限塑令的實(shí)施困境與制度完善

摘 要 塑料袋以其便捷、實(shí)用，經(jīng)濟(jì)等特點(diǎn)在商品包裝領(lǐng)域深受青睞，但塑料袋的過度使用造成了巨大的資源浪費(fèi)和環(huán)境問題。隨著快遞、外賣等行業(yè)的迅速崛起，塑料制品向綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)起新一輪的挑戰(zhàn)。限塑令的實(shí)施標(biāo)志著塑料袋的使用和管理進(jìn)入規(guī)范化時(shí)代，但是基于限塑令本身的不完善以及執(zhí)行中暴露出來的現(xiàn)實(shí)問題使得限塑令遭遇困境。本文從實(shí)證研究的角度分析限塑令的實(shí)施現(xiàn)狀，指出限塑令在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，并提出我國在規(guī)制塑料袋方面的可行性建議。

關(guān)鍵詞 限塑令 白色污染 激勵(lì)機(jī)制

基金項(xiàng)目：本文系南京信息工程大學(xué)2016年度大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“限塑令的實(shí)施困境與立法完善——以南京地區(qū)為樣本”（項(xiàng)目編號(hào)：201610300134）的成果之一。

作者簡(jiǎn)介：王靈鈴，南京信息工程大學(xué)，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.264

一、 限塑令的實(shí)施現(xiàn)狀

所謂“限塑令”即實(shí)行塑料購物袋有償使用制度并且禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋。這一公共政策的出臺(tái)體現(xiàn)了我國治理“白色污染”、建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的決心，也是我國勇于承擔(dān)國際責(zé)任的重要舉措，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。近期，淘寶推出共享快遞盒，肯尼亞正式施行“限塑令”等報(bào)道再次將公眾的視野聚焦到我國的限塑令上。

限塑令實(shí)施初期，取得了顯著的社會(huì)效果，僅就零售行業(yè)而言，塑料袋的使用率就下降了66%，每年減少使用近400億個(gè)塑料袋。然而這種局面并未持續(xù)太久，隨著時(shí)間的推移，免費(fèi)塑料袋開始卷土重來。

近日，中國青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心聯(lián)合問卷網(wǎng)展開了一項(xiàng)關(guān)于限塑令的社會(huì)調(diào)查，在2007位受訪者中，58.1%的受訪者表示限塑令的實(shí)施效果不佳，86.4%的受訪者認(rèn)為需要對(duì)塑料袋使用情況進(jìn)一步治理。限塑令緣何陷入實(shí)施困境？一方面是由于限塑令本身存在一定的局限性，另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況新問題。例如，據(jù)統(tǒng)計(jì)快遞行業(yè)一年需要消耗120億個(gè)塑料袋、247億米的封箱膠帶。廢棄塑料制品進(jìn)入環(huán)境后很難降解，不僅造成視覺污染而且嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，威脅生物生存。為提升限塑令的實(shí)施效果、避免新興產(chǎn)業(yè)對(duì)限塑令造成更大的沖擊、規(guī)制塑料袋的使用、扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的實(shí)施困境，有必要對(duì)限塑令進(jìn)行完善。

二、限塑令的實(shí)施困境分析

（一）限塑令自身缺陷

1.替代品尚不成熟

塑料袋是當(dāng)下人們?nèi)粘Ｉ钪惺褂米顝V泛的包裝用品，其替代品主要是厚度超過0.025mm的可降解塑料袋、紙袋和無紡布袋。可降解塑料袋雖然在降解時(shí)間上明顯優(yōu)于傳統(tǒng)的PE塑料袋，但是仍不能完全消除“視覺污染”，由于技術(shù)方面的原因，可降解塑料袋也會(huì)對(duì)環(huán)境造成負(fù)擔(dān)并且難以回收利用。市面上的紙袋價(jià)格較高，存在隔熱性差、極易滲漏的缺點(diǎn)，且每生產(chǎn)4萬個(gè)紙袋需耗費(fèi)1噸紙漿、300多立方米的林木，制作過程中又會(huì)造成水體污染。而布袋一方面價(jià)格比較高，二次使用次數(shù)有限，而且因清洗比較復(fù)雜，將浪費(fèi)更多的水資源?，F(xiàn)有替代品尚且無法完全達(dá)到大眾所期許的效用，這直接影響到消費(fèi)者的使用欲望。

2.“限塑令”幾乎淪為“賣塑令”

限塑令要求銷售者不再提供厚度小于0.025mm的超薄塑料袋，但對(duì)厚度大于0.025mm的塑料袋實(shí)行有償使用?？梢?，銷售者并不會(huì)因?yàn)橄匏芰畹膶?shí)施而遭遇利益的損失，相反，通過有償使用制度，銷售者甚至可以與塑料袋生產(chǎn)商一起通過提供有償塑料袋而獲得利潤。

