基于政府職能視角的政府預算績效評價

政府預算績效評價一直是社會和學術界較為關注的話題，早期我國進行了一系列政府預算改革，在中共十六屆三中全會的會議中提出“建立預算績效評價體系”；而后提出推行政府績效管理和行政問責制度，十七屆五中全會又提出了“完善政府績效評估制度”，2011 年，國務院召開了第一次政府績效管理工作部際聯(lián)席會議，確定了以監(jiān)察部為主的政府績效管理和以財政部為主的預算績效管理的兩大體系；次年，財政部出臺了《預算績效管理工作規(guī)劃》，各級地方政府也出臺了相應辦法，制定了詳細的地方財政管理績效綜合評價方案和評價指標體系。2015年初，新《預算法》生效，政府預算管理改革進入一個新時期。為全面貫徹黨的精神，落實《預算法》有關預算績效管理的要求，深入推進全過程預算績效管理，積極開展財政支出績效評價工作。2016年以來，財政部全面推進中央預算績效管理，著重在于開展財政重點績效評價工作，如重大民生政策和重點專項支出，向全國人大常委會報送績效評價報告，推進績效評價結果隨同中央決算向社會公開并加強中央部門績效自評，取得突破性進展。下一步，財政部將進一步加快預算績效改革步伐，大力推進全過程預算績效管理，逐步建立“花錢必問效、無效必問責”的管理機制，不斷提升政府公共服務的質(zhì)量和水平，而政府預算績效評價是關鍵所在。

當前政府預算績效評價還面臨諸多困難和問題：首先，一些地方政府或部門預算績效管理意識淡薄，積極性不強，使得預算績效評價的開展形式化；其次，預算績效評價的相關法律法規(guī)不健全，預算績效評價工作不能統(tǒng)一規(guī)范；再次，目前的政府預算績效評價主要集中在對項目支出和部門整體支出，國家有關部門對其制定了相應的預算績效評價共性指標框架進行指導，而對其他方面和整體層面的政府預算績效評價難以進行評估；最后，仍未建立相應的預算績效評價技術操作標準體系，對于預算績效評價標準、指標和權重的設計過于主觀或隨意，目前國內(nèi)學者主要采用在縱向上考察各個階段的四階段或五階段系統(tǒng)模型，從目標、投人、過程、產(chǎn)出和結果的內(nèi)容，涉及預算目標、預算撥款、預算運用、預算產(chǎn)出和預算效果；有學者還采用從橫向上考慮的戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃和財務四個維度構建的前評框架進行預算績效評價。本文著重在思考是否能構建體系從整體上評價政府預算績效，目前尚未有學者進行探討。

一、政府預算績效評價與政府職能

（一）政府預算績效評價

政府預算績效評價的評價對象是預算支出，評價內(nèi)容是預算支出的績效，評價的主體包括政府內(nèi)部評價和外部評價，即財政機構、預算機構、上級政府、第三方機構、公眾等（徐建中等，2013）。預算績效管理在實施績效評價過程中，較為常用的評價方法有層次分析法、平衡記分卡、數(shù)據(jù)包絡法、PART工具法等，還有公眾評判法、因素分析法成本效益分析法、比較法等的具體單項方法，可以單個或多種方法同時進行。政府預算績效評價的內(nèi)涵是：在一定時期內(nèi)，收集政府預算效果、效率或質(zhì)量的信息和相關數(shù)據(jù)，運用適當?shù)念A算績效評價方法，采用科學的預算績效評價指標體系，對政府預算管理過程中的投入、產(chǎn)出和成果三大方面所反映的績效進行科學、公正及客觀的綜合評價，得出評價結論并指導實踐。 我國學術界對績效預算的研究起步較晚，但經(jīng)過多年的探索和實踐，取得了一定的成果。學者們對政府預算績效評價進行了重點關注，具體研究可以將其歸納為以下三個方面：關于預算績效理論、關于科學合理的政府預算績效評價體系的構建和關于對預算支出試點和各領域進行政府預算績效評價研究。

（二）政府預算績效評價與政府職能

政府預算績效評價的研究是否能真實反映政府預算全過程的績效情況，對預算進行有效管理，提高政府職能的履行，進而通過政府職能反向調(diào)節(jié)政府預算，一直是個備受關注的話題。從理論上來說，一套科學度量績效的指標體系能準確地度量出預算支出的實際效果。雖然國內(nèi)目前沒有一套系統(tǒng)的政府預算績效評價體系，但在政府頒布的大框架下根據(jù)實際情況靈活運用，政府預算績效評價發(fā)揮了重要作用。政府預算作為年度財政收支計劃，明確了政府活動范圍，是政府履行職能、公共支出的基本財力保障（Breton A，1996），政府的預算支出結構應該按照政府的職能來進行調(diào)整（威廉·配第，1862）。我國政府預算績效評價起步比較晚，還存在評價體系不成熟等問題，因此，開展政府預算績效評價具有重要意義。政府預算是國家按照政府職能進行分配和安排，而基于政府職能的視角來看政府預算績效評價是可以進行關注和進一步深入探討。

