破解編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表瓶頸的創(chuàng)新研究

【摘 要】 編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是生態(tài)文明績效考核和責(zé)任追究制度建立的前提，關(guān)系到整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)成效。經(jīng)過多年的理論研究和實(shí)踐探索，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的效果仍不盡如人意。文章經(jīng)過廣泛調(diào)研，探尋到阻礙自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的五大瓶頸。對此，以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以習(xí)近平總書記提出的生態(tài)文明建設(shè)遵循的“六大原則”為引領(lǐng)，創(chuàng)造性地提出破解編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表瓶頸的六大創(chuàng)新。六大創(chuàng)新措施具有獨(dú)創(chuàng)性、精準(zhǔn)性、超前性，對編制科學(xué)性、應(yīng)用性強(qiáng)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】 自然資源； 資產(chǎn)負(fù)債表； 編制； 創(chuàng)新研究

【中圖分類號】 F205；F231.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）21-0079-04

黨的十八大以來，為改變生態(tài)破壞日趨加劇、環(huán)境污染日益嚴(yán)峻的局面，國家采取有效措施推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)生歷史性、全局性變化，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代。但是，已取得的成果并不穩(wěn)定，生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期、攻艱期，我們必須以更大的努力才能爬過這個(gè)坡。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是黨和政府為加快生態(tài)文明建設(shè)，在黨的十八屆三中全會(huì)上做出的一項(xiàng)重大決策部署，全國各地積極地開展了實(shí)踐探索與理論研究，但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)效果不盡如人意，與“六大原則”的要求差距較大。由于編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表關(guān)系到整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)成效，因此，加快破解編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表瓶頸的創(chuàng)新研究，盡快編制科學(xué)、應(yīng)用性強(qiáng)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表勢在必行。本文針對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的五大瓶頸，站在“五位一體”的戰(zhàn)略高度，以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以“六大原則”為引領(lǐng)，從政府、市場、社會(huì)三個(gè)維度，創(chuàng)造性地提出破解編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表瓶頸的六大創(chuàng)新措施，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的理論基礎(chǔ)和遵循原則

（一）委托代理理論及其國家治理思想

委托代理理論就是指一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)或履行一定的職責(zé)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)力并支付相應(yīng)報(bào)酬，其中授權(quán)者是委托人，被授權(quán)者是代理人。我國憲法規(guī)定，自然資源屬于全民所有，由國務(wù)院代表國家和公民行使所有權(quán)職責(zé)，而國務(wù)院又將其委托給地方政府，中央政府和地方政府形成了層層委托、代理關(guān)系，公民是委托人，各級政府是代理人。公民將自然資源委托給政府，需了解政府受托責(zé)任的履行情況[1]，這就必須通過編制和審計(jì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表對政府和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境管理責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)，進(jìn)而建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，把政府的受托責(zé)任倒逼內(nèi)化固化為治理行為的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，保證政府的受托責(zé)任得到有效的履行。這既是我國自然資源全民所有這一特殊產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在要求，也是提升國家自然資源治理水平的客觀要求。

（二）“六大原則”及其思想引領(lǐng)

習(xí)近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上首次提出了生態(tài)文明建設(shè)遵循的“六大原則”，這是新時(shí)代習(xí)近平生態(tài)文明思想的精髓，也是生態(tài)文明建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)和科學(xué)指南，具有深刻的思想性和指導(dǎo)性?！傲笤瓌t”是通過構(gòu)建生態(tài)文明體系（五大體系）來具體落實(shí)，而生態(tài)文明制度體系又是生態(tài)文明體系的有機(jī)組成部分。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表不僅是建立生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度的前提，而且影響到生態(tài)文明建設(shè)[2]。所以，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表必須在“六大原則”引領(lǐng)下，將其作為生態(tài)文明體系和生態(tài)文明制度體系建設(shè)的有機(jī)組成部分來統(tǒng)籌規(guī)劃、全面協(xié)調(diào)，不能作為單純的統(tǒng)計(jì)任務(wù)，簡單分解到相關(guān)部門和地方政府來完成（見圖1）。

二、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的瓶頸

（一）管理體制不健全，實(shí)施機(jī)制不協(xié)調(diào)，治理效果差

2018年3月通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》新組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，但還沒有就根本上解決產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管不力等問題提出相應(yīng)對策，缺少統(tǒng)籌兼顧、整體施策的系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，目前存在著嚴(yán)重的“上面加油、中間空擋、下面剎車”的不作為行為。

