我國地方政府融資平臺風(fēng)險及防范

郭攀可

[提要] 本文論述我國地方政府融資平臺產(chǎn)生的時代背景及發(fā)展現(xiàn)狀，立足于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資環(huán)境中不同主體的視角，分析融資平臺風(fēng)險傳導(dǎo)機制及可能導(dǎo)致的連鎖反應(yīng)。按照分主體防治的思路，提出厘清地方政府與融資平臺的邊界、創(chuàng)新融資平臺盈利模式、規(guī)范商業(yè)銀行貸款行為等具體的風(fēng)險防范措施，以期維護(hù)新常態(tài)下我國金融安全和宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；地方政府融資平臺；風(fēng)險成因；風(fēng)險防范

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年10月19日

一、引言

我國地方政府融資平臺經(jīng)營運作中存在的風(fēng)險問題由來已久，而伴隨著全國范圍內(nèi)掀起的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化浪潮，這一問題顯得格外突出，從而引發(fā)社會公眾的廣泛討論；但與此同時，受某些內(nèi)部或外部因素的影響，致使三大主體之間違規(guī)操作、政治尋租、債臺高筑的現(xiàn)象屢見不鮮。

從內(nèi)部因素而言，由于融資平臺成立之初的目的是承擔(dān)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)及建設(shè)工作，因此注定了其經(jīng)營范圍更多是非營利性、惠民性的項目，從而存在投資回收期長、盈利能力較低、現(xiàn)金流量少等天然的特性。

從外部因素而言，其注冊資金主要來源于各級地方政府的財政撥款、補貼及相關(guān)配套款項，導(dǎo)致在經(jīng)營過程中對政府財政產(chǎn)生較高的依賴性。當(dāng)政府財政收入因區(qū)域內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢低迷而減少時，勢必會反過來影響融資平臺還本付息及進(jìn)一步獲得貸款的能力。在內(nèi)外部因素的共同作用下，導(dǎo)致了融資平臺債務(wù)風(fēng)險、信用風(fēng)險的上升。

由于地方政府融資平臺的風(fēng)險問題引人關(guān)注，國內(nèi)不少學(xué)者對這一領(lǐng)域展開了研究，較多的學(xué)者采用了定性分析法對這一問題進(jìn)行論述。曹紅輝（2010）認(rèn)為地方融資平臺的風(fēng)險成因可概括為：公益性與收益性項目不分、欠發(fā)達(dá)地區(qū)融資平臺設(shè)立過度、各地財政能力高估以及地方政府對其注資過少，并分別從短期和長期內(nèi)提出了預(yù)防與控制地方融資平臺系統(tǒng)性風(fēng)險的措施。吳蔚等（2012）將地方投融資平臺面臨的風(fēng)險劃分為以融資風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險為主的內(nèi)部風(fēng)險和以財政體系風(fēng)險、銀行信貸風(fēng)險、金融系統(tǒng)性風(fēng)險為代表的外部風(fēng)險，并根據(jù)不同風(fēng)險種類提出相應(yīng)的防范措施。劉兆云等（2011）針對地方投融資平臺的風(fēng)險，提出了要強化行業(yè)管理、重申投融資平臺使命、拓寬投融資渠道以及建立投融資機構(gòu)績效評價體系等風(fēng)險防范措施。阮佩婷（2013）則應(yīng)用因子分析法對某中部國家級高新區(qū)2006～2011年債務(wù)水平進(jìn)行實證分析，并得出該高新區(qū)融資平臺債務(wù)在某些年份存在嚴(yán)重風(fēng)險的情形。在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，筆者將對地方投融資平臺風(fēng)險的成因及其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的現(xiàn)狀進(jìn)行論述。與此同時，立足于地方政府、融資平臺以及商業(yè)銀行三大主體分析由融資平臺引起一系列風(fēng)險的傳導(dǎo)機制、危害程度及防治措施。

二、地方政府融資平臺形成原因及現(xiàn)狀

（一）分稅制改革下地方政府財權(quán)與事權(quán)的失衡。改革開放以來，中央政府通過下放各項經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力給地方以及國有企業(yè)等手段，在一定程度上調(diào)動了地方政府在轄區(qū)內(nèi)興建公共工程、出臺優(yōu)惠政策、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引外資落戶的積極性，這些舉措導(dǎo)致了地方政府財政收入實現(xiàn)了飛速增長；但與之相反，受當(dāng)時不合理財稅制度的影響，各級地方政府攫取了改革開放經(jīng)濟(jì)騰飛帶來的絕大部分國民收入，從而導(dǎo)致中央政府財政收入占GDP比重及其占整個政府部門財政收入的比重迅速下跌，致使“強地方、弱中央”的財政收入分配局面長期存在，使中央政府調(diào)控全國宏觀經(jīng)濟(jì)的有效性大打折扣。