（三）基于政府職能視角的預算績效評價的研究意義

國內(nèi)對政府職能與政府預算績效評價的研究較少，本文從政府職能的視角出發(fā)，將政府職能這一概念引入到政府預算績效評價體系中，研究預算支出所體現(xiàn)所有政府職能履行的程度，豐富了政府預算績效評價的研究。從現(xiàn)實意義上，一方面，有利于提高財政資金使用績效，優(yōu)化預算支出結構。基于政府職能視角進行政府預算績效評價，有利于提高各職能下預算資金的使用效率，減少不符合政府職能或不應大幅度投入資金的領域，同時，通過反饋結果調(diào)整政府預算支出方向，有利于優(yōu)化政府預算支出結構。另一方面，有利于了解政府職能的履行，推動政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能的變化一般最終會體現(xiàn)到政府預算中去，而對政府預算績效評價可以反映政府職能的履行情況，政府預算體系要順應政府職能的調(diào)整。將政府職能引入政府預算績效評價中進行考察，從評價結果中得到政府職能履行情況的反饋，將反饋結果結合國家發(fā)展方向進行分析，為政府下一年度預算支出分配提供借鑒，在這個過程中，有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變。

二、基于政府職能視角的預算績效評價的基本思路

基于政府職能的視角來進行政府預算績效評價，如何將政府職能融入到預算績效評價中至關重要。一般來說，政府預算績效評價需要根據(jù)具體的評價對象，選擇合適的評價方法，運用恰當?shù)脑u價模型，建立科學的政府預算績效評價指標體系來對政府預算進行評價。有已有文獻綜述可知，政府預算績效評價一般分為項目支出和部門整體預算績效評價，國家相關部門分別頒布了《項目支出績效評價共性指標體系框架》和《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》等進行指導，均從投入、過程、效果三方面設計了一系列的共性指標，再對各個指標賦予相應的權重，進行預算績效評價。該指標體系框架已較為廣泛運用到社會中，根據(jù)自身情況設計并完善預算績效評價指標，根據(jù)公眾評判法等對其賦予權重，積極組織政府內(nèi)部主體和外部主體相結合開展評價工作，并取得了一定的成就。本文提出有別于傳統(tǒng)的預算績效評價的思路，從整體層面上進行政府預算績效評價，探討政府預算績效的情況，分析政府職能的履行效果，建立一個評價-反饋-調(diào)整-再評價的機制，不斷對下一年度政府預算進行調(diào)整和完善。

對于基于政府職能視角的預算績效評價的基本思路，選擇評價模型和評價方法至關重要，該研究的評價模型可選擇DEA模型，即數(shù)據(jù)包絡分析法來進行。根據(jù)該方法的特點，評價對象為地方政府預算，評價內(nèi)容為地方政府預算的績效，建立31個省（自治區(qū)、直轄市）的決策單元，基于DEA構建 “績效產(chǎn)出 = 產(chǎn)出向量/投入向量”的預算績效評價二維結構模型，可以解決多種投入與多種產(chǎn)出預算績效評價的問題，不需要事先知道或給出各個投入要素和產(chǎn)出要素的權重值 （ 梁傳杰，2010）。具體的思路如下：

對于投入指標，有三種方式可供選擇：一是各政府職能下的預算支出；二是資本投入與勞動投入；三是人力、物力和財力投入。對于三種方式中均涉及的預算支出，可通過將政府預算按照政府職能來劃分。政府職能是以國內(nèi)對外公布的政府職能內(nèi)容為主要依據(jù)，并結合基本國情和發(fā)展趨勢來劃分。政府職能按內(nèi)容劃分為政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能，而國家倡導采用經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設的“五位一體”的政策方向，重視生態(tài)環(huán)境保護等，即本文將政府職能劃分為政治職能、文化職能、經(jīng)濟職能、社會職能和環(huán)境保護職能。將地方政府預算支出按照國家發(fā)布的“政府收支分類科目”的支出性質(zhì)將其歸類于五大政府職能之中，具體歸類內(nèi)容如下所示：

對于產(chǎn)出指標的選取，較多文獻參考中國綜合發(fā)展指數(shù)報告并借助相關文獻的研究獲取相關指標，而后篩引入主成分分析法選出關鍵績效指標，但存在投入-產(chǎn)出指標關系或路徑不明確的問題，產(chǎn)出指標是否受投入指標的影響，因此，還需要為產(chǎn)出指標的選取進行深入研究和探討。由于本文涉及的政府職能較多，研究五大職能會顯得繁雜，目前國內(nèi)較為關注的社會職能、環(huán)境保護職能和經(jīng)濟職能的履行，可深入對單個職能的履行進行預算績效評價研究。

三、結語

以上是對基于政府職能視角的政府預算績效評價的初步思考，目前還存在科學的產(chǎn)出指標的選取要契合研究目的、投入-產(chǎn)出指標的路徑等問題?？傊鉀QDEA模型的指標選取決定了是否能實現(xiàn)從整體層面對我國的政府預算績效評價，未來將對基于政府職能視角的政府預算績效評價進行深入分析和探討。（作者單位為廣西大學）