1.管理體制不健全，宏觀管理效果差

我國對自然資源采取“全民所有，分級管理”體制，國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，而國務(wù)院又和地方政府形成了層層委托代理關(guān)系。由于各層次代理人在實(shí)際行動(dòng)時(shí)其目標(biāo)很可能與委托人的利益不一致，極易引發(fā)短期趨利行為；同時(shí)，自然資源名義上是國家所有，但事實(shí)上為各級政府分級所有，由于沒有法律上對其所有者身份的認(rèn)可，挫傷了他們監(jiān)管、管理的積極性，極易造成自然資源的過度開發(fā)，這些都會(huì)導(dǎo)致所有者主體缺位。另外，仍然沒有徹底改變自然資源多頭管理的弊端，因部門之間職能交叉、職責(zé)分割導(dǎo)致管理目標(biāo)差異化、權(quán)益多元化，造成權(quán)責(zé)不明、管理效果弱化。

2.實(shí)施機(jī)制不協(xié)調(diào)，制度執(zhí)行效果差

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)將系統(tǒng)性、整體性的思維主動(dòng)融入到生態(tài)文明建設(shè)中。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際操作層面系統(tǒng)性設(shè)計(jì)不足，各級政府將編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和生態(tài)文明改革的任務(wù)簡單地分解到相關(guān)責(zé)任部門各行其是，因部門分割、條塊分割、中央和各級地方脫節(jié)，導(dǎo)致制度之間以及同一制度內(nèi)部的舉措之間缺乏系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，造成大量的重復(fù)工作，導(dǎo)致執(zhí)行效果差。

（二）缺乏科學(xué)的核算模式，核算數(shù)據(jù)不完整

建立科學(xué)的核算模式，對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行及時(shí)、連續(xù)的記錄是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的保障?，F(xiàn)在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制都是在吸收、消化國際上通行的《環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算體系》（SEEA 2012）基礎(chǔ)上進(jìn)行的，主要采取統(tǒng)計(jì)的核算方法進(jìn)行數(shù)量核算[3]。但是對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行核算，不僅要核算實(shí)物量，而且要核算價(jià)值量和質(zhì)量。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的一個(gè)主要瓶頸就是沒有建立科學(xué)的以會(huì)計(jì)核算為主的自然資源資產(chǎn)核算體系，無法從數(shù)量、價(jià)值量、質(zhì)量三個(gè)方面進(jìn)行連續(xù)、詳細(xì)的核算，導(dǎo)致核算數(shù)據(jù)不完整，其編制報(bào)表所需數(shù)據(jù)只能采用估算或過時(shí)的，編制結(jié)果和實(shí)際差距較大，無法作為審計(jì)部門對干部離任審計(jì)時(shí)定責(zé)和追責(zé)的依據(jù)。

（三）自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)可比性差、獲取困難

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的關(guān)鍵在于及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，沒有自然資源數(shù)據(jù)編制報(bào)表就成了“無米之炊”。由于自然資源分散在不同的管理部門，它們對自然資源的分類體系和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至同一個(gè)部門的分類體系和標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的可比性差，相互矛盾大，無法作為自然資源環(huán)境責(zé)任考核依據(jù)。另外，由于管理部門之間缺乏有效的信息溝通和數(shù)據(jù)共享機(jī)制，造成自然資源數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失，獲取數(shù)據(jù)困難是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的瓶頸之一。

（四）缺乏協(xié)同高效的攻關(guān)機(jī)制，重大技術(shù)難題無法攻克

由于自然資源種類繁多、復(fù)雜多變，對自然資源進(jìn)行有效的管理和精確的數(shù)字量化難度很大。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程，涉及眾多學(xué)科知識和技術(shù)[4]，面臨價(jià)值量核算、實(shí)物計(jì)量以及自然資源的降級和耗減核算等難題[5]，其在綠色國民經(jīng)濟(jì)核算和國家資產(chǎn)負(fù)債表編制中也是無法攻克的難關(guān)，導(dǎo)致他們無法推廣應(yīng)用而始終停留在理論研究層面。現(xiàn)在這些難題也成為編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的瓶頸，如果不能建立協(xié)同高效的攻關(guān)機(jī)制，集中力量突破這些重大的技術(shù)難關(guān)，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表就會(huì)走它們的老路，最后“無終而疾”。

（五）理論研究嚴(yán)重不足，實(shí)踐探索缺乏理論指導(dǎo)

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表由我國首創(chuàng)，當(dāng)前處于探索和起步階段，基礎(chǔ)理論研究不夠深入，理論研究對實(shí)踐探索的支撐不足。許多部門雖然借鑒國際上通行的做法編制了相關(guān)自然資源統(tǒng)計(jì)報(bào)表，但與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表在內(nèi)涵和功能上差別較大。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的框架結(jié)構(gòu)、自然資源資產(chǎn)的涵義和負(fù)債內(nèi)涵等許多重大理論問題亟待研究，實(shí)踐探索缺乏理論指導(dǎo)。

