運用法治方式推進(jìn)黨和國家機構(gòu)改革

馬懷德

這次黨和國家機構(gòu)改革是改革開放以來規(guī)模最大、范圍最廣、利益調(diào)整最為深刻的一次，旨在通過改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。中央要求，深化黨和國家機構(gòu)改革，必須堅持正確改革方向，堅持以人民為中心，堅持全面依法治國原則。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是建設(shè)中國特色社會主義的必然要求和重要保障。深化黨和國家機構(gòu)改革，必須處理好改革和法治的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)籌使用各類編制資源，完善國家機構(gòu)組織法，運用法治方式構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，全面提高國家治理能力和治理水平。

習(xí)近平總書記強調(diào)：“改革和法治是兩個輪子，這就是全面深化改革和全面依法治國的辯證關(guān)系。深化黨和國家機構(gòu)改革，要做到改革和立法相統(tǒng)一、相促進(jìn)，發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)、依法依規(guī)進(jìn)行。同時，要同步考慮改革涉及的立法問題，需要制定和修改的法律要通過法定程序進(jìn)行，做到在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。”此輪機構(gòu)改革事關(guān)重大，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法治在改革中的引領(lǐng)、推動和保障作用，不僅要通過立法修法的方式推動和促進(jìn)改革，而且要將改革的成果用法治方式加以固化，在構(gòu)建起系統(tǒng)完備的黨和國家機構(gòu)職能體系的同時，形成與之匹配的組織編制法律法規(guī)體系。

推動機構(gòu)改革，構(gòu)建組織編制法律體系的主要途徑是法律法規(guī)的立改廢釋。因為新機構(gòu)的組建設(shè)立或者職責(zé)調(diào)整涉及已有的法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在調(diào)整機構(gòu)職責(zé)的同時修改相關(guān)的法律法規(guī)，否則就會出現(xiàn)有機構(gòu)無法定職權(quán)，或者有法律無實施機構(gòu)的尷尬情況。為此，要加快清理與機構(gòu)改革相關(guān)的法律法規(guī)，及時廢止已經(jīng)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，按照改革要求修改相關(guān)的法律法規(guī)，同時加快制定一批法律法規(guī)，將那些事關(guān)職責(zé)權(quán)限與組織編制的改革成果及時上升為法律規(guī)定，用法治方式推動改革進(jìn)程，保障改革成果。具體需要進(jìn)行如下工作。

一是出臺全國人大的決定，對機構(gòu)改革涉及的行政機關(guān)職責(zé)整合問題作出確認(rèn)決定。鑒于此輪機構(gòu)改革涉及黨政軍群各方面，存在合并機構(gòu)和職責(zé)、改變機構(gòu)名稱、劃轉(zhuǎn)調(diào)整職責(zé)、創(chuàng)制新的機構(gòu)和職責(zé)等問題，加之各項改革不完全同步進(jìn)行，地方機構(gòu)改革有滯后效應(yīng)，必然在履行職責(zé)和執(zhí)行法律方面產(chǎn)生問題。例如，按照《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責(zé)劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部，《海洋環(huán)境保護法》第5條第2款“國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理”就需要修改，用以明確生態(tài)環(huán)境部在海洋環(huán)境保護方面的職責(zé)。但是，在啟動修改相關(guān)法律之前，新設(shè)置或者整合職責(zé)的機構(gòu)是按照改革方案履行職責(zé)，還是按照尚未修改的法律履行職責(zé)，必須由立法機關(guān)作出決定，確定過渡期法律執(zhí)行的主體和職責(zé)范圍。為此，建議全國人大盡快出臺決定，明確《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》對法律法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)作出調(diào)整的，由職責(zé)整合后新設(shè)置的行政機關(guān)按照改革方案確定的職責(zé)，履行法律規(guī)定由整合前行政機關(guān)履行的職責(zé)。行政機關(guān)組建運行前或者相關(guān)職責(zé)整合確定前，原行政機關(guān)仍然依照法律規(guī)定繼續(xù)履行相關(guān)職責(zé)。

二是修改相關(guān)法律，依法理順職責(zé)關(guān)系，明確法律實施主體。此輪機構(gòu)改革涉及法律方面最多的問題是法定職責(zé)的調(diào)整和法律實施主體的變化。機構(gòu)名稱改變的，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)修改法律法規(guī)，用新的機構(gòu)名稱取代原有名稱，或者刪除原有具體名稱，改由“主管部門”表述。例如，職責(zé)轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入的，相關(guān)法律職責(zé)規(guī)定部分需要修改，法律實施主體需要明確。例如，公安部消防管理職責(zé)轉(zhuǎn)至應(yīng)急管理部后，消防法第4條“國務(wù)院公安部門對全國的消防工作實施監(jiān)督管理”就應(yīng)當(dāng)修改為“國務(wù)院應(yīng)急管理部門對全國的消防工作實施監(jiān)督管理”。按照改革方案，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)劃歸新組建的自然資源部，相應(yīng)的，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第11條“國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?？h級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”應(yīng)該修改為“國務(wù)院自然資源主管部門負(fù)責(zé)全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?？h級以上地方人民政府自然資源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”。將國家工商行政管理總局的職責(zé)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責(zé)、國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局。相關(guān)部門執(zhí)法的依據(jù)也應(yīng)一并整合，市場監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)的多部法律諸如《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》等必須及時修改，為新組建的國家市場監(jiān)督管理總局提供統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)。

