廣東省海域海島資源流轉(zhuǎn)初探

李杏筠

(廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心 廣州市 510220)

廣東省海域海島資源流轉(zhuǎn)初探

李杏筠

(廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心 廣州市 510220)

探討了我國海域海島資源流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，通過對比省內(nèi)外海域海島資源的流轉(zhuǎn)概況，分析并指出我省海域海島資源流轉(zhuǎn)存在的主要問題，并提出建設(shè)資源流轉(zhuǎn)平臺的設(shè)想及具體建議。

海域海島資源；流轉(zhuǎn)；平臺；建議

在當(dāng)前國內(nèi)深化經(jīng)濟體制改革、促進(jìn)市場在資源配置中起決定性作用的宏觀調(diào)控環(huán)境下，海域海島資源招拍掛已經(jīng)全面鋪開，并且逐漸向深層次資源優(yōu)化配置推進(jìn)，資源流轉(zhuǎn)市場建設(shè)已成為海域海島使用管理的重點工作。目前，國內(nèi)山東、江蘇、福建、浙江等沿海省份的海域海島資源流轉(zhuǎn)工作取得較好成效，出臺了相關(guān)管理辦法并組建了一系列的地方海洋產(chǎn)權(quán)交易中心，轉(zhuǎn)讓和抵押業(yè)務(wù)呈現(xiàn)井噴式增長。反觀海洋經(jīng)濟持續(xù)領(lǐng)跑全國的廣東省，由于歷史上政府層面的 “重陸輕?！?、地方金融機構(gòu)對海域海島抵押業(yè)務(wù)的不重視、地方漁民的 “祖宗?！眰鹘y(tǒng)思想以及對海域使用權(quán)的認(rèn)識不足(不知道海域可用于抵押貸款)等一系列因素，至今未出臺海域海島資源流轉(zhuǎn)可操作的制度規(guī)范、政策導(dǎo)向和市場規(guī)制，未有提供流轉(zhuǎn)交易的平臺，已無法適應(yīng)日益增長的海域海島開發(fā)利用需求，嚴(yán)重制約海域海島資源的市場化和深層次配置[1]。為此，廣東省迫切需要開展海域海島資源流轉(zhuǎn)機制研究，創(chuàng)建資源流轉(zhuǎn)平臺，促進(jìn)海洋資源有效和深層次利用，助推廣東海洋經(jīng)濟向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。

1 海域海島資源流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

1.1 定義、途徑、類型和意義

海域海島資源流轉(zhuǎn)是指海域、海島的使用權(quán)在不同經(jīng)濟實體之間的流動和轉(zhuǎn)讓。流轉(zhuǎn)有利于提高海域海島的資源配置和利用效率，體現(xiàn)海域使用權(quán)的經(jīng)濟價值，為用海用島項目提供融資支持渠道，保障海域海島使用權(quán)人的資產(chǎn)權(quán)益[2]。

海域海島資源的流轉(zhuǎn)需要通過產(chǎn)權(quán)市場的平臺實現(xiàn)。海域海島資源產(chǎn)權(quán)市場主要包括海域海島資源產(chǎn)權(quán)一級市場 (簡稱一級市場)、海域海島資源產(chǎn)權(quán)二級市場 (簡稱二級市場)。一級市場是國家依法將其海域海島使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給使用者之間的交易場所，可以理解為國有資源的出讓環(huán)節(jié)。二級海域市場是海域海島使用權(quán)在承租期限內(nèi)由海域海島使用權(quán)人依法轉(zhuǎn)讓給第三者的交易場所，可以理解為資源的資產(chǎn)化及轉(zhuǎn)讓流通環(huán)節(jié)。

海域海島資源流轉(zhuǎn)的基本形式主要包括轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、繼承、作價入股、轉(zhuǎn)包、互換等幾種類型，其中海域海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押是目前最常見的流轉(zhuǎn)類型。

推動海域海島資源的流轉(zhuǎn)，第一方面可以落實海洋開發(fā)者的資產(chǎn)權(quán)，開發(fā)者可根據(jù)市場情況作出擴大或縮小生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的決策；第二方面，可以使海洋開發(fā)者解除對海洋產(chǎn)業(yè)投資，特別是長期投資的顧慮，有利于海洋產(chǎn)業(yè)的集約化經(jīng)營，提高海洋生產(chǎn)率和海洋資源利用率。第三方面，能促進(jìn)海洋開發(fā)者保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，以環(huán)境優(yōu)勢提高海域海島資源的流轉(zhuǎn)率和流轉(zhuǎn)價值。

