公共體育PPP項目中的公眾參與權及其實現(xiàn)

,　

(1.河北體育學院 教研室，河北 石家莊 050041；2.浙江工業(yè)大學 文化與法制研究中心，浙江 杭州 310023)

國務院46號文件提出，到2025年我國人均體育場地面積要達到2平方米，經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)達到5億。而已有的公共體育設施在提供、運行與管理上，長期依賴政府一方的財政投入。公共體育設施的穩(wěn)定性、均衡性和持續(xù)性投入，在經(jīng)濟發(fā)展的起步階段，受到一定的影響和沖擊，逐步顯現(xiàn)出其局限性。在競技體育、群眾體育的關系上，在體育產(chǎn)業(yè)活動與體育文化氛圍的關系上，在體育與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，與公眾健康權益、自治權益的關系上存在諸多不匹配、不協(xié)調(diào)的癥候。為此，立足新時代社會主要矛盾，亟待克服體育設施供給在一定程度上的“貴族化”“商業(yè)化”或“景觀化”的情形，更加適應和保障公眾在體育文化生活上的參與性、受益性，滿足和增強其獲得感、幸福感。因此，對公共體育設施品質(zhì)和功能需求的提升，是人民群眾對美好生活的向往和追求的應有內(nèi)容和重要指標，矛盾的主要方面在于改善和加強公共體育設施、活動的“供給側(cè)改革”。

在其實現(xiàn)上，要發(fā)揮各方面積極性、主動性和創(chuàng)造性，有效增強公共體育設施要素集聚，發(fā)展體育功能與其他社會公共服務功能相復合的基礎設施，納入總體城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，促進體育、康復、娛樂以及其他文化設施之間的有機結(jié)合，積極探索發(fā)展智能化公共體育設施[1]，加快城市社區(qū)15分鐘健身圈的規(guī)劃與建設，嘗試促進公共體育設施進一步連鎖化、社區(qū)化與便利化。在克服政府一方組織協(xié)調(diào)和投入保證的單方局限上，根據(jù)黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。”以PPP(Public-Private Partnerships，簡稱“PPP”)模式吸收社會資本參與公共體育設施的建設運營與維護管理，不失為一條有益途徑。在公共體育設施的總體規(guī)劃前提下，逐步建立健全政府主導、公眾參與、企業(yè)運作和社會受益的新型公共體育服務與保障體制機制。

一、公共體育PPP項目中公眾參與問題的提出

對政府與社會資本合作即PPP，早在2004年，《國務院關于投資體制改革的決定》就提出：鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式參與有合理回報和一定投資回收能力的經(jīng)營性公益事業(yè)和公共基礎設施建設。2013年以來，我國更加重視在市場發(fā)揮決定性作用的進程中將PPP的推行作為一個重要支點，使之進入一個新階段?；A設施和公共服務領域的政府和社會資本合作日益成為學界關注的重要焦點。有學者將其視為一種政府融資工具，在地方政府債務風險控制上進行研究。有學者在公共供給模式的意義上理解PPP，對公共服務資源、生產(chǎn)效率、信息和合法性方面的提升作用做出了研究[2]。有學者在政策層面，對我國PPP運用實踐問題進行財政、稅收、監(jiān)管等諸方面進行對策分析[3]，就信息披露之監(jiān)管、物有所值的評估、政府預算管理、PPP涉及的中央地方權限關系問題，有學者提出建立相關監(jiān)督機制來約束政府行為，建立政府尊重契約、遵守規(guī)則的信譽等的意見建議[4]。

對公共體育設施建設運行的PPP方式與項目的授權、設計、監(jiān)管與盈利等的研究，尚且處于起步階段。有學者提出體育館等大型的綜合設施應當堅持“集約化”，主張構建空間上以效率為導向的城市級或片區(qū)級綜合大型設施、以公平為導向的社區(qū)級設施規(guī)劃模式。此觀點實際上是主張大型化和便利化的兩重公共體育設施布局形式[5]。有學者側(cè)重針對公共體育設施和服務的PPP項目運用的正當性、必要性進行考察，提出基于政府角色、責任邊界、公平思想、效率思想等，PPP模式是“公共體育服務國家治理現(xiàn)代化與能力提升的有效手段之一”的基本判斷[6]，為公共體育PPP項目采用的合理性、科學性奠定了一定的學理基礎。進而，在PPP項目投融資的行政法律關系，以及在特許經(jīng)營協(xié)議下的所有權配置、剩余控制權、履約職責等的民事法律關系上進行了理論初探，在制度總體安排、合同結(jié)構設計、風險評估體系等方面提出了監(jiān)管制度架構的設想[7]。對PPP模式下體育場館契約治理內(nèi)外部機制以及公共體育服務設施的治理，提出績效評價機制、信譽選擇機制和監(jiān)督問責機制等外部機制的健全問題[8]。還有學者提出完善政府理性、三權分置，實行產(chǎn)品供給目錄下的市場準入制等具體對策[9]。上述研究對公共體育PPP項目的基本理論問題與實踐操作問題的深入考察提供了有益的基礎，但遺憾的是對公共體育PPP項目的主體結(jié)構中公眾的地位、權益和角色，公眾與政府、社會資本雙方的權利義務關系、公眾參與權及其實現(xiàn)機制則有較大的忽視，亟待彌補。