三、破解編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表瓶頸的六大創(chuàng)新

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表要想突破瓶頸、走出困境，必須站在“五位一體”的戰(zhàn)略高度，以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以“六大原則”為引領(lǐng)，把生態(tài)文明體系、生態(tài)文明制度體系、績效考核和責(zé)任追究制度、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表四個(gè)層次的制度體系作為一個(gè)有機(jī)整體，從政府、市場和社會(huì)三個(gè)維度，創(chuàng)造性地實(shí)施破解編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表瓶頸的六大創(chuàng)新，建立高效運(yùn)行機(jī)制。

（一）創(chuàng)新管理體制，改革實(shí)施機(jī)制，構(gòu)建高效的治理機(jī)制

1.創(chuàng)新管理體制，構(gòu)建高效聯(lián)動(dòng)機(jī)制

創(chuàng)新管理體制，重構(gòu)中央與地方政府自然資源產(chǎn)權(quán)行使邊界，科學(xué)劃定中央與地方在自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管兩方面的事權(quán)，建立“全民所有，分級代表，政府管理”新體制。通過確職明責(zé)、制定權(quán)利清單，明確分級代表主體行使的權(quán)利和義務(wù)，在中央與地方政府之間劃分自然資源的所有權(quán)，分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方各級政府行使所有權(quán)的自然資源清單和空間范圍，明確各類自然資源主體以及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)范圍。既能在法律上賦予地方政府擁有具體的資源資產(chǎn)所有權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，避免“公地悲劇”的發(fā)生，又能保障中央對國家自然資源所有權(quán)的有效行使，既不缺位，也不越位，最終形成高效的治理運(yùn)行機(jī)制。

2.改革實(shí)施機(jī)制，構(gòu)建高效的協(xié)調(diào)、執(zhí)行機(jī)制

習(xí)近平總書記指出生態(tài)文明建設(shè)必須遵循“山水林田湖草是生命共同體”原則。由于生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜龐大的整體系統(tǒng)，必須改革實(shí)施機(jī)制，增強(qiáng)系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性設(shè)計(jì)，拆除因多頭管理而形成的部門利益藩籬，打通政府、市場、社會(huì)之間的關(guān)系。為此，需要在中央和地方政府分別建立生態(tài)文明體系和生態(tài)文明制度體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)文明體系和生態(tài)文明制度體系建設(shè)，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)解決重大問題。在領(lǐng)導(dǎo)組下設(shè)五個(gè)體系小組，它們既明確分工又密切配合，做到政策融合、信息共享，從而破解不同層次制度和體系之間以及同一層次制度和體系之間的隔閡，構(gòu)建高效的協(xié)調(diào)、執(zhí)行機(jī)制。

（二）創(chuàng)新核算模式，建立系統(tǒng)完備的統(tǒng)一核算體系

1.創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)核算理念。習(xí)近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”，這就明示生態(tài)環(huán)境再也不能作為無價(jià)或低價(jià)的生產(chǎn)要素被忽視，而應(yīng)作為稀缺的生產(chǎn)要素進(jìn)行詳細(xì)、全面的核算。為此，必須創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)核算理念，把生態(tài)環(huán)境作為重要自然資源資產(chǎn)來全面核算，真正讓綠水青山轉(zhuǎn)變成可計(jì)量、可考核的金山銀山。

2.創(chuàng)新環(huán)境會(huì)計(jì)，建立微觀與宏觀相結(jié)合的會(huì)計(jì)核算體系

首先，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)組。在各級生態(tài)文明制度體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組下，組建由自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、財(cái)政部牽頭，其他部門參與的自然資源資產(chǎn)核算領(lǐng)導(dǎo)組，負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)核算體系、核算方法、核算制度建設(shè)。

其次，制定新的環(huán)境會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、環(huán)境會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則，準(zhǔn)確界定資產(chǎn)和負(fù)債的涵義及其包含的項(xiàng)目，確定自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的框架結(jié)構(gòu)和報(bào)表種類，為環(huán)境會(huì)計(jì)要素的確認(rèn)、計(jì)量、核算、信息披露提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。最終從微觀與宏觀兩個(gè)層面，從環(huán)境財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、環(huán)境審計(jì)、環(huán)境管理會(huì)計(jì)三個(gè)方面建立統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算體系[5]。新的環(huán)境會(huì)計(jì)核算體系既能把生態(tài)環(huán)境這一自然資本納入微觀經(jīng)濟(jì)的成本效益核算、宏觀經(jīng)濟(jì)的核算體系，成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)成部分；也能準(zhǔn)確反映生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀及其變化狀況，科學(xué)考核生態(tài)文明建設(shè)成效；還能滿足國家資產(chǎn)負(fù)債表編制和綠色國民經(jīng)濟(jì)核算的需要。