這一情況在20世紀(jì)90年代初愈演愈烈，曾一度發(fā)生中央政府財政“入不敷出”而不得不向地方政府借錢的情況，嚴(yán)重影響了中央政府職能的有效行使。因而分稅制改革被提上了歷史的議程。通過劃分中央稅、地方稅以及中央地方共享稅的方式，實現(xiàn)了財政收入的重新分配。分稅制改革在一定意義上增加了中央政府收入從而使其能更好地行使全國性職能，但這一變革也造成了地方政府財政收入在政府財政收入占比的下降。與此同時，地方政府由于仍然要承擔(dān)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)等重任。財權(quán)與事權(quán)的失衡使得地方政府“巧婦難為無米之炊”：財政收入占比的相對下跌掣肘了地方政府各項職能的有效發(fā)揮。

（二）預(yù)算法對地方政府舉債行為的限制。在財政體系內(nèi)部實施分稅制改革之際，1994年第八屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國預(yù)算法》對地方政府的舉債行為進(jìn)行了明確的限制，兩相比較之下，一方面地方政府承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、投資建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施等重任；另一方面分稅制改革后其稅收來源減少，與此同時又不能依靠發(fā)行地方政府債券籌集建設(shè)資金。

那么，對于地方政府而言，能否探索出一條在不違背預(yù)算法的基本前提下，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，又能有效緩解地方財政收入“捉襟見肘”的路徑呢？答案是肯定的，地方政府融資平臺這一特殊的投資主體應(yīng)運而生。一方面融資平臺帶有濃厚的官方色彩，雖然其在法律上具有獨立法人資格，但經(jīng)理層大多由原地方政府各相關(guān)部門官員擔(dān)任；另一方面地方政府融資平臺設(shè)立的目的是承擔(dān)起轄區(qū)內(nèi)市政建設(shè)等微盈利或非營利性項目，必須依靠政府財政的大力支持，從而注冊資金主要來源于地方政府劃撥土地、規(guī)費、股權(quán)等形式。自融資平臺誕生之日起便對地方財政高度依賴導(dǎo)致當(dāng)其出現(xiàn)虧算時，地方政府承諾會財政兜底，使其在承接各路投資建設(shè)資金時便無后顧之憂。因此，融資平臺的實質(zhì)是地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)職能延伸的派生機構(gòu)。一方面由于其具有獨立的企業(yè)法人資格而不屬于地方政府職能部門，從而便能不受預(yù)算法約束而較為自由地進(jìn)行貸款或發(fā)行債券大規(guī)模籌集資金；另一方面由于其產(chǎn)生之時便具有半官方性質(zhì)，這意味著當(dāng)其還款能力不足時有地方政府財政收入兜底，低違約風(fēng)險導(dǎo)致商業(yè)銀行普遍傾向于向其發(fā)放貸款。

這一融資機制的創(chuàng)新看似能夠“一石三鳥”：地方市政設(shè)施、人居環(huán)境改善；投資硬環(huán)境優(yōu)化從而吸引新一輪投資商落戶本地；區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長帶來地方政府財政收入水平的提高。但這一良性循環(huán)只能建立在地方經(jīng)濟(jì)能夠平穩(wěn)快速增長的基礎(chǔ)之上，一旦這一基本條件不被滿足，勢必會導(dǎo)致地方政府財政收入下滑，從而無法填補融資平臺債務(wù)的漏洞、商業(yè)銀行出現(xiàn)大量呆壞賬等一系列連鎖反應(yīng)，進(jìn)一步對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重的破壞。與此同時，為了控制風(fēng)險波及的范圍、爆發(fā)的程度，中央政府勢必會采取一定的措施進(jìn)行干預(yù)。因而，融資平臺巨額債務(wù)的最終承擔(dān)者就轉(zhuǎn)嫁給了中央政府，進(jìn)而對全國范圍內(nèi)金融安全、實體經(jīng)濟(jì)造成惡劣的后果。endprint