金融精準(zhǔn)扶貧難題與解決對(duì)策

劉天陽(yáng)

【摘要】我國(guó)現(xiàn)階段的貧困問(wèn)題在很大程度上是前一階段經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的結(jié)果，但在目前的貧困問(wèn)題基本緩解以后，新的貧困問(wèn)題還會(huì)出現(xiàn)并長(zhǎng)期存在。因此要及時(shí)調(diào)整扶貧行動(dòng)的目標(biāo)、原則和具體對(duì)策。在金融扶貧中存在許多難題，而缺乏精準(zhǔn)是最大的問(wèn)題。本文從該問(wèn)題出發(fā)，探究出具體的不精準(zhǔn)問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，使之應(yīng)用于脫貧攻堅(jiān)之中，從而為政府、企業(yè)、扶貧對(duì)象提供可借鑒的參考。

【關(guān)鍵詞】金融精準(zhǔn)扶貧 難題 解決對(duì)策

一、研究的背景與動(dòng)機(jī)

（一）反貧困、世界性的課題

據(jù)聯(lián)合國(guó)《千年發(fā)展目標(biāo)2015年報(bào)告》，全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年的8.36億。貧困是人類社會(huì)的共同傷痛，貧困無(wú)國(guó)界，反貧困是各國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文明進(jìn)步，不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力的主要目的所在，8億多的極端貧困人口仍需要去拯救。

（二）脫貧攻堅(jiān)，中國(guó)政府的決策與戰(zhàn)略部署

新中國(guó)的建立，就一次又一次地向戰(zhàn)勝貧困發(fā)起了沖擊，特別是改革開(kāi)放以來(lái)30多年的時(shí)間，已讓7億多人擺脫貧困。現(xiàn)在向5000余萬(wàn)“鍋底人群”發(fā)起脫貧攻堅(jiān)總決戰(zhàn)。黨的十八大以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)是黨和政府的決策部署，也是全國(guó)人民的共同心聲。

（三）基于本人江西井岡山茅坪鄉(xiāng)擔(dān)任鄉(xiāng)長(zhǎng)助理的實(shí)際觀察，中信建投證券金融工作實(shí)踐

一方面在茅坪鄉(xiāng)擔(dān)任鄉(xiāng)長(zhǎng)助理期間，會(huì)上會(huì)下聽(tīng)到無(wú)數(shù)次的精確扶貧講話報(bào)告，看過(guò)許多份精準(zhǔn)扶貧的文件材料，然而實(shí)際在走訪調(diào)研考察中，說(shuō)的聽(tīng)的文件的報(bào)告的與精確扶貧有差距，甚至差距很大。另一方面，在央企工作崗位，金融支持精準(zhǔn)扶貧的表態(tài)也不絕于耳，貧困地區(qū)盼望金融精準(zhǔn)扶貧也是發(fā)自心底。實(shí)際情況卻是存在相當(dāng)?shù)夭痪膊粶?zhǔn)。

（四）作為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生的家國(guó)情懷

一名研究生，特別是中央財(cái)經(jīng)大學(xué)的研究生，把自己所學(xué)的財(cái)政金融專業(yè)理論應(yīng)用于社會(huì)實(shí)際之中，特別是中國(guó)反貧困的偉大事業(yè)之中，是職責(zé)所在，使命所需，知識(shí)所向，能力所及，以自己的一己之學(xué)，在學(xué)校老師的指導(dǎo)下，為貧困地區(qū)的老百姓輸送一點(diǎn)知識(shí)的溫暖，是作為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生應(yīng)有的選擇。基于此，我對(duì)金融精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題產(chǎn)生了濃厚興趣，做了一些研究思考。

二、金融支持扶貧最大問(wèn)題是“不精準(zhǔn)”

（一）識(shí)別貧困和動(dòng)態(tài)管理不精準(zhǔn)

從政府層面，各地政府對(duì)所管轄地區(qū)的貧困狀況要有一本精細(xì)準(zhǔn)確動(dòng)態(tài)的賬，精準(zhǔn)扶貧的前提是精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶，貧困人口，不能是模糊不清，也不能是“一本老賬吃遍天”，更不能是“糊涂賬”。脫貧攻堅(jiān)重在實(shí)效，貴在精準(zhǔn)。只有把識(shí)別貧困和動(dòng)態(tài)管理貫穿于脫貧攻堅(jiān)的始終，金融精確扶貧才有可能。從金融機(jī)構(gòu)層面，首先對(duì)于以前漏統(tǒng)的貧困群眾，識(shí)別后要立卡建檔，納入扶貧范圍。其次對(duì)于已經(jīng)脫貧的人口要逐戶的銷號(hào)，確保將扶貧資源分配，特別是金融支持政策給最需要的貧困人群。再次定期檢查核時(shí)，對(duì)返貧群眾要重新錄入，做到不能把非貧困群眾納入扶貧范圍，也不能把真正的貧困群眾遺漏。對(duì)于識(shí)別貧困人群要進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，對(duì)于金融扶持要進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，以免造成資金的浪費(fèi)。

