“三權(quán)”分置背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

柳國華

（濟(jì)源職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，河南濟(jì)源459000）

土地是農(nóng)民的生存與發(fā)展之本，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最重要的生產(chǎn)資料，關(guān)涉農(nóng)民的切身利益與農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。目前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外在表征，廣大農(nóng)民日益關(guān)注與聚焦農(nóng)村土地的利用效率及產(chǎn)權(quán)公平等問題。2014年12月中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組第七次全會上提出了農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的立足農(nóng)村實(shí)際、創(chuàng)新性的農(nóng)村土地新型產(chǎn)權(quán)的新制度，即在毫不動(dòng)搖地堅(jiān)守農(nóng)村土地家庭承包權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)延續(xù)不變，農(nóng)戶個(gè)體對集體土地的承包權(quán)創(chuàng)新性地化為承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)，進(jìn)而形塑為土地承包權(quán)、所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)并立分置的格局。其核心要義是強(qiáng)調(diào)集體所有權(quán)、體現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)，達(dá)到經(jīng)營權(quán)放活之目標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化“三化”的發(fā)展進(jìn)程[1]。但是，以“三權(quán)”分置制度為依托，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)中出現(xiàn)了許多新的問題，成了這一制度落地生根的障礙?；诖朔N情況，筆者詳實(shí)地探尋了在“三權(quán)”分置背景下，實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的困境，借鑒“塘約道路”的經(jīng)驗(yàn)，指出了可行性的破解路徑。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困境審視

（一）個(gè)別農(nóng)民戀地情結(jié)較重

農(nóng)村土地為農(nóng)民生產(chǎn)與生活的最可靠依托，部分農(nóng)民對“三權(quán)”分置的制度和土地流轉(zhuǎn)的政策不理解，或知之甚少，更難以認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)的重要意義。他們對自己經(jīng)營承包的集體土地懷有深厚的感情，雖然有的人已遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)入城務(wù)工，但仍不情愿把自己承包的土地依據(jù)“三權(quán)”分置的制度順利流轉(zhuǎn)給種糧專業(yè)大戶或?qū)I(yè)的農(nóng)業(yè)公司。他們甚至害怕一旦土地流轉(zhuǎn)后，如在城里失業(yè)后，無地可耕，被迫失業(yè)[2]，今后的生活無依無靠，生活失去了最可靠的土地保障。

（二）農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)收入拉大

依據(jù)“三權(quán)”分置制度，農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，這實(shí)際上是要求農(nóng)戶依據(jù)合同在一定時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，這間接帶來農(nóng)戶之間的利益失衡，出現(xiàn)一定的利益糾葛。農(nóng)地的流出戶及流入戶之間的收入有可能被拉大：流出戶的務(wù)農(nóng)收入可能逐步下降，而土地流入戶依據(jù)規(guī)模經(jīng)營的力量，依靠先進(jìn)科技的應(yīng)用，其收入可能逐步增加。這會使我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入不平衡的態(tài)勢逐步擴(kuò)大，農(nóng)戶之間因經(jīng)濟(jì)收入的差別出現(xiàn)新的階層分化，必然會對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展帶來消極的影響。

（三）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制保障不完善

“三權(quán)”分置制度為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了政策的宏觀方向，但具體的操作保障機(jī)制尚不完備。土地為農(nóng)民的生命線與保障線，是農(nóng)民生活生存的命根子。當(dāng)前我國的農(nóng)村社會保障體系不太完善，尚未做到對低收入農(nóng)戶的全覆蓋，不能完全托底流轉(zhuǎn)土地解決農(nóng)民的基本生存之需，農(nóng)戶自有土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，可能無法及時(shí)得到就業(yè)的可靠保障，如入城務(wù)工，有些是臨時(shí)工，沒有相應(yīng)的“五險(xiǎn)一金”。對于土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營戶來說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，波動(dòng)性較大，受自然災(zāi)害與市場影響度大，抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對較低，加之許多種糧專業(yè)大戶都是各自為戰(zhàn)，相互協(xié)同能力較差，規(guī)模優(yōu)勢體現(xiàn)得不太明顯，沒有達(dá)到流轉(zhuǎn)所設(shè)定的目標(biāo)。