雖然這有利于消費(fèi)者樹立環(huán)保意識(shí)，減少塑料袋使用量，但是造成白色污染并非消費(fèi)者單方行為，生產(chǎn)者、銷售者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，根據(jù)污染者付費(fèi)原則，僅由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)行為費(fèi)用存在一定的不合理之處。消費(fèi)者對(duì)塑料袋有依賴，銷售者和經(jīng)營者有利益，故而限塑令在實(shí)施多年之后，塑料袋依然存在極大的生存空間。

3.限塑令缺乏配套措施

限塑令主要是禁止性規(guī)范，缺乏引導(dǎo)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)型、銷售者擔(dān)責(zé)、消費(fèi)者少使用甚至不使用的配套性措施。在現(xiàn)實(shí)生活中，部分經(jīng)營者為獲取更大的利潤空間，要么以提供免費(fèi)塑料袋為營銷手段、要么以有償提供塑料袋來賺取差價(jià)。前者雖然有違限塑令的規(guī)定，但是鑒于違法成本不高、監(jiān)管不嚴(yán)，許多經(jīng)營者竟以身試法。后者則導(dǎo)致經(jīng)營者占據(jù)利益的制高點(diǎn)，不少消費(fèi)者則因支付相應(yīng)對(duì)價(jià)而肆意購買使用塑料購物袋。此種模式下消費(fèi)者鮮有道德顧慮，經(jīng)營者反倒可以從中獲利。

另一方面，根據(jù)商務(wù)部公布的《塑料購物袋有償使用管理辦法》，商品銷售場(chǎng)所提供的塑料預(yù)包裝袋并沒有納入到有償使用的范疇。這一規(guī)定可能引發(fā)一定的道德危機(jī)，部分消費(fèi)者以免費(fèi)提供的塑料預(yù)包裝袋來代替有償使用的背心袋，在購物時(shí)大量撕取免費(fèi)提供的塑料預(yù)包裝袋。一些不良商家和廠家為迎合需要，增加了塑料預(yù)包裝袋的供給量甚至加大了塑料預(yù)包裝袋的尺寸。倘若沒有其他配套的硬性措施作為支撐，限塑令很難達(dá)到理想的效果。

（二）限塑令的執(zhí)行

1.多頭執(zhí)法導(dǎo)致限塑令的消極執(zhí)法

在執(zhí)行主體上存在多部門負(fù)責(zé)，但最終無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。“限塑令”作為一項(xiàng)涉及塑料袋生產(chǎn)、銷售、使用各個(gè)環(huán)節(jié)的公共政策，涉及到發(fā)改委、商務(wù)部、質(zhì)檢、工商、環(huán)保、科技、財(cái)政、稅務(wù)等多個(gè)政府部門，而各個(gè)部門質(zhì)檢并沒有制定具體實(shí)施措施和相關(guān)的配套制度。這在很大程度上造成監(jiān)管不明，給了部分違反者以喘息之機(jī)，“白色污染”愈演愈烈。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制使用生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》雖然明確賦予了工商行政等相關(guān)部門的監(jiān)管處罰權(quán)，但未落實(shí)完善的管理責(zé)任制，缺乏綜合性治理手段。加之各集市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的攤位主體眾多，流通性比較大，管理上比較困難，因而造成各部門之間相互推諉、監(jiān)管缺位。

2.環(huán)保意識(shí)有待進(jìn)一步提高

消費(fèi)者的環(huán)保觀念對(duì)限塑令的實(shí)施具有極其重要的影響，但對(duì)于我國消費(fèi)者而言因缺乏明確的提示信息，導(dǎo)致肆意購買、隨意丟棄不可降解塑料的現(xiàn)象屢禁不止。雖然消費(fèi)者十分認(rèn)同限塑令的所蘊(yùn)含的現(xiàn)實(shí)意義，但是僅靠“限塑令”讓消費(fèi)者被動(dòng)地使用環(huán)保袋等替代品，或者投機(jī)式得使用塑料預(yù)包裝袋，并不能在真正意義上樹立起環(huán)保意識(shí)。加之，我國目前的垃圾減量化處理缺陷、塑料袋回收利用率低、消費(fèi)者多年的生活習(xí)慣并不能在短時(shí)間內(nèi)得到改變，以上種種將不可避免地對(duì)水源、土壤造成嚴(yán)重破壞。

