)行階段，還需要公告送達(dá)執(zhí)行通知書(shū)等文書(shū)，這筆費(fèi)用對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人是一筆不小的開(kāi)支。對(duì)此，筆者建議，一方面加大公告費(fèi)用減免等司法救濟(jì)措施的力度，簡(jiǎn)化申請(qǐng)司法救濟(jì)措施的程序，最大限度為當(dāng)事人減輕經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)。另一方面，適度降低公告收費(fèi)。公告收取的費(fèi)用主要用于人力開(kāi)支、報(bào)刊版面，鑒于法院公告的報(bào)刊是專業(yè)性質(zhì)的報(bào)刊，該報(bào)社也屬于國(guó)有企事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政予以支持，可以適當(dāng)降低公告費(fèi)用。筆者認(rèn)為一份法律文書(shū)的公告收費(fèi)在150元至200元最佳。

（四）多樣化公告媒介

在司法實(shí)務(wù)中，公告送達(dá)多數(shù)統(tǒng)一在《人民法院報(bào)》上刊登公告，該類報(bào)紙是專業(yè)性較強(qiáng)的報(bào)紙，當(dāng)事人實(shí)際上很少主動(dòng)購(gòu)買閱讀該類報(bào)紙，導(dǎo)致公告效果不好，送而不達(dá)。在需要公告送達(dá)的案件中，應(yīng)當(dāng)靈活運(yùn)用公告方式，堅(jiān)持依法、有效、權(quán)威的原則即可。如在當(dāng)事人居住的小區(qū)、村委會(huì)、居委會(huì)、工作單位等張貼公告，既能增加案件信息傳遞給當(dāng)事人的可能性、又能形成輿論壓力迫使當(dāng)事人應(yīng)訴。對(duì)當(dāng)事人住所地不明確又無(wú)法聯(lián)系的情況，可選擇自媒體、網(wǎng)絡(luò)公告的方式，法院可與各主流媒體、自媒體、微信等傳播媒介合作，開(kāi)辟專門的版塊進(jìn)行公告，在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)的當(dāng)下，合理合法利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行公告，也是與時(shí)俱進(jìn)的一種方式。還可以建立專門的全國(guó)性“中國(guó)公告網(wǎng)”，逐步實(shí)現(xiàn)紙媒、網(wǎng)絡(luò)公告同步推送，實(shí)現(xiàn)立體送達(dá)。

（五）明確公告送達(dá)的內(nèi)容，增強(qiáng)公告內(nèi)容的辨析度。

在司法實(shí)踐中，公告送達(dá)有專門的格式，但是書(shū)記員在填寫公告內(nèi)容時(shí)過(guò)于簡(jiǎn)單，大部分只填寫案號(hào)、當(dāng)事人姓名等，這樣的公告效果并不好。公告中應(yīng)當(dāng)明確當(dāng)事人的姓名及其他有效身份信息，避免給同名同姓的案外人造成不必要的麻煩，也體現(xiàn)了司法工作的嚴(yán)肅性。公告開(kāi)庭傳票的應(yīng)當(dāng)寫明起訴狀要點(diǎn)、開(kāi)庭的具體地址、時(shí)間及承辦法官或書(shū)記員的姓名和聯(lián)系方式，讓當(dāng)事人在看到公告內(nèi)容后，能及時(shí)聯(lián)系到法院，也能采取有效措施出庭應(yīng)訴。公告裁判文書(shū)的，要列明裁判文書(shū)要點(diǎn)，同時(shí)要列明上訴權(quán)利的行使途徑，到哪家法院上訴、如何上訴、上訴期限等。

四、結(jié)語(yǔ)

公告送達(dá)程序是民事訴訟中必不可少的一環(huán)，對(duì)于維護(hù)當(dāng)事人的合法訴權(quán)具有積極意義。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到公告送達(dá)的法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期的司法實(shí)務(wù)工作，給當(dāng)事人和法院司法工作人員帶來(lái)了困擾。只有不斷思考探索完善公告送達(dá)程序，才能讓民事訴訟程序兼具程序價(jià)值和實(shí)體價(jià)值。

作者簡(jiǎn)介：沈忱，湖南省岳陽(yáng)市岳陽(yáng)樓區(qū)人民法院，法官助理

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