（四）土地流轉(zhuǎn)的程序規(guī)范性低

隨著我國農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的逐步試行，農(nóng)村土地市場漸進(jìn)激活，土地流轉(zhuǎn)交易日益頻繁，交易量逐步增加。但當(dāng)前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式為農(nóng)戶自由、自發(fā)地開展流轉(zhuǎn)，農(nóng)民缺少土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)方面的相關(guān)知識，很多農(nóng)戶與流轉(zhuǎn)接收方僅僅達(dá)成口頭協(xié)議，并未正式簽定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧鬓D(zhuǎn)合同及契約，更未到公證機(jī)關(guān)進(jìn)行公證。即使簽定了流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)合同的接續(xù)、注銷、變革、監(jiān)督等程序仍不完善，對流轉(zhuǎn)的新模式，如土地入股與抵押，尚未制定細(xì)化性的規(guī)定，抵押的條件、抵押的期限、入股的比例及收益分配等法律法規(guī)空白，沒有將政策性的制度落實(shí)為規(guī)范性的法律[3]。這些導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序較為混亂，內(nèi)在潛含風(fēng)險(xiǎn)加大。

（五）流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”較為突出

“三權(quán)”分置明確規(guī)定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)使用性質(zhì)保持不變，其所有權(quán)仍歸農(nóng)村集體所有。從當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來看，由于我國對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)的缺位，致使相關(guān)政府部門監(jiān)管無法可依，職責(zé)模糊，或因利益的牽絆，土地監(jiān)管部門未能對農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)使用屬性進(jìn)行有效的監(jiān)管，甚至放任自流，導(dǎo)致農(nóng)村流轉(zhuǎn)用途被無故的變更，非農(nóng)化日益嚴(yán)重。很多流入土地的公司或?qū)I(yè)大戶私自改變土地的糧食生產(chǎn)功能，自己變更農(nóng)村土地的種糧用途，大量開展非農(nóng)建設(shè)，譬如有的在流轉(zhuǎn)土地上開設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工廠；有的自己違規(guī)加寬農(nóng)村土地的道路，種植苗木花草，開辦農(nóng)家樂，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目；有的私挖田地，引水入田，發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等等，這些都在一定程度上背離了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)。

（六）家庭農(nóng)場實(shí)力不強(qiáng)

“三權(quán)”分置明確了家庭擁有集體土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，擁有農(nóng)村土地的流出權(quán)與流入權(quán)。從我國農(nóng)村實(shí)際來看，家庭的承包權(quán)與經(jīng)營農(nóng)業(yè)仍是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的最主要形式。農(nóng)業(yè)要現(xiàn)代化，就必須立足我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，大力發(fā)展家庭農(nóng)場，扶持種糧大戶，這不失為我國推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的好方式，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)的規(guī)?；凹s化經(jīng)營，培育新型職業(yè)農(nóng)民。但當(dāng)前的家庭農(nóng)場多為個(gè)體自營，加上經(jīng)營者的年齡普遍偏大，新科技與良種的推進(jìn)較遲緩，綠色特色品牌創(chuàng)建較少，綜合實(shí)力尚需大幅提升。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可行性的路徑選擇

（一）堅(jiān)持土地公有制，發(fā)展與壯大集體經(jīng)濟(jì)

千百年來，土地一直為農(nóng)民最關(guān)心的問題，是廣大農(nóng)民安身立命之本。新中國成立以來，我國農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)一直未變，這有效地阻止了資本的無序擴(kuò)張，提升了土地的價(jià)值，讓土地私有化成為泡影。“三權(quán)”分置雖為我國農(nóng)業(yè)在新時(shí)代的發(fā)展提出了新的發(fā)展方式，但土地的集體所有制不能變，是一條不可逾越的紅線?？梢越梃b“塘約經(jīng)驗(yàn)”，在城鎮(zhèn)化的大背景下，村集體組織引導(dǎo)農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給集體，以壯大集體經(jīng)濟(jì)。這一方面可以增加農(nóng)民的收入，另一方面可以提升土地的利用效益，最重要可以壯大集體經(jīng)濟(jì)，這也可以有效地阻止與規(guī)避資本對農(nóng)村土地的私有化，保障農(nóng)民的權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)村的小康，實(shí)現(xiàn)共同富裕。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)壯大也可以為在城市創(chuàng)業(yè)失敗或失業(yè)的農(nóng)民提供庇護(hù)，讓他們生活有保障，再就業(yè)有出路。

