精準(zhǔn)扶貧背景下村級(jí)扶貧檔案建設(shè)研究

石玉景

精準(zhǔn)扶貧背景下村級(jí)扶貧檔案建設(shè)研究

石玉景

（懷化廣播電視大學(xué)，湖南懷化 418000）

村級(jí)扶貧檔案是實(shí)施精準(zhǔn)幫扶的歷史見證，建好村級(jí)扶貧檔案是精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的客觀需要，有利于統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)。當(dāng)前村級(jí)扶貧檔案建設(shè)的機(jī)制不完善、材料殘缺不全、分類欠規(guī)范、保管問題多。加強(qiáng)村級(jí)扶貧檔案建設(shè)要明確檔案建設(shè)及管理職責(zé)，強(qiáng)化檔案工作培訓(xùn)，明晰歸檔范圍，做實(shí)檔案立卷與管理服務(wù)。

精準(zhǔn)扶貧；村級(jí)扶貧檔案；依法治檔

一、村級(jí)扶貧檔案建設(shè)的重要意義

（一）是精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的客觀需要

農(nóng)村貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困縣如期摘帽，從根本上解決區(qū)域性整體貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是實(shí)現(xiàn)“全面建成小康社會(huì)”宏偉目標(biāo)的必然要求［1］。傳統(tǒng)的“漫灌式”扶貧方式，雖然解決了貧困區(qū)域一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，但難以確保脫貧目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，扶貧脫貧必須增強(qiáng)“靶向性”，實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)人群的直接扶助，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧脫貧。實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)貧、精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，需要依法治檔，建立科學(xué)、規(guī)范、可用的村級(jí)扶貧檔案，作為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的客觀依據(jù)。

（二）是實(shí)施精準(zhǔn)幫扶的歷史見證

脫貧攻堅(jiān)工作包括精準(zhǔn)識(shí)貧、精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧三個(gè)環(huán)節(jié)。脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)的每一步，都會(huì)生成扶貧過程檔案。依據(jù)村級(jí)扶貧檔案的歷史記錄，能準(zhǔn)確有效地判別貧困戶與非貧困戶，并根據(jù)致貧原因有針對(duì)性地逐戶施策，確保精準(zhǔn)脫貧［2］。村級(jí)扶貧檔案建設(shè)以建檔立卡貧困戶為單位，以上級(jí)政策標(biāo)準(zhǔn)和貧困戶的家庭情況為基本內(nèi)容，以幫扶工作的過程記錄為重點(diǎn)，以脫貧成效為根本，完整記錄了對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別、科學(xué)幫扶、精準(zhǔn)退出過程中的所有工作材料及實(shí)際成效記錄，是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的歷史見證。

（三）有利于統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)工程

脫貧攻堅(jiān)作為第一民生工程，必須在各級(jí)黨委、政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，整合各方資源，協(xié)調(diào)各方力量，齊心協(xié)力推進(jìn)。從目前湖南的情況看，通過細(xì)致的“兩率一度”（識(shí)貧準(zhǔn)確率、脫貧準(zhǔn)確率和群眾滿意度）工作，從根本上解決了識(shí)別與退出的精準(zhǔn)問題。下一步，將整合政策、資金、人力，全力實(shí)施科學(xué)幫扶，落實(shí)“七大扶貧行動(dòng)”（特色產(chǎn)業(yè)增收脫貧、勞務(wù)輸出脫貧、易地搬遷脫貧、教育脫貧、保障兜底脫貧、醫(yī)療救助脫貧、生態(tài)補(bǔ)償脫貧）和“十大扶貧工程”（產(chǎn)業(yè)扶持工程、勞務(wù)協(xié)作工程、金融信貸工程、政策兜底工程、教育助學(xué)工程、醫(yī)療健康工程、安居保障工程、基礎(chǔ)提升工程、基層黨建工程、社會(huì)扶貧工程），按照貧困戶“一超出兩不愁三保障”（家庭當(dāng)年農(nóng)民人均純收入穩(wěn)定超過國(guó)家現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)；不愁吃、不愁穿；基本醫(yī)療、義務(wù)教育、住房安全有保障）和貧困村“兩確保兩完善”（確保貧困發(fā)生率降至2%以下，村集體經(jīng)濟(jì)收入脫貧當(dāng)年達(dá)到4萬元以上；基礎(chǔ)設(shè)施基本完善、公共服務(wù)基本完善）的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。在扶貧工作中，無論是突出問題的整改，矛盾的化解，扶貧力量的分配，還是扶貧措施的落實(shí)，都離不開完善的基層扶貧檔案支持。村級(jí)扶貧檔案建設(shè)要為真扶貧、扶真貧、真脫貧服好務(wù)，要規(guī)范扶貧工作材料的收集、整理、歸檔、保存、利用，從而使脫貧攻堅(jiān)真正做到有據(jù)可依、有的放矢［3］。

