金華與臺州、湖州、衢州、麗水市區(qū)發(fā)展比較分析

在五個地市中，金華市區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小于臺州、湖州，且差距較大。金華應(yīng)提升核心區(qū)首位度意識，增強(qiáng)都市區(qū)發(fā)展向心力；明確開發(fā)建設(shè)主導(dǎo)權(quán)，調(diào)動各開發(fā)主體活力；整合做強(qiáng)開發(fā)建設(shè)平臺，強(qiáng)化市區(qū)發(fā)展支撐力；突出產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展導(dǎo)向，提升和積蓄發(fā)展?jié)摿?；?chuàng)新招商引資機(jī)制，匯聚趕超發(fā)展動力

加快推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是大勢所趨。金華市區(qū)的集聚輻射作用發(fā)揮不充分，成為制約經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展的主要短板。通過對金、臺、湖、衢、麗五個地市市區(qū)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)研和比較分析，提出推進(jìn)金華市區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議。

五地市區(qū)基本情況

行政區(qū)劃、土地及人口情況。從市區(qū)所轄行政區(qū)數(shù)量看，臺州設(shè)3個區(qū)數(shù)最多，金華市2個；從市區(qū)土地面積看，衢州最大，金華市第二；從市區(qū)建成區(qū)面積看，金華市比臺州、湖州少，居第三；從市區(qū)工業(yè)用地看，金華市第四，僅多于麗水；從市區(qū)常住人口看，金華市比臺州、湖州少，居第三。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。五地市市區(qū)均為“三二一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其中，金華市區(qū)二產(chǎn)占比最低、三產(chǎn)占比最高；金華市是五地市中唯一一個市區(qū)一產(chǎn)占比高于全市的地市。

表1 2016年五地市基本情況表

金華與相關(guān)地市市區(qū)發(fā)展主要差距

在五個地市中，金華市區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小于臺州、湖州，且差距較大。2011-2016年，市區(qū)許多指標(biāo)占全市比重下降，特別是工業(yè)增長較緩，人均指標(biāo)低于多數(shù)地市市區(qū)。

從總量看，金華市區(qū)在五地市市區(qū)中的地位落后于全市在五地市中的位次。2016年，金華全市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在五地市中處于第二位，但市區(qū)多數(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在五地市中處于第三位。如，金華市區(qū)GDP僅為臺州的49.1%、湖州的68.5%；金華市區(qū)一般公共預(yù)算收入僅為臺州的56.5%、湖州的93.5%；金華市區(qū)固定資產(chǎn)投資僅為臺州的58.8%、湖州的65.5%；金華市區(qū)工業(yè)增加值僅為臺州的39.1%、湖州的50.5%。

從工業(yè)看，近六年金華市區(qū)發(fā)展明顯慢于其它地市市區(qū)。近六年，金華市區(qū)工業(yè)增加值增速在五個地市中居末位。2016年金華全市規(guī)上企業(yè)數(shù)量居五地市中首位，但市區(qū)企業(yè)數(shù)居第三位，僅為臺州市區(qū)的58.2%、湖州市區(qū)的63.3%；市區(qū)規(guī)上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值居第四位，僅為臺州的43.9%、衢州的87.8%、湖州的37.3%；市區(qū)戶均產(chǎn)值最小，僅為臺州的75.5%、衢州的38.8%、湖州的58.9%、麗水的50.4%，且是五地市市區(qū)中唯一跌至億元以下的，也是五地市中唯一一個市區(qū)戶均產(chǎn)值大幅低于全市戶均產(chǎn)值的地市（金華市區(qū)較全市低18.9%，湖州市區(qū)較全市低0.6%）。

從市區(qū)占比看，近年來金華市多數(shù)指標(biāo)市區(qū)占比在下降。2011-2016年，金華市區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中僅社會消費品零售總額市區(qū)占比提高了4.1個百分點，多數(shù)指標(biāo)呈下降趨勢。以GDP為例，金華市區(qū)發(fā)展大致可分為兩個階段，第一階段為1978年至1995年，總體呈現(xiàn)下降趨勢，且下降幅度相對較大，從1982年的峰值28.14%降至1995年的最低值18.63%；第二階段為1996年至2016年，市區(qū)發(fā)展相對穩(wěn)定，市區(qū)占比呈現(xiàn)緩慢下降趨勢，從19%降至18.8%。