3.創(chuàng)新統(tǒng)計(jì)方法

采用最新的信息技術(shù)和現(xiàn)代化手段快捷、連續(xù)、全面收集、核算資源與環(huán)境數(shù)量資料，為環(huán)境會(huì)計(jì)進(jìn)行價(jià)值和質(zhì)量核算奠定基礎(chǔ)。

（三）創(chuàng)新分類標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)和體系

由于自然資源種類繁多、涉及面廣，要想全面、準(zhǔn)確地收集自然資源數(shù)據(jù)，必須建立全國統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)體系。從基礎(chǔ)層面，加快基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，科學(xué)搭建我國自然資源資產(chǎn)管理的頂層標(biāo)準(zhǔn)體系。國家層面要成立由自然資源部牽頭，國家標(biāo)準(zhǔn)委等部門組成的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)委員會(huì)，制定統(tǒng)一的國家自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范自然資源分類、調(diào)查、評價(jià)、登記、規(guī)劃、保護(hù)、利用等基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)工作，從而構(gòu)建強(qiáng)制性的全國自然資源統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)體系、自然資源質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)及其指標(biāo)體系。

（四）創(chuàng)新信息共享機(jī)制，建立智能化數(shù)據(jù)共享平臺(tái)

1.自然資源資產(chǎn)信息共享平臺(tái)應(yīng)在全國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一的自然資源分類體系和分類標(biāo)準(zhǔn)建立，這樣成本最低、效率最高。

2.在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，該平臺(tái)以環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則為依據(jù)，采用會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)核算方法對發(fā)生的所有的自然資源資產(chǎn)事項(xiàng)的存量和流量信息，按時(shí)間、自然資源類型、區(qū)域?qū)用?、特定空間、具體主體等多個(gè)維度單元，進(jìn)行及時(shí)、全面、真實(shí)、連續(xù)的記錄和反映，既能從多個(gè)維度全面、真實(shí)、及時(shí)地反映自然資源資產(chǎn)的現(xiàn)狀及其變化，還能滿足國家資產(chǎn)負(fù)債表編制、綠色國民經(jīng)濟(jì)核算多樣化的需求。

3.該平臺(tái)由不同類型、不同區(qū)域?qū)用?、不同空間地域以及不同主體的自然資源資產(chǎn)共享子平臺(tái)共同構(gòu)建的統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)體系，平臺(tái)信息公開、透明、權(quán)威，便于各方參與、社會(huì)監(jiān)督。

（五）創(chuàng)新協(xié)同攻關(guān)機(jī)制，構(gòu)建重大技術(shù)攻關(guān)平臺(tái)

為攻克技術(shù)難關(guān)，突破重大難題，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表必須吸取國家資產(chǎn)負(fù)債表編制、綠色國民經(jīng)濟(jì)核算的教訓(xùn)，以重大的技術(shù)難題為紐帶，建立三者融合、協(xié)同創(chuàng)新的攻關(guān)機(jī)制，構(gòu)建跨學(xué)科、跨部門、跨地區(qū)的技術(shù)攻關(guān)平臺(tái)，集中力量解決編制中的技術(shù)難題：即集中三者在環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)、資源學(xué)等方面的專家，通過該平臺(tái)，攻克技術(shù)難關(guān)，破解自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制中的技術(shù)瓶頸，走出困境，同時(shí)使編制國家資產(chǎn)負(fù)債表和綠色國民經(jīng)濟(jì)核算獲得新生。

（六）創(chuàng)新理論研究激勵(lì)機(jī)制，建立理論研究平臺(tái)

1.在中央和各級地方成立生態(tài)文明建設(shè)專家組，在專家組下設(shè)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制專家小組，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)解決編制過程中的理論問題和應(yīng)用難題。

2.創(chuàng)新理論研究激勵(lì)機(jī)制，以國家社科基金、國家自然科學(xué)基金、政府委托研究等課題項(xiàng)目為依托，以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為支撐，建立高效的理論研究平臺(tái)，及時(shí)有效地解決編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的理論問題和應(yīng)用難題。

通過采取六大創(chuàng)新措施，從根本上打破部門與部門、中央與地方、區(qū)域與區(qū)域的界限，打通政府與市場的聯(lián)系，拆除不同層次制度和體系之間以及同一層次制度和體系之間的藩籬，建立生態(tài)文明建設(shè)和編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的高效運(yùn)行機(jī)制。

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