二、村級(jí)扶貧檔案建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

為深入了解脫貧攻堅(jiān)中村級(jí)扶貧檔案建設(shè)情況，筆者于2015年12月至2017年7月，先后對(duì)懷化市4個(gè)縣市（區(qū)）12個(gè)貧困村進(jìn)行調(diào)查走訪，掌握了村級(jí)扶貧檔案建設(shè)的基本情況。

（一）機(jī)制不完善

在基層脫貧攻堅(jiān)工作中，縣鄉(xiāng)村都建立有扶貧工作機(jī)構(gòu)，縣一級(jí)有扶貧辦，鄉(xiāng)村有扶貧工作站，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扶貧工作?？h一級(jí)還設(shè)立駐村辦，負(fù)責(zé)扶貧工作隊(duì)的派駐與管理考核；交通、水利、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)計(jì)等相關(guān)部門負(fù)責(zé)牽頭行業(yè)扶貧或農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從實(shí)際情況來看，各級(jí)脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組并沒有對(duì)扶貧檔案工作給予應(yīng)有的重視，存在領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)管缺位的現(xiàn)象；檔案管理部門也沒有及時(shí)跟進(jìn)，加強(qiáng)指導(dǎo)。雖然在新一輪鞏固脫貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)工作中，縣鄉(xiāng)村三級(jí)扶貧工作機(jī)構(gòu)重視扶貧檔案工作，但更多的還是建臺(tái)賬，沒有嚴(yán)格按照檔案工作規(guī)范開展村級(jí)扶貧檔案建設(shè)。

（二）材料殘缺不全

目前，在村級(jí)扶貧檔案建設(shè)中，很多文件資料不全甚至沒有。如有些重要會(huì)議的會(huì)議記錄沒有或找不到完整記錄；有些已經(jīng)公示過的村務(wù)項(xiàng)目沒有存底；有零星的上級(jí)文件材料，但本級(jí)基本沒有；有根據(jù)上級(jí)要求編制的臺(tái)賬目錄，但沒有詳細(xì)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；有后盾單位的幫扶行動(dòng)，但無文字和影像記錄；扶貧手冊(cè)記錄不全或內(nèi)容失真；有的扶貧工作隊(duì)與村支兩委形成兩套資料，沒有集中統(tǒng)一管理，經(jīng)常出現(xiàn)數(shù)據(jù)不同、口徑各異的情況；有些村找不到田、土、山地權(quán)屬的原始記錄，導(dǎo)致許多難以解決的權(quán)屬紛爭(zhēng)等。

（三）分類欠規(guī)范

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地明確了貧困戶、貧困村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精準(zhǔn)扶貧臺(tái)賬清單。貧困戶“一戶一檔”的要求是必須包含扶貧手冊(cè)、精準(zhǔn)識(shí)貧、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出以及鞏固脫貧成效等方面的內(nèi)容，但村級(jí)檔案往往是僅羅列了內(nèi)容清單，并未構(gòu)成科學(xué)規(guī)范的檔案卷宗。從洪江、沅陵、麻陽三縣市情況看，扶貧部門與檔案管理部門沒有建立有效的協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制，個(gè)別鄉(xiāng)村以包干的形式將“一戶一檔”外包給社會(huì)中介，不管材料是否齊全、內(nèi)容是否真實(shí)、分類是否準(zhǔn)確、立卷是否規(guī)范，雖然解決了檔案建設(shè)的有無問題，但質(zhì)量沒有保證，更談不上對(duì)檔案資料進(jìn)行復(fù)核。

（四）保管問題多

受保存場(chǎng)地、環(huán)境條件和經(jīng)費(fèi)投入等方面的制約，村級(jí)檔案保管存在諸多問題。一是檔案保管意識(shí)差。村干部往往是各管一攤事，對(duì)于哪些材料需要?dú)w檔保存沒有概念。一些村干部工作變動(dòng)辦理移交時(shí)，文件資料該保存的不保存，該移交的不移交，甚至還存在惡意銷毀檔案資料的現(xiàn)象。二是檔案保存條件差。有的村由于辦公用房嚴(yán)重不足，騰不出專用的檔案保存室，導(dǎo)致檔案資料失散；有的村由于經(jīng)濟(jì)緊張，無法購(gòu)買專用的檔案貯存設(shè)備；有的村檔案貯存環(huán)境差，達(dá)不到防火、防盜、防高溫、防潮、防塵、防光、防磁、防有害生物、防有害氣體的檔案保管條件。