二、公共體育PPP項目中的公眾參與及其權利

公眾是PPP中體現(xiàn)其目的、基點和利益的戰(zhàn)略性、結(jié)構性和基礎性主體之一。一般認為，PPP是一種資本合作關系、長期契約關系、多方共贏關系。這在一定程度上揭示了PPP的部分屬性和突出特征。如世界銀行2014年《公私合作參考指引2.0版》對PPP的廣義界定，突出了私人部門和政府機構合作提供某種公共資產(chǎn)或者服務，建立的是長期契約關系，與此同時，并不回避在這種社會資本通過投資運營而取得收益的同時，“承擔主要風險和管理責任，所得回報與業(yè)績掛鉤?！痹俦热纾袑W者將PPP的主體結(jié)構界定為：PPP項目主體指PPP公共體育服務項目中所涉及投融資各環(huán)節(jié)的主要相關行為人或向項目提供股權、債權、資金的社會資本者[10]。還有學者將PPP限定理解為在政府比較選優(yōu)之后社會資本方的經(jīng)營收益活動[11]。這些對PPP的定義式的說明，本身就有一定的誤讀、誤解并產(chǎn)生很大的誤導。

一方面，固然PPP是在政府的資金需求與社會資本的利潤需求之間落地在某一中長期項目上的互適、契合，但是，該項目必須首先屬于以政府的公共服務職能事項為前提，必須以公共需求為導向，必須以公眾的理解和接受，或者說必須以公眾的普遍和持續(xù)的受益權為基石。以此方可容納PPP中政府的資金需要、公共服務需要并可以運用作為社會公益的監(jiān)管者與行政管理的執(zhí)法者，發(fā)布和監(jiān)控該項目的實施與運行；也才有可能使得一定的社會資本在公共服務領域既有投資建設和運營并取得利潤的預期，又有獲得廣泛和持久的社會信用度和美譽度的溢出效益。

另一方面，公共體育PPP項目雖有大型體育館舍等，但在新時代，應著力在更加切近社會公眾的體育健身可及性的目標導引下，以融入生活場景的實時在地化的方式培養(yǎng)和適應社會公眾的體育文化意識，塑造社會的體育生活場域，促使體育既展現(xiàn)在競技場上，又回歸在社區(qū)之中；既有大型群眾性體育賽事的觀賞性和參與性，更有常態(tài)生活化的體育感受和鍛煉身心的愉悅性和社交性。因此，PPP不是僅使政府資金短板得以補強，社會資本獲得收入，而且在PPP模式的公共體育項目中強化約束、增加激勵、煥發(fā)活力，最終為公眾體育健身或休閑營造共建共治共享的社會體育環(huán)境。PPP毋寧說不是為建設資金解渴、運營風險消解而生，而是為公共服務保障而生，是一種真正的協(xié)同共治、利益共享的公共服務提供方式，在本質(zhì)上是以公眾的選擇、監(jiān)督、消費和受益為歸依，以政府主導、市場運作、社會資本注入并行使直接管理權利和受益風險都予擔負的公共職能實現(xiàn)機制。