（二）成立集體性的流轉(zhuǎn)組織，平衡農(nóng)戶與流轉(zhuǎn)主體之間的利益

“三權(quán)”分置推動(dòng)了農(nóng)村土地承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)的分離，在土地流轉(zhuǎn)的過程可能顯現(xiàn)經(jīng)營權(quán)虛化與承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)角力的情勢，這是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的必然趨勢。隨著農(nóng)村外出務(wù)工人員的增多，農(nóng)村土地的托底保障功能有所弱化，這是我國多元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民之間的收入動(dòng)態(tài)平衡，在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)就可以賦予承包權(quán)更多的權(quán)能，譬如維持權(quán)、征地補(bǔ)償權(quán)、繼承權(quán)與有序退出權(quán)等。而當(dāng)農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)戶作為承包權(quán)的主體仍享有承包權(quán)，并可以獲取土地流轉(zhuǎn)的收入。如貴州省安順市平坎區(qū)塘約村成立了流轉(zhuǎn)性的集體專業(yè)組織——土地合作社，對利益分配進(jìn)行了明確的規(guī)定：村民占比較高，達(dá)到百分之40%，村集體占比為30%，流轉(zhuǎn)的土地合作社為30%。

在土地流轉(zhuǎn)后，土地的財(cái)產(chǎn)性屬性逐步凸顯，因而充分確定土地承包權(quán)的繼承性，這不但可以大幅提升土地承包權(quán)的權(quán)能，而且也可以使流轉(zhuǎn)土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利得以體現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)。當(dāng)承包權(quán)可以繼承時(shí)，承包權(quán)主體去世后土地流轉(zhuǎn)的收益可以延續(xù)至下一代，就可以推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)的接續(xù)流轉(zhuǎn)。同時(shí)，隨著農(nóng)村土地市場的日益成熟，農(nóng)民可以選擇退出承包權(quán)，推動(dòng)土地再流轉(zhuǎn)，釋放土地流轉(zhuǎn)的最大紅利，實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值的合理利用，增加自己的收益，平衡土地流出戶與流入戶之間的收入差距，優(yōu)化廣大農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，逐步打破收入差距，夯實(shí)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基石。

（三）健全農(nóng)村的社會保障制度，筑牢流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

在我國的廣大農(nóng)村，土地的社會保障功能不可忽視?！叭龣?quán)”分置制度的推行，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了制度支撐，但為了農(nóng)村土地的順暢有效流轉(zhuǎn)，土地的部分社會保障功能并沒有完全改變。土地流轉(zhuǎn)以后，部分農(nóng)民入城務(wù)工，進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)，各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)不可避免。因此，為了實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的接續(xù)化，必須完善農(nóng)村社會保障體系。如建立農(nóng)村的最低生活保障救濟(jì)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度。同時(shí)，國家對流轉(zhuǎn)土地后收入較低的農(nóng)民可以推出基本保險(xiǎn)國家補(bǔ)貼制度，設(shè)立專項(xiàng)的保障基金，對參與這些保險(xiǎn)的低收入農(nóng)戶給予一定數(shù)量的資金支持與補(bǔ)貼，推行個(gè)人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼相融合的方式，提升農(nóng)戶參保的積極性。同時(shí)，各級政府及涉農(nóng)部門要為種糧專業(yè)戶提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對農(nóng)村的種糧大戶提供專項(xiàng)的自然災(zāi)害補(bǔ)貼與風(fēng)險(xiǎn)保障，推行最低收購價(jià)，提供可靠的市場行情信息，以降低市場風(fēng)險(xiǎn)與自然風(fēng)險(xiǎn)，提升他們對土地流轉(zhuǎn)集中的積極性，引導(dǎo)他們互助合作，共享市場信息，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，解決農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題。

（四）完善制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)