三、加強(qiáng)村級(jí)扶貧檔案建設(shè)的舉措

（一）明確檔案建設(shè)及管理職責(zé)

精準(zhǔn)扶貧檔案既是扶貧全過程的真實(shí)記錄，又能為扶貧精準(zhǔn)施策和扶貧決策提供重要參考，相關(guān)部門必須樹立檔案法制觀念，以對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度，把扶貧檔案建設(shè)好管理好［4］。首先，各級(jí)脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組要把扶貧檔案建設(shè)納入工作議程，定期研究扶貧檔案工作，把扶貧檔案工作納入年度脫貧攻堅(jiān)考核，將扶貧檔案驗(yàn)收作為貧困戶脫貧、貧困村出列的條件之一。其次，各類扶貧機(jī)構(gòu)要重視扶貧過程材料的形成、收集、整理與保管，留下相對(duì)完整的文字記錄、照片、影像資料等幫扶記載材料。第三，鄉(xiāng)村要明確專人專柜，落實(shí)檔案工作“五有”（有檔案管理人員、有檔案管理制度、有完整檔案、有完備目錄、有檔案柜等設(shè)施）。第四，檔案行政管理部門要主動(dòng)介入扶貧檔案的監(jiān)管與指導(dǎo)，配合扶貧部門明晰職責(zé)，建立檔案管理制度，制訂扶貧檔案分類方案，參與檔案驗(yàn)收考核等。

（二）強(qiáng)化檔案工作培訓(xùn)

檔案管理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，離不開專業(yè)部門的指導(dǎo)?！稒n案法》和《檔案法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府檔案行政管理部門要制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和檔案工作規(guī)章制度，并組織實(shí)施［5］。因此，貧困點(diǎn)所在市、縣兩級(jí)檔案管理部門要主動(dòng)履職，積極作為。要加強(qiáng)對(duì)檔案收集、整理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和隊(duì)伍培訓(xùn)［6］。市縣兩級(jí)檔案管理人員要深入扶貧工作第一線，指導(dǎo)鄉(xiāng)村開展建檔工作，幫助解決檔案建設(shè)和管理中出現(xiàn)的各類問題；要積極發(fā)現(xiàn)和推廣鄉(xiāng)村檔案建設(shè)和管理中有效的工作方法，通過組織現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)觀摩，使村干部掌握檔案收集、整理、立卷、編目、保管各環(huán)節(jié)工作的操作要領(lǐng)；要充分利用微信、QQ、公眾號(hào)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)支持和跟蹤服務(wù)；要指導(dǎo)基層人員提高檔案管理的信息化水平，積極創(chuàng)造條件，提高檔案收集、歸檔、保存和利用的自動(dòng)化水平［7］。

（三）明晰歸檔范圍

村級(jí)檔案建管的現(xiàn)狀已無法滿足決勝扶貧攻堅(jiān)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，村級(jí)檔案建設(shè)要更具實(shí)用性和操作性，就必須明確歸檔范圍，確立村級(jí)檔案的分類、歸檔范圍及保管期限［8］。村級(jí)檔案的歸檔材料一般包括四類：

1．文書檔案。主要包括鄉(xiāng)村人口、田土山地權(quán)屬界定、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同協(xié)議、村民吃住、村民教育醫(yī)療等基本情況，各級(jí)黨委、政府及職能部門頒發(fā)的涉村工作文件，村支兩委建設(shè)和干部任免情況，村史和村大事記等。

2．會(huì)計(jì)檔案。包括各種涉村會(huì)計(jì)原始憑證和記賬憑證，各種現(xiàn)金賬、銀行賬，項(xiàng)目資金的撥付和使用情況，村集體經(jīng)濟(jì)的收支情況，會(huì)計(jì)報(bào)表和財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)告，村重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用、村集體經(jīng)費(fèi)使用公示情況等。

3．文化檔案。指村文化建設(shè)中所形成的各類材料。包括各種榮譽(yù)獎(jiǎng)牌證書、題詞、字畫、村規(guī)民約以及各時(shí)期反映本村民情、民俗、民趣的各類資料或?qū)嵨铩?/p>