1.2 法律基礎(chǔ)保障

《海域使用管理法》明確海域?qū)賴宜?，建立了海域有償使用制度，?guī)定了海域使用權(quán)變更、轉(zhuǎn)讓和繼承等流轉(zhuǎn)形式。 《物權(quán)法》確立了海域使用權(quán)屬用益物權(quán)。 《不動產(chǎn)登記暫行條例》把海域列入不動產(chǎn)范圍。 《海島保護(hù)法》確立了無居民海島有償使用制度。 《無居民海島使用申請審批試行辦法》 《無居民海島使用權(quán)登記辦法》提出了無居民海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和繼承等流轉(zhuǎn)形式。上述一系列法律法規(guī)為海域海島資源流轉(zhuǎn)提供了重要的法律依據(jù)[3]。

2 海域海島資源流轉(zhuǎn)概況

2.1 海域資源流轉(zhuǎn)狀況

廣東省乃至全國海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)數(shù)量較多的類型是海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押。廣東省未有公布 《2016年廣東省海域使用管理公報》，回顧2012年至2015年間，廣東全省辦理轉(zhuǎn)讓變更海域使用權(quán)證書283本，變更面積7 871.98公頃，轉(zhuǎn)讓用海類型以開放式養(yǎng)殖用海為主；海域使用權(quán)抵押面積374.1公頃，抵押用海類型主要有開放式養(yǎng)殖用海、港口用海和路橋用海；無出租變更海域使用權(quán)登記[4]。

總體上看，2012年至2015年的廣東全省海域資源流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展呈現(xiàn)增長的態(tài)勢，省內(nèi)農(nóng)村信用合作社是提供海域抵押貸款的主要金融機構(gòu)。但是，對比全國海域抵押業(yè)務(wù)，廣東全省2012至2015年的業(yè)務(wù)量僅占全國的0.13%，與遼寧、山東、江蘇等沿海省市的差距明顯。以山東為例，依靠成熟的海域資源流轉(zhuǎn)平臺，2015年山東辦理抵押海域面積達(dá)91 443.13公頃，是同年廣東的815倍，農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)商行、建設(shè)銀行等金融機構(gòu)均為山東海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供抵押貸款業(yè)務(wù)[5]。

圖1 2012～2015年廣東省與全國的海域使用權(quán)抵押面積對比

圖2 2015年廣東省海域使用權(quán)抵押情況

2.2 海島資源流轉(zhuǎn)狀況

在海島資源流轉(zhuǎn)方面，省內(nèi)外海島流轉(zhuǎn)市場較海域流轉(zhuǎn)滯后。廣東省自2011年開始有較多海島土地交易記錄，但主要集中在有居民海島，比例超過98%，交易方式主要為一級市場的掛牌出讓，少部分為行政審批劃撥。而近兩年，隨著海島旅游熱的逐漸興起，省內(nèi)越來越多的產(chǎn)業(yè)資金關(guān)注海島開發(fā)項目，包括商業(yè)開發(fā)、海島旅游、公益服務(wù)、醫(yī)療養(yǎng)老等，海島二級市場發(fā)展出現(xiàn)了萌芽。2016年，廣東省海洋與漁業(yè)廳通過掛牌方式轉(zhuǎn)讓珠海市三角島無居民海島部分面積使用權(quán)，用于商業(yè)旅游開發(fā)、海洋科教等用途，但未見有地方金融機構(gòu)提供海島使用權(quán)抵押等業(yè)務(wù)的案例。國內(nèi)其他沿海省份相對于廣東省則較早開展了海島流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，2012年及2013年，浙江旦門山島、福建羊嶼島相繼開展了全國首批海島使用權(quán)銀行抵押貸款嘗試，地方商業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行等大部分金融機構(gòu)通過地方海域海島資源流轉(zhuǎn)平臺(海域海島收儲及流轉(zhuǎn)中心)為地方海島流轉(zhuǎn)抵押提供貸款等金融服務(wù)[6]。