（二）責(zé)任分工不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧要求金融部門支持的，責(zé)任分工要明確。多年來(lái)，扶貧資金向貧困地區(qū)傾斜是做到了，而且資金額還巨大，但資金投向“大水漫灌”式扶貧富民效果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期，其根本原因就是只管撥款投放，而不太關(guān)注撥款投放的目標(biāo)效益。從金融部門而言，無(wú)論是中國(guó)人民銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，還是一些股份制銀行以及其他金融機(jī)構(gòu)，在責(zé)任分工支持扶貧富民上，也缺乏精細(xì)分工。從市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各層面，處在脫貧攻堅(jiān)第一線，應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任。然而，在金融任務(wù)部署、資金項(xiàng)目安排、投融資經(jīng)費(fèi)使用等落實(shí)扶貧項(xiàng)目，落實(shí)到貧困戶，往往不到位，甚至錯(cuò)位、越位。這樣一方面影響精確扶貧的政策紅利效益；另一方面挫傷了金融部門，特別是金融企業(yè)的積極性。

（三）分類施策和績(jī)效考核不精準(zhǔn)

曾經(jīng)一段時(shí)間，在扶貧工作上，存在分類施策和績(jī)效考核不精準(zhǔn)問(wèn)題。扶貧關(guān)鍵在于因地因事因人分類施策。對(duì)于貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)，要善于幫助發(fā)現(xiàn)挖掘當(dāng)?shù)刭Y源，聚合自然資源和人文資源優(yōu)勢(shì)，組織科學(xué)有效快捷的投融資、扶持當(dāng)?shù)刎毨丝诰蜆I(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如生態(tài)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游業(yè)等；對(duì)于貧困村，可以通過(guò)金融支持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，逐步實(shí)現(xiàn)整體脫貧。對(duì)于貧困戶在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，分清情況，分類幫扶。對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困群眾，在技術(shù)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)，或產(chǎn)業(yè)資金小額貸款扶貧，幫助他們穩(wěn)定就業(yè)，增加收入；對(duì)于因病、因殘、因?yàn)?zāi)等致貧的人口，應(yīng)通過(guò)完善基本公共服務(wù)保障體系，保險(xiǎn)救助等形式，實(shí)現(xiàn)脫貧。對(duì)于脫貧績(jī)效考核，關(guān)鍵是要準(zhǔn)和實(shí)。一是金融扶貧過(guò)程要準(zhǔn)和實(shí)，杜絕形式主義，表面文章；二是金融扶貧結(jié)果要準(zhǔn)和實(shí)，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求，進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估和驗(yàn)收。

三、解決的對(duì)策

（一）構(gòu)建金融精準(zhǔn)扶貧五大體系

從當(dāng)前金融扶貧實(shí)踐來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)，迫切需要構(gòu)建金融目標(biāo)任務(wù)、金融組織管理、金融工作運(yùn)行、金融政策法規(guī)和金融服務(wù)保障五大體系，通過(guò)協(xié)同發(fā)力，破解制約金融精確扶貧的瓶頸和障礙，支持脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

金融目標(biāo)任務(wù)體系：

金融支持精準(zhǔn)扶貧的總目標(biāo)，是要加快形成全要素、多領(lǐng)域和高效益的發(fā)展格局，具體任務(wù)應(yīng)包括：

（1）金融領(lǐng)域資源共享。日前，中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等七部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》從如何掌握總體要求、精準(zhǔn)對(duì)接多元化融資需求，推進(jìn)普惠金融發(fā)展，發(fā)揮各類金融機(jī)構(gòu)主體作用，完善精準(zhǔn)扶貧政策措施等方面，作出了具體部署，從而搭建了一座金融領(lǐng)域助推脫貧攻堅(jiān)資源共享的平臺(tái)。

（2）金融產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域政銀融合。堅(jiān)持金融扶貧，將金融產(chǎn)業(yè)融入國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略體系之中，推動(dòng)財(cái)政金融部門由“大水漫灌”的財(cái)政扶貧，向金融助推“精準(zhǔn)灌溉”脫貧攻堅(jiān)發(fā)展的躍升，實(shí)現(xiàn)政府與金融企業(yè)的深度融合。endprint