從人均看，金華市區(qū)大部分指標(biāo)處于五地市區(qū)末位。2016年，金華全市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均居前二位，但市區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值居五地市區(qū)末位，分別相當(dāng)于湖州市區(qū)的80.9%、75.1%、57.9%。

表2 2016年五地市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況

制約金華市區(qū)發(fā)展的主要因素

市區(qū)競爭發(fā)展的氛圍不夠濃厚。從市民文化意識來看，相對于義烏、永康、東陽等縣市，金華市區(qū)相對較為安逸，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新意識不強(qiáng)。如婺城區(qū)近年來聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)培育、平臺建設(shè)氛圍不濃，具有龍頭帶動作用的項目落地不多，總體發(fā)展水平相對不快。

區(qū)級主體開發(fā)建設(shè)積極性調(diào)動不夠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，區(qū)級開發(fā)建設(shè)主體反映發(fā)展自主權(quán)不夠，權(quán)在市級、責(zé)在區(qū)級，原有行政區(qū)的發(fā)展平臺先后收歸市委市政府統(tǒng)籌，婺城區(qū)、金東區(qū)謀發(fā)展的主觀能動性受到一定影響。市、區(qū)權(quán)責(zé)不相匹配大大降低了行政效率，區(qū)級存在“權(quán)在市里、責(zé)在區(qū)里”的思想，“反正說了不算”，等著市里“拍板”；而市里往往有“管得著的看不見”“想法多就是落不了地”的情況。

各主體管理界限劃分不夠清晰。金華市區(qū)開發(fā)建設(shè)主體較多，各開發(fā)主體之間存在著區(qū)域范圍交叉重疊、權(quán)責(zé)劃分不清等問題，各發(fā)展平臺支撐發(fā)展作用未能充分發(fā)揮。如金華新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與金華開發(fā)區(qū)（金西片區(qū)）、金義都市新區(qū)存在交叉，金義都市新區(qū)范圍不清，金華山與婺城區(qū)、金東區(qū)在區(qū)位上有所重疊，導(dǎo)致同一個區(qū)塊有多個管理主體，資源分配、人員管理等方面協(xié)調(diào)上有難度。金義都市新區(qū)、金華山的體制機(jī)制仍未完全理順，如金義都市新區(qū)、金華山均按照充分授權(quán)的模式設(shè)置，但人員配置不足，承接社會事務(wù)力量薄弱，在具體工作中，與原行政區(qū)容易出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象。

市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制未真正建立。區(qū)級層面產(chǎn)業(yè)布局各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合，空間集聚向心力不強(qiáng)。各區(qū)塊各平臺各吹各號、各唱各調(diào)，同質(zhì)化競爭現(xiàn)象突出，特色產(chǎn)業(yè)集聚不強(qiáng)。電子商務(wù)、新能源汽車、建材市場等相同產(chǎn)業(yè)類項目在婺城區(qū)、金東區(qū)、金華開發(fā)區(qū)、金義都市新區(qū)等區(qū)塊內(nèi)重復(fù)布局的情況不同程度存在。不同開發(fā)建設(shè)主體相互比拼優(yōu)惠政策爭搶項目，存在同一企業(yè)（項目）通過跨區(qū)搬遷以輪番享受各平臺的優(yōu)惠政策等情況。

市區(qū)存在管理單元“碎片化”現(xiàn)象。在行政區(qū)劃設(shè)置方面，在市區(qū)11個街道中，有7個轄區(qū)面積在10平方公里以下，甚至還有轄區(qū)面積2平方公里以下的，管理的范圍雖小，但各項職能不能少，浪費了行政資源。在產(chǎn)業(yè)平臺規(guī)劃上，婺城、金東存在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)，規(guī)模小，配套水平低，創(chuàng)新資源、創(chuàng)新要素不足，難以承接大項目好項目，產(chǎn)業(yè)層次較低。