3 廣東省海域海島資源流轉(zhuǎn)存在的問題分析

結(jié)合當(dāng)前廣東省的海洋經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，廣東的海域海島資源流轉(zhuǎn)市場有巨大的發(fā)展?jié)摿?，但對比國?nèi)其他沿海省份完善的海域海島資源流轉(zhuǎn)機制和平臺，資源流轉(zhuǎn)缺乏制度安排和政策規(guī)范、金融機構(gòu)對海洋產(chǎn)權(quán)價值的認(rèn)知還有待提高、缺乏流轉(zhuǎn)交易平臺、缺乏海域海島資源價值評估技術(shù)支撐等因素，嚴(yán)重制約著廣東海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)開展。具體表現(xiàn)如下:

3.1 海域海島資源市場化程度總體不高

3.1.1 省內(nèi)海域海島資源一級市場不夠發(fā)達(dá)。

于海域市場而言，可供市場化配置的資源數(shù)量少、類型單一，2010年正式開展海域資源市場交易至今，僅有14宗成功出讓記錄，且均以海砂開采海域使用權(quán)掛牌出讓為主；海島土地交易數(shù)量較多，但絕大部分集中在經(jīng)濟發(fā)達(dá)、面積較大的有居民海島，甚少無居民海島招拍掛記錄，交易方式以掛牌出讓為主，僅有一例海島轉(zhuǎn)讓案例。

3.1.2 省內(nèi)二級市場仍處于胎動階段。

一方面，受制于市場規(guī)制和交易平臺等的缺失，省內(nèi)海域海島資源流轉(zhuǎn)的交易。另一方面，受制于地方經(jīng)濟、社會發(fā)展、區(qū)域環(huán)境等因素，省內(nèi)沿海各地海域海島資源流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展不平衡。

3.2 缺乏海域海島資源流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)制

《中華人民共和國海域使用管理法》 《中華人民共和國海島保護(hù)法》 《廣東省海域使用管理條例》等現(xiàn)有國家涉海法律法規(guī)沒有對海域、海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行規(guī)定， 《海域使用權(quán)管理規(guī)定》 《無居民海島使用金征收使用管理辦法》兩部法規(guī)也僅原則性規(guī)定海域海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過審批程序，但對審批機關(guān)和具體的流轉(zhuǎn)程序沒有明確規(guī)定。國內(nèi)山東、福建等沿海省份已出臺了海域海島資源流轉(zhuǎn)的相關(guān)管理辦法，但目前廣東仍未見有規(guī)范海域海島資源流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策文件[7]。

3.3 缺乏海域海島資源流轉(zhuǎn)交易平臺

國內(nèi)山東、江蘇、浙江、福建等沿海省份或地區(qū)近幾年陸續(xù)建設(shè)海洋資源產(chǎn)權(quán)交易中心，為海域海島資源流轉(zhuǎn)提供信息服務(wù)平臺，為海域海島資源流轉(zhuǎn)交易涉及的使用權(quán)人、金融機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)、評估機構(gòu)等提供交流合作平臺，為金融機構(gòu)處置海域海島抵押物、海域海島產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)提供市場交易平臺，海域海島資源的市場化配置及深層次配置日漸成熟。而廣東目前尚未建設(shè)同類產(chǎn)權(quán)交易中心，缺乏支撐資源流轉(zhuǎn)的平臺[8]。

3.4 缺乏海域海島資源價值評估技術(shù)支撐

海域海島評估，作為揭示產(chǎn)權(quán)價值、維護(hù)產(chǎn)權(quán)權(quán)益的經(jīng)濟中介服務(wù)，是保障海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要技術(shù)支撐。廣東省內(nèi)海域海島資源流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展的起步較晚，且缺乏海域海島資源價值評估技術(shù)支撐，大部分資源價值通過國家制定的最低價確定，未能體現(xiàn)出海域海島資源的市場稀缺價值，較難激發(fā)金融服務(wù)機構(gòu)的關(guān)注和重視，一定程度上制約海域海島資源流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展[9]。

4 廣東省海域海島資源流轉(zhuǎn)平臺的構(gòu)建

4.1 建立資源流轉(zhuǎn)機制,提供法律政策保障

4.1.1 推動海洋資源收儲

建立海域海島儲備制度，設(shè)立海域海島儲備機構(gòu)，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的海域、海島，實行年度海域海島儲備計劃管理，適時適量地將海洋資源投放一級市場。