三、化解“限塑令”實(shí)施困境的對(duì)策研究

（一）尋找塑料袋的替代品，加大環(huán)境科技攻關(guān)扶持力度

塑料袋被稱為“人類最糟糕的發(fā)明”，廢棄的塑料制品難以降解，嚴(yán)重威脅生態(tài)系統(tǒng)平衡。因此，開發(fā)塑料袋的替代品意義重大。目前可降解塑料袋的研發(fā)工作取得了一定的進(jìn)展，但是由于成本偏高，降解周期長等問題，使得可降解塑料袋尚且不宜大范圍推廣。研發(fā)有效的替代品、加大環(huán)?？萍脊リP(guān)是當(dāng)下推動(dòng)限塑令貫徹實(shí)的必經(jīng)之路。政府部門應(yīng)當(dāng)增加環(huán)境科研經(jīng)費(fèi)投入，加大科技創(chuàng)新力度，為環(huán)境科技攻關(guān)提供強(qiáng)大的政策支持。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)大力支持傳統(tǒng)塑料袋生產(chǎn)商轉(zhuǎn)型從事環(huán)保袋的制造，對(duì)技術(shù)加以革新，特別是開發(fā)和優(yōu)化替代品的，政府可通過撥劃更多的資金或者提供免息貸款等方式予以支持。

（二）延長監(jiān)管鏈條、去除利益關(guān)系掣肘

在“限塑令時(shí)代”，商家成為政策有效實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有償使用塑料袋導(dǎo)致純粹由消費(fèi)者一方為“白色污染”買單，商家占據(jù)利益的制高點(diǎn)，這樣顯然有違限塑的初衷。這就需要對(duì)塑料袋的生產(chǎn)、使用?；厥盏雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)行全過程管理。

一方面，鼓勵(lì)塑料袋的回收利用，對(duì)企業(yè)和個(gè)人自主從事塑料袋回收利用的給予獎(jiǎng)勵(lì)。

另一方面，創(chuàng)新監(jiān)管方式，豐富執(zhí)行手段。部分國家采用包裝用品的回收押金制度，超市不再銷售塑料袋，而是提供出租服務(wù)，從而斬?cái)嗔闶蹐?chǎng)所與塑料袋供應(yīng)商之間的利益輸送，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

（三）加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督、加大懲處力度

針對(duì)限塑令執(zhí)行中出現(xiàn)的死角，以及惡意規(guī)避的現(xiàn)象，可以發(fā)動(dòng)民眾予以監(jiān)督，同時(shí)也要看到媒體在監(jiān)督執(zhí)行中發(fā)揮的獨(dú)特作用。信息化時(shí)代為公眾參與社會(huì)管理提供了十分便捷的條件，隨著電腦、智能手機(jī)的普及，公眾利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)督具有現(xiàn)實(shí)的可行性。公眾可以通過批評(píng)、建議、信訪、巡視、社會(huì)調(diào)查、意見征詢、聽證會(huì)、舉報(bào)等多種方式對(duì)限塑令的實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督，這恰恰體現(xiàn)了民主原則的體現(xiàn)，也能使民眾參與監(jiān)督的過程中，樹立和提高環(huán)保意識(shí)。

目前限塑令在實(shí)施上還未落實(shí)完善的管理責(zé)任制，對(duì)違法商家的查處力度并不夠。有必要進(jìn)一步完善工作考核機(jī)制，增強(qiáng)行政監(jiān)管部們履行職責(zé)的內(nèi)在動(dòng)力。

其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域的執(zhí)法力度，對(duì)違反者依法懲處。

最后，還需調(diào)動(dòng)社會(huì)、市場(chǎng)和消費(fèi)者的力量共同參與，以形成良好的執(zhí)行互動(dòng)。

（四）建立激勵(lì)機(jī)制、加強(qiáng)環(huán)保宣傳

韓國在規(guī)定限塑令的同時(shí)還要求市場(chǎng)主體將購物袋有償使用的收入用于向消費(fèi)者免費(fèi)贈(zèng)送環(huán)保購物袋、捐助環(huán)保社團(tuán)、為環(huán)衛(wèi)工人子女提供獎(jiǎng)學(xué)金等事項(xiàng)，這不僅有利于激勵(lì)商家自覺承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，而且有助于引導(dǎo)消費(fèi)者綠色購物。當(dāng)前我國仍有部分民眾尚未樹立起環(huán)保意識(shí)，在依靠傳統(tǒng)方式進(jìn)行宣傳教育時(shí)，還應(yīng)積極探索新型的開放式的多維度的聯(lián)動(dòng)宣傳教育模式，例如通過建立微信公眾號(hào)，推送環(huán)保小知識(shí)和回收小妙招，鼓勵(lì)人們積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

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