總之，公共體育PPP項目首要的是作為公共事業(yè)管理的項目載體而存在的，應當滿足公共事業(yè)管理的基本準則和倫理、法律的價值與規(guī)范[12]，而不是游離和脫離公共事業(yè)管理的法制體制和機制。不論是否出場或在場，不論直接或間接，不論是在行政法律關系中還是在民事法律關系中，不論是在公共體育PPP項目的規(guī)劃建設、設計締約以及運營管理和績效評價的各個階段，PPP模式中的主體結(jié)構、利益結(jié)構和權益結(jié)構都應當是在政府、市場(社會資本方的實際行為角色)、公眾(根本上社會公益的體現(xiàn)者和判斷者)三方的互動結(jié)構或博弈結(jié)構。公眾，且不僅限于直接消費者，是其中最具活力的原動力并且具有廣泛性、最終性的知情、建議、監(jiān)督、反饋的角色屬性與職能作用。公眾參與公共體育PPP項目的主體地位及其權益主張，雖然在法理基礎和實現(xiàn)過程上，可以和應當通過政府及其監(jiān)管得以實現(xiàn)，但政府對公共基礎設施規(guī)模擴張的行為動機、地方政府債務風險控制的不確定性，甚至由于政府及其負責官員被該項目經(jīng)營主體“綁架”、企業(yè)與政府之間合謀等導致的監(jiān)管失控、隱含區(qū)域性系統(tǒng)性風險、蛻變?yōu)榻?jīng)營性壟斷性行業(yè)、公眾使用費用過高，或以群體特定化或特權化等的流弊滋生可能性增大等一系列問題，基于實踐中PPP項目的諸多現(xiàn)實困境，最終使得在公眾權益的救濟上難以兌現(xiàn)，無不昭示著在PPP作為合作伙伴關系式治理中，應當形成和構建社會資本、政府與公眾的三方互動的體制機制與法律規(guī)范[13]，需要將公眾參與權利進行制度和法律層面的剛性規(guī)定與精細保障，而不僅是提高政府合作伙伴的質(zhì)量、加強政府過程化監(jiān)管、單純仰賴專家參與論證和評估等方面著力。與此同時，必須明確利益相關者不僅僅是權利主張者，而且也是協(xié)同治理的義務承擔者。因為任何社會主體都是權利義務的統(tǒng)一體。所以，必須貫徹法治思維、以法律規(guī)范的權利義務關系擬制應有的三方協(xié)同治理所應各自享有和行使的權利及其對應的義務，以及動態(tài)程序規(guī)則。公眾參與權利是其中不可或缺的重要支點和有機構成。

三、公共體育PPP項目中公眾參與權利的實現(xiàn)

就PPP而言，通過信息公開，能促使PPP構建相對統(tǒng)一的大市場，從而在客觀上能征集、儲備和推介項目，實現(xiàn)更為充分的項目競爭，吸引國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)社會資本，降低PPP的招投標風險和長期運營成本。通過更為精細化和全面化的信息公開，降低政府、社會資本、公眾、投資融資方之間的信息失衡，為完善市場、社會以及公眾等多方監(jiān)督機制奠定基礎。在初始階段建立公眾需求與建議發(fā)現(xiàn)機制，采取多種靈活的方式了解、評估和吸收公眾對項目的合理化建議；尤其對社會穩(wěn)定風險要予以充分重視。在項目招標階段應健全適宜的代表評價和優(yōu)化完善的機制，將公眾意見建議轉(zhuǎn)化為項目方案的組成部分；在項目落實階段，應進一步創(chuàng)新公眾參與績效評價、財務監(jiān)督等方面。

在包括公共體育PPP項目在內(nèi)的PPP模式的規(guī)范化、制度化與法制化進程中，我國近期的《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的通知(財金[2017]1號)、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》以及《基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，將信息公開機制、監(jiān)督機制、評價體系作為公眾參與實現(xiàn)的制度管道，為后續(xù)公眾參與公共體育PPP項目的法治化進行了積極的探索。2017年7月，國務院法制辦發(fā)布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》中第五條確認的PPP模式原則之后，特別強調(diào)了“堅持公共利益優(yōu)先”，為公眾參與的法治化指明了方向，予以了價值指引。在第九條規(guī)定了“社會公眾對公共服務的需求”作為PPP項目設計和發(fā)布的事實基準、目的歸宿與法定裁量要素，并明確了意見建議及其表達權。但遺憾的是第十條就擬訂合作項目實施方案應當包括的內(nèi)容、第十五條就合作項目協(xié)議應當載明的事項，均未規(guī)定公眾參與的主體、方式、預算、風險防范等作為必要內(nèi)容，總的要素和條款還基本限于政府和社會資本方等雙方主體。在第三十四條所規(guī)定的第一款社會公眾監(jiān)督權與第二款對社會資本方舉報、投訴權利，并未在現(xiàn)有的制度基礎上進行細化，也未能凸顯對政府與社會資本方的雙面監(jiān)督，并且僅限于事后救濟權利主張的宣示，在過程中的協(xié)商、交涉、緊急狀況下的請求權等均未涉及，尚不利于公眾參與在過程中與社會資本方、項目運營方之間的理性對話溝通的進一步疏浚和貫通。本著公正性、適用性、過程性的原則，這些尚待PPP立法進程中的后續(xù)努力，冀此方可為包括公共體育PPP項目在內(nèi)的PPP模式最終圍繞公共利益的實現(xiàn)和公眾受益的增進開展健康持續(xù)的運作夯實法治道路。