摸清資環(huán)家底 破解承載瓶頸
——杭州市探索開(kāi)展城市資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制研究

資源環(huán)境承載能力是指在一定的時(shí)期和區(qū)域范圍內(nèi)，在維持區(qū)域資源結(jié)構(gòu)符合可持續(xù)發(fā)展需要，區(qū)域環(huán)境功能仍具有維持其穩(wěn)態(tài)效應(yīng)能力的條件下，區(qū)域資源環(huán)境系統(tǒng)所能承受人類各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧┦侵醒肴嫔罨母锏囊豁?xiàng)重大任務(wù)?！疤剿鹘①Y源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”也是杭州市成功入選首批國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)后的兩項(xiàng)制度創(chuàng)新任務(wù)之一。2015年杭州市發(fā)改委在全國(guó)率先啟動(dòng)了資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制研究，經(jīng)過(guò)近兩年研究，該課題已通過(guò)中國(guó)工程院原副院長(zhǎng)杜祥琬院士和中國(guó)科學(xué)院、清華大學(xué)、北京大學(xué)等單位的專家評(píng)審，認(rèn)為該項(xiàng)研究有創(chuàng)新、有特色，對(duì)杭州市建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制具有重要的指導(dǎo)作用，對(duì)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)開(kāi)展相關(guān)工作也有很好的借鑒意義。

研究成果和應(yīng)用

該項(xiàng)研究從土地承載力、水資源承載力、生態(tài)承載力、環(huán)境承載力、風(fēng)景名勝區(qū)資源環(huán)境承載能力等五個(gè)方面入手，對(duì)“十二五”期間杭州市主城區(qū)和7個(gè)區(qū)縣（市）的資源環(huán)境承載情況和變化趨勢(shì)進(jìn)行了評(píng)價(jià)。主要成果包括以下四個(gè)方面：

——以杭州市為對(duì)象，在國(guó)內(nèi)首次開(kāi)展城市資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，并根據(jù)結(jié)果對(duì)評(píng)價(jià)方法提出了調(diào)整建議。研究采用《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)方法（試行）》（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2043號(hào)）對(duì)杭州市主城區(qū)和7個(gè)區(qū)縣（市）進(jìn)行評(píng)價(jià)，并根據(jù)杭州市實(shí)際情況，對(duì)集成評(píng)價(jià)、過(guò)程評(píng)價(jià)和3個(gè)專題評(píng)價(jià)方法提出調(diào)整建議，得到了國(guó)家技術(shù)團(tuán)隊(duì)專家的初步認(rèn)可。

——評(píng)價(jià)了“十二五”期間杭州市提升資源環(huán)境領(lǐng)域承載能力工作取得的成果。“十二五”期間特別是“十八大”以后，杭州市資源環(huán)境承載能力呈現(xiàn)逐年趨好態(tài)勢(shì)。一方面，杭州市通過(guò)對(duì)造紙、化工、印染、電鍍、制革、鉛酸蓄電池等高污染行業(yè)整治提升，大力推進(jìn)節(jié)能減排，環(huán)境質(zhì)量大幅改善，97%以上省控?cái)嗝嫠|(zhì)達(dá)到III類以上，集中式飲用水源地水質(zhì)100%達(dá)標(biāo)；另一方面，杭州市通過(guò)優(yōu)化用地管理，推進(jìn)節(jié)水減排，開(kāi)展綠化造林，單位建設(shè)用地GDP比2010年提高50%以上，用水總量較2011年下降13.2%，森林覆蓋率達(dá)到65.2%，土地、水、生態(tài)等資源利用效率均優(yōu)于全國(guó)平均水平。

——通過(guò)分析超載原因，找出未來(lái)杭州市空間開(kāi)發(fā)和資源環(huán)境管理需要重視的問(wèn)題，并提出針對(duì)性的政策建議。成因分析顯示，杭州市資源環(huán)境承載能力存在三個(gè)較為突出的問(wèn)題：一是全市城市化區(qū)域大多存在大氣污染物超標(biāo)問(wèn)題，主要超標(biāo)污染物是PM2.5；二是局部性水土資源短缺問(wèn)題，主城區(qū)、蕭山區(qū)等未來(lái)適宜開(kāi)發(fā)建設(shè)土地資源有限，部分重要產(chǎn)業(yè)平臺(tái)水資源瓶頸需要突破；三是有些地處山區(qū)的縣（市）水土流失面積趨近臨界超載，經(jīng)濟(jì)林種植、礦山開(kāi)采、交通工程建設(shè)造成的水土流失問(wèn)題應(yīng)予重視。在此基礎(chǔ)上，該項(xiàng)研究從環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、水土保持等方面提出政策和措施建議。

——率先提出了一套景區(qū)資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)方法，并對(duì)西湖景區(qū)進(jìn)行試評(píng)價(jià)應(yīng)用。西湖是杭州市作為國(guó)際知名旅游城市的標(biāo)志。西湖申遺成功和G20峰會(huì)召開(kāi)后，西湖風(fēng)景名勝區(qū)面臨著巨大的游客接待壓力。游客量的與日俱增使資源、環(huán)境、交通等都面臨巨大的“透支”壓力。該項(xiàng)研究立足于世界遺產(chǎn)的保護(hù)和公共資源的良性開(kāi)發(fā)，對(duì)西湖風(fēng)景名勝區(qū)的資源環(huán)境承載能力進(jìn)行研究，提出了包括生態(tài)環(huán)境承載力、資源空間承載力、設(shè)施服務(wù)承載力、綜合心理承載力等四個(gè)方面7項(xiàng)指標(biāo)的景區(qū)資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)方法，結(jié)果表明大氣環(huán)境、熱點(diǎn)地區(qū)空間容量和節(jié)假日交通超載是景區(qū)資源環(huán)境承載能力面臨的最主要問(wèn)題。