市區(qū)對外交通格局有待進(jìn)一步優(yōu)化提升。近年來，金華市區(qū)高鐵、高速、城際軌道、城際快速通道謀劃建設(shè)取得了長足進(jìn)展，但是周邊衢州、義烏交通地位提升也非常明顯，分流了金華市區(qū)的流量。此外，金華市區(qū)南部與西南部以山區(qū)為主，尤其是與武義毗鄰的西南片區(qū)缺乏對外開放大通道，與麗水、南平的聯(lián)動發(fā)展格局亟待破題。

各地市加快市區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗做法

臺州、湖州、衢州等地在加快市區(qū)發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)市級在市區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)、統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌運作上強(qiáng)勢作為，同時賦予各區(qū)開發(fā)建設(shè)自主權(quán)，充分調(diào)動其發(fā)展積極性。

強(qiáng)調(diào)核心帶動、協(xié)同發(fā)展，普遍重視市區(qū)發(fā)展問題。從GDP的市區(qū)占比看，2011-2016年，五地市中除臺州市區(qū)占比有所提升外，其他地市均在下降。市區(qū)發(fā)展較慢已成為設(shè)區(qū)市普遍存在的現(xiàn)象，但各地十分重視市區(qū)發(fā)展。衢州市已開展了四輪市區(qū)發(fā)展問題研究；湖州市先后出臺了《關(guān)于建立市區(qū)重大問題協(xié)調(diào)機(jī)制的意見》《湖州中心城市建設(shè)行動綱要（2013-2016）》《加快市本級發(fā)展的對策建議》等文件；臺州市也正在進(jìn)行市區(qū)管理體制的研究和調(diào)整。

強(qiáng)調(diào)市級統(tǒng)籌、區(qū)級發(fā)力，市區(qū)開發(fā)建設(shè)主導(dǎo)權(quán)下沉。臺州市建立新增建設(shè)用地項目儲備庫，建設(shè)用地指標(biāo)由市政府統(tǒng)一安排，實行項目化管理，市區(qū)土地由市土地儲備中心統(tǒng)一收儲，所有招拍掛出讓用地全部進(jìn)入市國土資源交易管理中心統(tǒng)一出讓，土地出讓收入全額繳入市財政國庫，按照“誰做地、誰受益”原則，出讓收益大部分返還各“做地”主體，尤其是對工業(yè)用地，出讓金全額返還區(qū)政府。湖州市按照“依法行政、權(quán)責(zé)一致、高效便民”的原則，市級除保留跨行政區(qū)域、需要進(jìn)行統(tǒng)籌的審批事項外，其余審批事項盡量比照縣市下放區(qū)級執(zhí)行。在各主體進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的方方面面，市級主要起著出政策、下任務(wù)、督查考核、協(xié)調(diào)保障的作用，給予區(qū)級充足的開發(fā)建設(shè)自主權(quán)，充分調(diào)動區(qū)級的工作積極性。

拔高發(fā)展站位、與時俱進(jìn)，積極對接國家、省戰(zhàn)略政策。衢州市在創(chuàng)建“兩山”轉(zhuǎn)化實踐示范區(qū)；湖州市正在申報“兩山理論示范區(qū)”，并打算謀劃創(chuàng)建“南太湖綠色發(fā)展新區(qū)”。在平臺謀劃上，體現(xiàn)政治性、融入性、基礎(chǔ)性、唯一性。湖州市在國家和省“三個重大”基礎(chǔ)上，創(chuàng)新開展了重大項目、重點工程、重大平臺、重點產(chǎn)業(yè)、重大政策、重點要素“六重”謀劃工作。

強(qiáng)調(diào)激勵調(diào)動、重點保障，加大項目謀劃招引力度。臺州市財政安排5000萬元前期專項經(jīng)費，同時構(gòu)建了“點、線、面”多維度招商工作網(wǎng)絡(luò)；明確了招商引資“五步法”工作程序（即“一個口子甄別、一個層面醞釀、一個團(tuán)隊談判、一個程序決策、一個口子落實”）；加大了招商引資“考、獎、提”力度，部門考核分10分，縣市考核分50分，對引進(jìn)單個項目15億元以上的單位，或者招商工作考核第一名的單位，年度目標(biāo)績效考核直接確定為優(yōu)；探索了“資、服、培”產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展新路徑。