三是制定新的法律法規(guī)，為新組建的機構(gòu)提供法律依據(jù)。這輪機構(gòu)改革新組建了多個部門，如退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部、國家國際發(fā)展合作署、國家醫(yī)療保障局、國家移民管理局等。為了保障新組建的機構(gòu)依法行使職權(quán)履行職責(zé)，做到依法行政，應(yīng)當(dāng)盡快啟動制定修改相關(guān)部門基本法，如制定國際發(fā)展合作方面的法律，制定退役軍人事務(wù)方面的法律，制定移民管理事務(wù)的法律，將《突發(fā)事件應(yīng)對法》修改為應(yīng)急管理法等。深化行政執(zhí)法體制改革是本輪機構(gòu)改革的重要任務(wù)，按照改革方案，要統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)。根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊伍種類，合理配置執(zhí)法力量。一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，實行綜合設(shè)置。整合組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍、生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍、文化市場綜合執(zhí)法隊伍、交通運輸綜合執(zhí)法隊伍、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍。繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制。由于執(zhí)法體制與行政管理體制并不完全統(tǒng)一，因此，在清理修訂相關(guān)法律法規(guī)的同時，還應(yīng)該制定統(tǒng)一適用于所有行政執(zhí)法活動的執(zhí)法權(quán)限、責(zé)任和程序方面的法律，如行政綜合執(zhí)法法等。

四是制定組織編制方面的法律法規(guī)及黨內(nèi)法規(guī)，為各類機構(gòu)的職能、權(quán)限、責(zé)任和編制提供基本規(guī)范。機構(gòu)改革不僅意味著機構(gòu)和人員的變動，而且標(biāo)志著行政權(quán)限的變化和調(diào)整，意味著行使權(quán)力的主體和相關(guān)法律依據(jù)的改變，需根據(jù)改革的重點領(lǐng)域制定相關(guān)的法律。

我國自1988年機構(gòu)改革以來一直采用“定職能、定機構(gòu)、定編制”的方式保障機構(gòu)改革成果。在當(dāng)時，這種方式能夠促進(jìn)改革進(jìn)程，固定改革成果。但從長遠(yuǎn)看，因缺乏法律效力，“三定規(guī)定”尚不能有效保障行政管理體制改革的成果。為此，條件成熟時，建議在“三定方案”的基礎(chǔ)上盡快制定各個部門的行政組織通則，將改革后機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限、組織編制和人員編制等重要內(nèi)容上升為法律，以增強權(quán)威性。

具體而言，應(yīng)當(dāng)修改《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，制定行政組織法、行政機構(gòu)設(shè)置和編制法。各部門也應(yīng)該制定相關(guān)部門組織通則，如自然資源部組織通則、生態(tài)環(huán)境部組織通則等。此外，還應(yīng)當(dāng)制定黨內(nèi)法規(guī)中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例等，為黨內(nèi)機構(gòu)設(shè)置和編制管理提供黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。

五是為機構(gòu)改革形成的新體制確立監(jiān)督制約和救濟制度。有權(quán)力就有救濟，行使權(quán)力必須接受監(jiān)督。行政機構(gòu)改革過程中因職責(zé)調(diào)整有可能導(dǎo)致行政復(fù)議機關(guān)和行政訴訟中應(yīng)訴機關(guān)發(fā)生變化。應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)隨機構(gòu)轉(zhuǎn)移的原則，將行政復(fù)議和應(yīng)訴職責(zé)視為行政職責(zé)的一部分，確立監(jiān)督救濟渠道。例如，人社部的社會保險費征收職責(zé)劃入國家稅務(wù)總局后，由此形成的復(fù)議應(yīng)訴職責(zé)也一并轉(zhuǎn)移到國家稅務(wù)總局。在地方機構(gòu)改革沒有啟動或者到位之前，對省一級人社機構(gòu)征收社會保險費行為不服提起行政復(fù)議的，由國家稅務(wù)總局受理復(fù)議申請。對于司法部的具體行政行為不服申請國務(wù)院裁決的，不宜由司法部作為國務(wù)院辦事機構(gòu)受理案件，而應(yīng)當(dāng)考慮由國務(wù)院指定其他法律機構(gòu)代為辦理。另外，新組建的機構(gòu)有一個重要特點就是黨政合并設(shè)立或者合署辦公。部分行政機構(gòu)劃歸黨的機構(gòu)管理和領(lǐng)導(dǎo)，保留了行政機構(gòu)牌子。其行使的權(quán)力仍為行政職權(quán)，故仍然應(yīng)當(dāng)按照行政機關(guān)身份接受社會和司法監(jiān)督。如宗教事務(wù)管理局并入統(tǒng)戰(zhàn)部后，其行使行政職權(quán)的行為仍然要接受法律監(jiān)督，引發(fā)行政復(fù)議訴訟的，依然要以行政機關(guān)的名義應(yīng)訴。如果并入黨的機構(gòu)的行政部門執(zhí)意以黨的機構(gòu)的名義制定規(guī)范、實施行為的，如何救濟和監(jiān)督，亟待中央出臺相關(guān)規(guī)定或者最高人民法院最高人民檢察院作出司法解釋，國家監(jiān)察委員會出臺相關(guān)規(guī)定加以解決。