圖/黃偉光

通過(guò)該項(xiàng)研究，一是為省、市資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)、提供思路。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制是未來(lái)中央和地方政府制定差異化政策的重要依據(jù)。本次研究工作為杭州市和浙江省相關(guān)工作積累大量經(jīng)驗(yàn)。

二是為杭州市產(chǎn)業(yè)、空間規(guī)劃布局摸清資源環(huán)境家底資料。浙江省第十四次黨代會(huì)明確提出大力推進(jìn)大灣區(qū)大花園建設(shè)，杭州市作為杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心城市迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇期。研究對(duì)全市各區(qū)、縣（市）資源環(huán)境承載能力的部分成果已應(yīng)用于大灣區(qū)空間和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，在資源環(huán)境承載力較強(qiáng)的地區(qū)謀劃布置大產(chǎn)業(yè)、大平臺(tái)，在資源環(huán)境承載力較弱的地區(qū)重點(diǎn)挖掘存量資源、提高利用效率、控制傳統(tǒng)產(chǎn)能，把各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)控制在資源環(huán)境承載力范圍內(nèi)。

三是為杭州市資源保護(hù)和環(huán)境整治指明重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域。杭州市各資源主管部門(mén)和區(qū)、縣（市）認(rèn)同并采納研究觀點(diǎn)和結(jié)論，以此作為“十三五”期間開(kāi)展環(huán)境保護(hù)和整治工作的重要依據(jù)之一。例如，為提升水資源、水環(huán)境承載能力，全市加大太湖流域和千島湖流域水環(huán)境綜合整治工作力度；杭州市工業(yè)主平臺(tái)——大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)針對(duì)本地水、氣環(huán)境承載能力較弱的問(wèn)題，大力實(shí)施園區(qū)循環(huán)化改造和重污染行業(yè)淘汰機(jī)制，計(jì)劃到2021年前淘汰規(guī)下印染、化工企業(yè)。

四是為杭州市建設(shè)國(guó)際旅游城市探索景區(qū)科學(xué)管理新思路。研究立足杭州作為國(guó)際知名旅游城市的特色定位，把景區(qū)日常環(huán)境監(jiān)測(cè)和游客監(jiān)測(cè)工作，提升為對(duì)景區(qū)空間、設(shè)施、環(huán)境和游客體驗(yàn)于一體的綜合承載能力的監(jiān)測(cè)評(píng)估，確保景區(qū)能夠維持必要的環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)文物古跡，同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化公共資源管理、健全相關(guān)政策措施，得到景區(qū)管理部門(mén)的認(rèn)可，為風(fēng)景名勝區(qū)科學(xué)管理提供量化工具和新思路。

若干建議

要高度重視資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)。黨的十九大報(bào)告明確提出要構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制是國(guó)家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)工作，也是中央對(duì)地方的重要考核指標(biāo)。按照《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》要求，未來(lái)將形成由全國(guó)性、區(qū)域性、省級(jí)和市縣級(jí)評(píng)價(jià)組成的一體化監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)機(jī)制。開(kāi)展該項(xiàng)工作，摸清資源環(huán)境家底，是科學(xué)謀劃空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，優(yōu)化全市生產(chǎn)力布局和資源要素配置，尤其是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各類管控指標(biāo)配置的重要手段，也是對(duì)全國(guó)和區(qū)域?qū)用娴谋O(jiān)測(cè)預(yù)警結(jié)論形成校驗(yàn)，因此必須高度重視，并認(rèn)真做好該項(xiàng)工作。

要逐步完善資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)體系，建設(shè)綜合預(yù)警平臺(tái)。為配合國(guó)家對(duì)監(jiān)測(cè)預(yù)警從縣級(jí)行政單元向網(wǎng)格化發(fā)展的要求，建議進(jìn)一步優(yōu)化資源環(huán)境監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布局，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)站點(diǎn)建設(shè)，提高數(shù)字化、自動(dòng)化和智能化水平。同時(shí)，按照中央的要求，各級(jí)政府要對(duì)臨界超載區(qū)進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，對(duì)超載區(qū)進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)，建議充分利用現(xiàn)有大數(shù)據(jù)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，整合各類資源和環(huán)境管理部門(mén)的數(shù)據(jù)信息，建立監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)庫(kù)和技術(shù)平臺(tái)，并按年度編制資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警報(bào)告。

要建立健全資源環(huán)境超載政策響應(yīng)機(jī)制。建議根據(jù)不同預(yù)警等級(jí)，從財(cái)政、投融資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等方面，在中央管控措施的基礎(chǔ)上，提出地方預(yù)防和響應(yīng)措施。如財(cái)政政策方面，對(duì)不同等級(jí)地區(qū)制訂對(duì)應(yīng)的綜合獎(jiǎng)懲措施，對(duì)涉及超載問(wèn)題的領(lǐng)域加大資金支持力度；產(chǎn)業(yè)政策方面，建立基于資源環(huán)境承載能力的產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單；土地政策方面，對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度、畝產(chǎn)稅收、容積率等指標(biāo)設(shè)立基本準(zhǔn)入門(mén)檻，并對(duì)超載和臨界超載區(qū)域設(shè)立更高的準(zhǔn)入要求。

杭州市開(kāi)展的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制研究為踐行習(xí)總書(shū)記“綠水青山就是金山銀山”理論，落實(shí)綠色發(fā)展理念進(jìn)行了理論探索；為杭州市破解地區(qū)資源環(huán)境約束，在機(jī)制建設(shè)、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源環(huán)境保護(hù)、景區(qū)管理等方面實(shí)現(xiàn)科學(xué)、精細(xì)管理提供有力支撐；也為下一步全國(guó)開(kāi)展省、市資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。