強(qiáng)調(diào)市區(qū)一體、融合共建，推進(jìn)各區(qū)塊聚力協(xié)同發(fā)展。臺州市將椒江、黃巖、路橋三區(qū)和臨海、溫嶺兩市作為發(fā)展的核心區(qū)域，提出了交通共建、公交互通、教育同建、醫(yī)療共享、“多卡”互聯(lián)、醫(yī)保對接、水務(wù)共營等八大重點任務(wù)，市委下文明確任務(wù)分解、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)等，通過落實重大項目加快“三區(qū)融合”“三市同城”。

全力推進(jìn)金華市區(qū)加快發(fā)展

提升核心區(qū)首位度意識，增強(qiáng)都市區(qū)發(fā)展向心力。市區(qū)應(yīng)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的龍頭，應(yīng)突出絲路戰(zhàn)略節(jié)點、全國交通樞紐、數(shù)據(jù)信息中心、先進(jìn)制造基地、公共服務(wù)高地定位培育，引領(lǐng)都市區(qū)跨越發(fā)展。一是強(qiáng)化市區(qū)經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展意識。學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)加快市區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，建立市區(qū)與先進(jìn)縣市的結(jié)對制度，積極樹立每個區(qū)都是經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)主體的思想。二是努力打造全國性綜合交通樞紐。充分發(fā)揮高鐵、高速公路、城際快速輕軌、城際快速公共交通、城際快速干線等重大基礎(chǔ)設(shè)施的先行帶動效應(yīng)，構(gòu)建內(nèi)暢外聯(lián)的現(xiàn)代化綜合交通運輸體系。重點要謀劃建設(shè)金華至南平高鐵、金衢上高速、武松龍高速等項目的謀劃爭取工作，打通金華市區(qū)西南方向的開放通道。三是突出金華市區(qū)軟實力優(yōu)勢提升。以推進(jìn)“最多跑一次”改革為契機(jī)，倒逼政府服務(wù)改革，打造省內(nèi)優(yōu)質(zhì)服務(wù)高地。推進(jìn)金義都市區(qū)公共服務(wù)互通共享，推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域間服務(wù)項目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)銜接。

明確開發(fā)建設(shè)主導(dǎo)權(quán)，調(diào)動各開發(fā)主體活力。以激發(fā)市區(qū)各開發(fā)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力為目標(biāo)，理順市、區(qū)管理體制，加快形成市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、區(qū)級負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)、權(quán)責(zé)一致的高效行政管理體制。一是開發(fā)建設(shè)主導(dǎo)權(quán)下沉區(qū)級。在市級層面強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌作用，按照權(quán)責(zé)一致、事權(quán)財權(quán)相匹配、分級負(fù)責(zé)的原則，科學(xué)合理界定市與區(qū)、開發(fā)區(qū)（旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)）以及各開發(fā)主體與區(qū)的行政管理權(quán)責(zé)關(guān)系，充分賦予區(qū)、開發(fā)區(qū)（旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)）行政審批、開發(fā)建設(shè)等管理權(quán)限。二是財政管理上強(qiáng)調(diào)激勵調(diào)動。按照財權(quán)與事權(quán)相匹配、錢隨事轉(zhuǎn)的原則，優(yōu)化一般公共預(yù)算收入省、市、區(qū)分成方式，創(chuàng)新市區(qū)土地出讓金收入計提各項基金、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障部分后，返還“做地”主體政策，提高市區(qū)各主體開發(fā)建設(shè)的積極性。三是臨時機(jī)構(gòu)因事而設(shè)，事畢即撤。定期對市區(qū)現(xiàn)有指揮部需進(jìn)行清理與完善，對各平臺的設(shè)立與撤銷、職能劃分與整合、人員抽調(diào)與輪換等進(jìn)行系統(tǒng)梳理，解決指揮部設(shè)立過于碎片化、協(xié)調(diào)層級不高、與項目業(yè)主間職能劃分不清等問題。