4．扶貧專業(yè)檔案。指在扶貧攻堅(jiān)工作中形成的、具有保存價(jià)值的文字、圖表、音像、電子數(shù)據(jù)等記錄材料。扶貧專業(yè)檔案包括綜合、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策和精準(zhǔn)脫貧四大類。其中綜合類精準(zhǔn)扶貧檔案大多包含在前三類檔案材料之中。

（四）做實(shí)檔案立卷與管理服務(wù)

1．緊扣扶貧工作進(jìn)程組卷。建立精準(zhǔn)扶貧檔案要求檔案管理人員深入扶貧工作第一線，按照扶貧檔案建設(shè)流程，及時(shí)完整地收集扶貧攻堅(jiān)進(jìn)程中所產(chǎn)生的各類文件資料，切實(shí)做到扶貧攻堅(jiān)工作推進(jìn)到哪一步，檔案建設(shè)工作就跟進(jìn)到哪一步。

村級(jí)扶貧檔案建設(shè)流程

2．規(guī)范檔案管理。一要科學(xué)界定精準(zhǔn)扶貧檔案的種類。實(shí)踐中，村級(jí)扶貧檔案必須按綜合管理、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策和精準(zhǔn)脫貧四類劃分。二要按照國(guó)家檔案局和國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)＜精準(zhǔn)扶貧檔案管理辦法＞的通知》的要求［9］，明確四類檔案的保管期限、整理原則和編目標(biāo)準(zhǔn)。三要建立檔案管理制度，對(duì)精準(zhǔn)扶貧檔案的數(shù)量、收進(jìn)和移出、利用效果、按要求銷毀等情況進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。

3．做好脫貧后的檔案跟蹤服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，貧困戶和貧困人口的界定標(biāo)準(zhǔn)是變化的。一些非貧困戶或者已脫貧的貧困戶會(huì)因?yàn)槟承┨厥庠蚍地?，意味著識(shí)貧、扶貧、脫貧是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，扶貧將是一項(xiàng)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的工作。因此，各級(jí)扶貧工作部門和檔案管理部門要做好對(duì)農(nóng)村人口、農(nóng)村家庭的跟蹤調(diào)查，及時(shí)掌握和反饋農(nóng)村貧困人口、貧困家庭的動(dòng)態(tài)信息。同時(shí)積極推進(jìn)村級(jí)檔案的數(shù)字化信息化建設(shè)進(jìn)程，盡早建立起數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、更新及時(shí)、渠道暢通的扶貧工作信息平臺(tái)。

［1］唐任伍．習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想闡釋［J］．人民論壇，2015，（20）．

［2］覃斌，陳勇．精準(zhǔn)扶貧檔案先行［N］．中國(guó)檔案報(bào)，2017－03－09．

［3］胡應(yīng)南．創(chuàng)新之路——湖南省懷化市“四跟四走”精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐與探索［M］．北京：人民出版社，2016．

［4］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)．中華人民共和國(guó)檔案法［Z］．1996 －07 －05．

［5］中華人民共和國(guó)國(guó)家檔案局．中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法［Z］．1999－06－07．

［6］湖南省第三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)．湖南省檔案管理?xiàng)l例［Z］．2004－07－30．

［7］合江縣檔案局．讓檔案見證脫貧攻堅(jiān)［J］．四川檔案，2016，（05）．

［8］國(guó)家檔案局．國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室．關(guān)于做好精準(zhǔn)扶貧檔案工作的意見［Z］．2016－09－30．

［9］國(guó)家檔案局．國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室．關(guān)于印發(fā)《精準(zhǔn)扶貧檔案管理辦法》的通知［Z］．2016－09－30．

On the Archives Construction of Village－level Poverty Alleviation Under the Background of Targeted Poverty Alleviation

SHI Yu－jing

The village－level poverty alleviation archives are a testimony of the application of targeted poverty alleviation．The construction of the village－level poverty alleviation archives is the requirement of the targeted poverty alleviation and the overall poverty alleviation arrangement．Currently，there’re lots of problems in the village － level poverty alleviation archive，such as imperfect mechanism，incomplete files，non－standard classification and storage，etc．The enhancement of the village－level poverty alleviation archive construction needs a clear construction and management responsibility，needs to intensify archival work training，and specifies the file scope．

targeted poverty alleviation；village－level poverty alleviation archives；archives management by law

G279．27

A

1009－5152（2017）04－0075－04

2017－10－15

石玉景（1982— ），女，懷化廣播電視大學(xué)黨政辦副主任，檔案系列館員。