（3）金融扶貧資源開(kāi)發(fā)利用。著眼提升金融扶貧質(zhì)量，加強(qiáng)政府、企業(yè)、貧困地區(qū)資源統(tǒng)籌，拓展投融資渠道與范圍，進(jìn)一步優(yōu)化金融扶貧富民的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和開(kāi)發(fā)利用資源的效率。

金融組織管理體系：

構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)和順暢高效的金融精準(zhǔn)扶貧管理體系，主要包括三個(gè)層級(jí)：

（1）國(guó)家戰(zhàn)略決策層。實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)和金融戰(zhàn)略調(diào)控，統(tǒng)籌制訂金融精準(zhǔn)扶貧重大方針政策和規(guī)劃措施，對(duì)涉及政企之間、企業(yè)與企業(yè)之間的體制機(jī)制改革、政策制度調(diào)整等，作出決策部署。

（2）地方政府與金融部門協(xié)調(diào)層。調(diào)整優(yōu)化地方政府與金融部門各層級(jí)、各部門和各單位之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)互相配合，對(duì)涉及地方政府與金融機(jī)構(gòu)特別是金融企業(yè)的重要事項(xiàng)，進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)。

（3）組織實(shí)施層。習(xí)近平同志指出：“堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高脫貧攻堅(jiān)成效”。無(wú)論是地方縣、鄉(xiāng)，還是金融單位，是貫徹落實(shí)金融扶貧的一線機(jī)構(gòu)，一方面要接地氣扎實(shí)工作；另一方面要及時(shí)反饋意見(jiàn)信息，并向上級(jí)提供決策建議。

金融工作運(yùn)行體系：

建立國(guó)家主導(dǎo)、需求牽引和市場(chǎng)運(yùn)作相統(tǒng)一的工作運(yùn)行體系，充分發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)需求的牽引作用、政府的宏觀調(diào)控功能和市場(chǎng)在金融運(yùn)行中的主導(dǎo)作用。

（1）金融扶貧戰(zhàn)略協(xié)同機(jī)制。在金融目標(biāo)任務(wù)、金融資源運(yùn)用和金融扶貧措施手段等方面有機(jī)銜接，納入國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的總體戰(zhàn)略體系之中。

（2）金融扶貧需求對(duì)接機(jī)制。將金融政策規(guī)劃計(jì)劃統(tǒng)籌，作為實(shí)現(xiàn)扶貧富民需求對(duì)接的渠道，按照政銀兩線歸口提報(bào)、聯(lián)合評(píng)估論證和核定審查的流程，實(shí)現(xiàn)雙方需求的有序?qū)?。同時(shí)，在政策扶持的前提下，要遵循金融市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能動(dòng)作用，引導(dǎo)社會(huì)多元投資、多方技術(shù)、多種力量，有效有序服務(wù)扶貧富民工作。

（3）金融扶貧評(píng)估問(wèn)責(zé)機(jī)制。通過(guò)科學(xué)的方法和手段，準(zhǔn)確評(píng)估投融資推進(jìn)情況，金融政策執(zhí)行情況，加強(qiáng)金融助推脫貧攻堅(jiān)任務(wù)落實(shí)與監(jiān)督問(wèn)責(zé)的有機(jī)銜接，確保金融扶貧工作的有效落實(shí)。

金融政策制度體系：

建立系統(tǒng)完備、銜接配套和有效激勵(lì)相結(jié)合的金融政策制度體系，充分發(fā)揮法治對(duì)金融精準(zhǔn)扶貧的助推作用。

（1）完善金融頂層設(shè)計(jì)。七部門《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》已經(jīng)印發(fā)，結(jié)合實(shí)際工作，這個(gè)《意見(jiàn)》將帶來(lái)怎樣的影響，落實(shí)重點(diǎn)在哪里？成效可將如何？都要在下一步各級(jí)各部門工作中完善。要將有利的政策、法規(guī)，變?yōu)橛行У墓ぷ鳈C(jī)制，必須在實(shí)踐中總結(jié)、提高、優(yōu)化系統(tǒng)配套。

（2）填補(bǔ)金融法規(guī)空白。從中央到地方，從部門到行業(yè)，從金融企業(yè)到貧困人群，全國(guó)上下群策群力集中脫貧攻堅(jiān)，在一片大好形勢(shì)下，有一個(gè)急需解決的問(wèn)題，就是要匯總各部門、各行業(yè)，特別是金融扶貧相關(guān)需求，按照輕重緩急和成熟條件的優(yōu)先順序，分批次納入相關(guān)立法，盡快填補(bǔ)金融扶貧政策措施，重要領(lǐng)域、重點(diǎn)工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法律法規(guī)空白。