整合做強(qiáng)開發(fā)建設(shè)平臺，強(qiáng)化市區(qū)發(fā)展支撐力。圍繞三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、開放合作等重點領(lǐng)域，市區(qū)各個開發(fā)主體謀劃打造一批產(chǎn)業(yè)特色明晰、資源要素集聚、能夠形成一定規(guī)模效應(yīng)的市區(qū)重大平臺。一是理順原有重大平臺的管理體制。明確金義都市新區(qū)管理體制，建議以金義都市新區(qū)為核心區(qū)塊開發(fā)建設(shè)，整合集聚區(qū)管委會與新區(qū)管委會（開發(fā)區(qū)管委會）、綜保區(qū)管委會，明確金義都市新區(qū)四至范圍；按照人員配置與事權(quán)一致、財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，確定編制與人員，明確授權(quán)，完善財政體制，全力打造國家級高新技術(shù)園區(qū)。金華山按照經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)分開模式，完善管理體制，社會事務(wù)屬地管理，適當(dāng)增加資源盤活能力。二是整合提升婺城、金東特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。借鑒義烏開發(fā)區(qū)模式，可采用整合、委托掛靠等模式，全力指導(dǎo)幫助婺城、金東分別打造發(fā)展的主平臺。三是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道撤擴(kuò)并。通過撤并婺城江北和金華開發(fā)區(qū)一些面積過小的街道，將有關(guān)編制充實到開發(fā)建設(shè)平臺，并研究市區(qū)周邊縣（市）建區(qū)工作。

突出產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展導(dǎo)向，提升和積蓄發(fā)展?jié)摿?。建立完善的市區(qū)發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)等規(guī)劃融合機(jī)制，加快形成發(fā)展定位高遠(yuǎn)、功能區(qū)塊分明、執(zhí)行剛性強(qiáng)的市區(qū)規(guī)劃體系。一是推行多規(guī)融合。學(xué)習(xí)借鑒省空間規(guī)劃試點成功經(jīng)驗，有序編制金華市空間規(guī)劃，推進(jìn)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃兩圖合一，加強(qiáng)與環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等各項專業(yè)性規(guī)劃有機(jī)銜接，統(tǒng)籌市域國土空間、產(chǎn)業(yè)布局、人口規(guī)模和環(huán)境容量，推動主城區(qū)和其他區(qū)塊的特色發(fā)展、錯位發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展。二是做強(qiáng)實體經(jīng)濟(jì)。以特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)為支撐，做強(qiáng)新能源汽車、健康生物醫(yī)藥、先進(jìn)裝備制造、休閑旅游服務(wù)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，明確產(chǎn)業(yè)鏈延伸的重點和方向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)智能化、信息化、綠色化發(fā)展。三是打造創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。加快信息技術(shù)在工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、服務(wù)型制造、個性化定制等方面的綜合應(yīng)用，夯實產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新基礎(chǔ)。設(shè)立科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)基金，加大財政科技資金引導(dǎo)力度，鼓勵銀行、保險、擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展科技信貸、科技保險、科技擔(dān)保等科技金融活動，完善多元化科技投入體系。

創(chuàng)新招商引資機(jī)制，匯聚趕超發(fā)展動力。完善招商機(jī)制，加快形成全市一盤棋、各主體積極有為、合作共嬴與合理競爭并存的招商引資工作氛圍。一是建立市區(qū)統(tǒng)籌招商機(jī)制。借鑒臺州的招商“五步法”、義烏市“一把手招商”、精準(zhǔn)招商等工作經(jīng)驗，強(qiáng)化縣市“共建”“共享”的招商理念，樹立“全市一盤棋”的思想，強(qiáng)化市級層面對重大項目的招商統(tǒng)籌力度。二是建立招商信息落地空間共享“積分制”。探索建立市級招商信息和土地、環(huán)保排放等指標(biāo)統(tǒng)籌交流平臺，以“積分兌換”的方式引導(dǎo)各縣（市、區(qū)）、產(chǎn)業(yè)平臺間建立戰(zhàn)略合作和利益共享機(jī)制，在考核、稅收上進(jìn)行合理分成。三是整合梳理相關(guān)政策。對全市招商引資相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，提出政策立、廢、改的意見，并制定具體實施辦法。同時，提高招商引資工作考核比重，提高各項產(chǎn)業(yè)基金使用效率。四是整合提升國有融資平臺。統(tǒng)籌全市政府類優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，對全市國有平臺公司進(jìn)行整合，按照市場化模式打造若干個具有較強(qiáng)融資能力的大型市級投融資平臺。