4.1.2 規(guī)范市場交易細(xì)則

一方面，制定海域、海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理辦法，建立海域海島市場化交易制度，明確各種市場化配置方式的原則、方式、適用條件、工作內(nèi)容、程序、監(jiān)督指導(dǎo)、法律責(zé)任等具體要求[7]。另一方面，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟原則的海域海島資源流轉(zhuǎn)機制，鼓勵和保護(hù)有利于海洋經(jīng)濟發(fā)展的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股等流轉(zhuǎn)行為。在吸取各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定較為合理、可操作性強的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定，對流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)價格、利益調(diào)節(jié)等問題進(jìn)行規(guī)范[10]。

4.2 建立資源流轉(zhuǎn)中心,解決市場載體問題

各地應(yīng)積極設(shè)立海域海島產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)。一方面負(fù)責(zé)海域海島使用權(quán)收回、整理、轉(zhuǎn)讓等活動；另一方面負(fù)責(zé)海域海島資源的交易活動。同時，可通過"互聯(lián)網(wǎng)+海域海島產(chǎn)權(quán)交易"方式，依托網(wǎng)絡(luò)及信息化手段，開辟海域海島使用權(quán)招拍掛出讓模塊，對可開發(fā)利用的海域或海島的相關(guān)信息進(jìn)行發(fā)布，定期發(fā)布政府?dāng)M出讓海域海島資源信息及流轉(zhuǎn)信息，加快海域海島資源和產(chǎn)權(quán)有形市場和無形市場建設(shè)[11]。

4.3 培育產(chǎn)權(quán)交易市場,解決市場中介問題

就一級市場而言，廣東省海洋行政主管部門應(yīng)合理、公平地科學(xué)配置海域海島資源使用權(quán)；于二級海域市場，由廣東省海洋行政主管部門牽頭創(chuàng)建海域海島資源流轉(zhuǎn)平臺，提供海域海島資源收儲、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記、資源價值評估等相關(guān)中介服務(wù)。

4.4 建立金融扶持平臺,解決市場流通問題

由廣東省海洋行政相關(guān)管理部門牽頭，會同省級金融管理機構(gòu)出臺海洋資源資產(chǎn)抵押貸款政策，明確海域、海島使用權(quán)抵押貸款的范疇、申請條件、配套制度建設(shè)等內(nèi)容，推動各金融機構(gòu)、各級政府積極開展海域、無居民海島使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)[12]。

4.4.1 做好儲備貸款業(yè)務(wù)

借鑒土地儲備貸款的運作模式，由銀行向海海洋產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)發(fā)放用于收回、整理的海域海島的短期周轉(zhuǎn)貸款，解決海域海島使用權(quán)招拍掛前期工作費用難題。

4.4.2 開展抵押融資業(yè)務(wù)

與銀行聯(lián)手不斷探索和完善海域海島使用權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)的運作模式，有效滿足無居民海島使用權(quán)人在后期開發(fā)、建設(shè)和運營的信貸資金需求。同時，探索實踐擔(dān)保機構(gòu)開辦無居民海島使用權(quán)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，如發(fā)生融資風(fēng)險，可由擔(dān)保機構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)收購再進(jìn)行流轉(zhuǎn)或處置。

5 深化資源價值評估，解決技術(shù)支撐問題

一是根據(jù)海域海島自然、社會經(jīng)濟屬性及市場變化情況等因素，盡快建立適用于海域海島使用權(quán)申請審批出讓、招拍掛出讓、抵押、資產(chǎn)處置、收回補償?shù)脑u估方法和評估制度，規(guī)范海域海島資源價值評估行為。

二是積極培育和加快專業(yè)評估機構(gòu)的建設(shè)，盡快推薦一批海域海島資源價值評估機構(gòu)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范開展無居民海島評估業(yè)務(wù)。

三是加強海域海島使用權(quán)咨詢和法律咨詢建設(shè)，適當(dāng)開展使用權(quán)經(jīng)紀(jì)、代理等方面的服務(wù)工作。

[1] 中國人民銀行汕尾市中心支行課題組.推廣海域使用權(quán)抵押貸款破解漁民融資難題-基于對廣東沿海七地市漁民融資需求的問卷調(diào)查[J]. 三農(nóng)金融， 2011，428: 63-65.

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2017-11-13

廣東省海洋漁業(yè)科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項 “廣東省無居民海島使用權(quán)價值評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究” (編號:A201600D02)。