（3）把握金融工作重點(diǎn)。金融扶貧從國(guó)家的戰(zhàn)略高度來(lái)講，地位功能作用特殊，是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力。從某種程度上，金融扶貧是幫助困難人群解決脫貧、返貧、再脫貧惡性循環(huán)的重要環(huán)節(jié)，強(qiáng)化金融服務(wù)功能力，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效扶貧，既是“輸血”，又是“造血”。因此，在實(shí)施扶貧再貸款，設(shè)立扶貧金融事業(yè)部，民間融資等多方面，要找準(zhǔn)切入點(diǎn)，把握重點(diǎn)，解決難點(diǎn)，使之金融扶貧工作效益最優(yōu)化最大化。

金融服務(wù)保障體系：

搭建功能各異，政銀一體和雙向多元聯(lián)通的金融服務(wù)保障體系，推動(dòng)資金信息、技術(shù)等要素之間的有序、流通和互利共享。

（1）金融產(chǎn)業(yè)扶持平臺(tái)。依托金融部門，扶持一批“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)，貧困地區(qū)的小微企業(yè)，選擇一批貧困地區(qū)具有資源優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，有發(fā)展前景的進(jìn)行孵化培育和金融扶持。

（2）金融大數(shù)據(jù)信息服務(wù)平臺(tái)。各金融機(jī)構(gòu)積極對(duì)接扶貧部門確定的建檔立卡貧困縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村、貧困戶，了解其基本生產(chǎn)、生活信息和金融需求信息，建立“一戶一檔精準(zhǔn)扶貧金融服務(wù)檔案，依據(jù)大數(shù)據(jù)科學(xué)分析，最后由終端金融機(jī)構(gòu)，直接精準(zhǔn)到戶。

（3）金融技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移平臺(tái)。通過(guò)扶貧需求對(duì)接、政策引導(dǎo)和定制服務(wù)，促進(jìn)金融技術(shù)、金融產(chǎn)品向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)化；細(xì)化金融政策措施，為貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金和政策支持；加強(qiáng)金融企業(yè)的貧困地區(qū)、貧困人群之間的聯(lián)系，搭建金融知識(shí)、智力、人才、場(chǎng)地等平臺(tái)，形成金融助推窮山窮地窮人脫貧致富的良性循環(huán)。

（二）創(chuàng)新發(fā)展金融精確扶貧的模式

（1）“征信+信貸”模式。據(jù)研究資料顯示，廣東梅州、浙江麗水、河北張家口，采取了“征信+信貸”模式。據(jù)此，對(duì)農(nóng)戶信用進(jìn)行評(píng)價(jià)，依據(jù)信用的征集、審核、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、向金融機(jī)構(gòu)推薦客戶，然后以聯(lián)保、風(fēng)險(xiǎn)保證金等形式提供貸款擔(dān)保。這一模式一方面降低了金融扶貧的風(fēng)險(xiǎn)，提高了金融扶貧精準(zhǔn)率；另一方面增強(qiáng)了扶貧對(duì)象金融支持的信心，提高了金融扶貧有效率。僅河北張家口統(tǒng)計(jì)，實(shí)施當(dāng)年就使貸款戶人均增收超萬(wàn)元，相當(dāng)于過(guò)去3—5年的收入。

（2）土地流轉(zhuǎn)扶貧模式。以土地為擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)獲取貸款，解決貧困問(wèn)題的扶貧模式，是創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種方式。目前出現(xiàn)的有若干種方式，比如采取“農(nóng)戶+地方政府+土地金融機(jī)構(gòu)”、“農(nóng)戶+村委會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”、“農(nóng)戶+土地協(xié)會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”、“農(nóng)戶+專業(yè)合作社+金融機(jī)構(gòu)”等。我曾經(jīng)工作的井岡山茅坪鄉(xiāng)，因?yàn)榈靥幘畬絿?guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，則采取的是“農(nóng)戶+鄉(xiāng)政府+旅游景區(qū)+金融機(jī)構(gòu)”的模式，取得了明顯的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，受到井岡山革命老區(qū)人民的歡迎。

總之，現(xiàn)階段金融支持扶貧在工作機(jī)制、供給主體、扶貧方式、扶貧對(duì)象上，還存在諸多欠缺，需提供差異化支持服務(wù)，以滿足貧困地區(qū)日益增長(zhǎng)的多層次支持需求，從而推動(dòng)金融支持扶貧的深度融合。endprint