國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)，要依據(jù)“三權(quán)”分置制度，適度調(diào)整《農(nóng)村土地承包法》《繼承法》《物權(quán)法》等農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后的土地流轉(zhuǎn)的法定規(guī)則與法定程序，適時(shí)修改法律[4]。承包權(quán)流轉(zhuǎn)與經(jīng)營權(quán)區(qū)分之后，它們都是獨(dú)立的物權(quán)，都可以流轉(zhuǎn)，這樣產(chǎn)生了兩類流轉(zhuǎn)，即承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。為此，承包權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村集體成員內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，能夠贈(zèng)予、繼承、互換與轉(zhuǎn)讓，但不可入股與擔(dān)保、抵押。而經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)只需擁有承包權(quán)的權(quán)利人同意即可，流轉(zhuǎn)方式可以為入股、質(zhì)押、擔(dān)保、繼承及贈(zèng)予等，流轉(zhuǎn)的對象可以為農(nóng)村集體的內(nèi)部成員，也可以為集體外部的成員。當(dāng)然，流轉(zhuǎn)所有過程必須有明確規(guī)定，如必須簽定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤?，對流轉(zhuǎn)流程嚴(yán)格界定，對土地的入股及質(zhì)押，要設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核管理，把握底線，規(guī)避農(nóng)戶失地又失業(yè)的雙重風(fēng)險(xiǎn)[5]。

（五）強(qiáng)化監(jiān)管，確保農(nóng)地用途

為保證“三權(quán)”分置之中農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)使用性質(zhì)保持不變，各級政府及涉農(nóng)部門必須強(qiáng)化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)管。國家要規(guī)制嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋亟?jīng)營準(zhǔn)入制度，引導(dǎo)工商資本依法進(jìn)入農(nóng)村土地市場。嚴(yán)格審核工商資本獲取流轉(zhuǎn)土地的資質(zhì)，譬如農(nóng)業(yè)技術(shù)力量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械、注冊資本等，確保流轉(zhuǎn)后的土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在我國的糧食主產(chǎn)區(qū)，要派專人定期不定期地入駐生產(chǎn)場地，全程跟蹤監(jiān)管，嚴(yán)控土地挪作他用，以確保農(nóng)地用以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確定合理的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限[6]。同時(shí)，嚴(yán)格監(jiān)督流轉(zhuǎn)流程，尊重農(nóng)民的愿望，讓他們自由的流轉(zhuǎn)土地，保障他們的合法權(quán)益，警惕工商資本的掠奪式利用土地，違背科學(xué)、大量使用化肥農(nóng)藥導(dǎo)致土地板結(jié)與退化，確保土地紅線不突破，國家糧食安全有保障。

（六）發(fā)展土地股份，壯大家庭農(nóng)場，培育農(nóng)村發(fā)展的新力量

我國農(nóng)村土地細(xì)碎化較為嚴(yán)重，經(jīng)營權(quán)分散性大，而土地市場發(fā)育尚不成熟。農(nóng)戶是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，因此，我們可以以農(nóng)戶為基礎(chǔ)，引導(dǎo)普通農(nóng)戶加強(qiáng)聯(lián)合與合作，發(fā)展股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)，通過土地流轉(zhuǎn)入股，壯大家庭農(nóng)場，為農(nóng)村土地鋪路架橋，使農(nóng)戶結(jié)成利益共同體。依照契約理論，通過中介性的交易組織，以生產(chǎn)要素建立契約可以拉低交易費(fèi)用。農(nóng)戶以承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)入股而建立家庭型的農(nóng)場，可以有效減少土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場經(jīng)營的規(guī)?；c集約化。同時(shí)，土地股份式的家庭型農(nóng)場既未偏離農(nóng)戶承包權(quán)與集體的所有權(quán)之間的既有關(guān)系，又可推進(jìn)經(jīng)營權(quán)及承包權(quán)的適度分開，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效形式。雖然這是一種探索性的嘗試，但隨著我國各種制度的健全，農(nóng)民以土地入股家庭農(nóng)場將大有可為，前景廣闊。當(dāng)然，農(nóng)戶之間要有細(xì)化的約定，國家要有相關(guān)政策上的引導(dǎo)與支持，完善其內(nèi)部治理制度，維護(hù)入股農(nóng)戶的合法權(quán)利，不能借資本下鄉(xiāng)，侵蝕農(nóng)民的利益，顛覆農(nóng)村土地的公有制性質(zhì)；同時(shí)，做強(qiáng)做大家庭農(nóng)場，培育新型職業(yè)農(nóng)民，推動(dòng)科技興農(nóng)的落實(shí)與良種的推廣，推進(jìn)品牌建設(shè)，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，提升綜合實(shí)力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化助力提速。

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[2]段貞鋒．“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)及其防范[J]．理論導(dǎo)刊，2017（01）：88．

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