“兩規(guī)”協(xié)調下城鎮(zhèn)建設用地差別化管理

唐娟+江汶靜+邵俊明

摘要：分析了城鎮(zhèn)建設用地差別化配置影響因素，提出“兩規(guī)”協(xié)調下的城鎮(zhèn)建設用地差別化配置方法。結果表明，①從區(qū)域的經(jīng)濟社會水平、集約利用水平、資源環(huán)境約束指標和區(qū)域未來的發(fā)展水平建立評價指標體系；②采用熵權法和Delphi法綜合確定權重，克服了傳統(tǒng)方法的主觀性，提出了城鎮(zhèn)建設用地差別化配置方法；③為兼顧經(jīng)濟和資源雙重約束，應對江津區(qū)不同的區(qū)域實施城鎮(zhèn)建設用地增量化管理、減量化管理和存量化管理。

關鍵詞：“兩規(guī)”協(xié)調；城鎮(zhèn)建設用地；差別化配置；江津區(qū)

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）22-4285-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.22.019

Abstract： The influential factors of allocation of urban construction land was analyzed， and the method of regional allocation of urban construction land below the coordination of “two regulation” was put forward. The results showed that：①A more comprehensive indicator system based on economic society lever，intensive utilization level， resources and environment contains and future development was established. ②The weight of each influential index using the method of entropy and Delphi overcoming the subjectivity of traditional method，and the method of regional allocation of urban and town construction land was put forward.③Considering both the economic and resource， the allocation of urban construction land of different district should carry out different management method，such as incremental management，reduction management and inventory management.

Key words： coordination of “two regulation”； urban and town construction land； differential allocation； Jiangjin district

目前，中國建設用地供給主要是通過新增建設用地指標進行調控，而快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化致使各地對建設用地的需求日趨旺盛，全國各地的建設用地快速增長，占用大量良田，嚴重破壞中國土地利用結構，長此以往，極易造成未來無新增建設用地可分配的窘境[1]。目前新增建設用地指標管理存在普適性過強、差異性不足[2]問題。根據(jù)當前的差別化用地政策主體功能區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，未來中國建設用地應轉“守”為“攻”，實行總量控制的區(qū)域差別化配置模式[3]，2014年國土資源部提出建設用地“總量控制和減量化管理”戰(zhàn)略。所謂差別化的土地管理是指在現(xiàn)有土地管理制度框架下，重點考慮各地土地資源稟賦、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結構等差異化因素，通過政策、經(jīng)濟、技術等手段，為提高土地資源配置效率，滿足市場主體差異化需求，推動土地節(jié)約集約利用，實現(xiàn)土地資源參與宏觀經(jīng)濟調控等多目標而實施的精細化管理[4]。因此，科學合理地進行建設用地指標分配是研究差別化配置的關鍵問題。目前，相關學者多單從區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展[5]、建設用地集約利用程度[6-8]、邊際效益[9-11]、綜合效益[12]、基尼系數(shù)[13]、比較優(yōu)勢[14-16]、要素貢獻率[6，17]、空間開發(fā)潛力[18，19]、區(qū)域需求度[20，21]的角度，運用AHP法[22]、GEM法[5]、主成分分析法[5，12，21]、DEA法[23]、多因素綜合分析法[24]、最小相對熵法[25]、信息熵求和最大化法[26]、分區(qū)異步元胞自動機模型[27]及CLUE-S模型[28]等研究建設用地配置。已有研究為建設用地的差別化管理明確了思路和方向，但也存在不足。建設用地指標分配研究為各?。ㄊ校﹪敛块T提供建設用地指標分配依據(jù)，其考慮的指標應綜合全面，同時兼顧“效率與公平”，避免地區(qū)差距的進一步拉大。根據(jù)《土地利用年度計劃差別化管理研究》課題組研究成果[29]，年度土地利用計劃指標應弱化經(jīng)濟因素，同時加入產(chǎn)業(yè)結構、人口增長速度、環(huán)境容量、經(jīng)濟發(fā)展時序和土地開發(fā)整理復墾潛力等作為參考因素，既提高土地資源配置效率，又滿足市場主體差異化需求。

目前，土地利用總體規(guī)劃中對城鎮(zhèn)建設用地的目標分配多選取城鎮(zhèn)工礦用地歷史變化情況，規(guī)劃期間城鎮(zhèn)人口增加量，歷年累計固定資產(chǎn)投資，歷年二、三產(chǎn)業(yè)增加值，城鎮(zhèn)工礦用地利用效益等因素，運用多因素加權予以分解，而城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃多基于常住人口予以配置；土地利用總體規(guī)劃是基于土地資源集約利用，采用“以供定需”的思路，而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是基于較大地滿足當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平的“以需定供”的思路，因此造成二者在城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模中的矛盾。建設用地指標分配應在滿足各區(qū)域現(xiàn)狀的基礎上，綜合考慮區(qū)域未來社會經(jīng)濟發(fā)展水平，“獎優(yōu)懲劣”。同時由于原規(guī)劃對指標權重的配置僅采用Delphi法，具有較強的主觀性。鑒于此，本研究采用熵權系數(shù)法和Delphi法建立評價指標體系，采用多因素綜合分析法，從區(qū)域評價優(yōu)先度的角度進行建設用地的區(qū)域差別化配置，以提高建設用地指標區(qū)域分配決策的合理性、科學性。endprint

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

江津區(qū)位于重慶市西南部，長江流域中上游和三峽庫區(qū)尾端，地處東經(jīng)105°49′-106°38′、北緯28°28′-29°28′，是重慶西南的門戶，長江經(jīng)濟帶和成渝城市群的重要節(jié)點，全市未來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，重慶大都市區(qū)的重要組成部分，城市發(fā)展新區(qū)的戰(zhàn)略支點。江津區(qū)內功能分區(qū)明顯，其北部為工業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展集聚區(qū)，中部為農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，南部為林農(nóng)生態(tài)旅游區(qū)。全區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模控制在9 000 hm2以內，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃確定城鎮(zhèn)建設用地控制在13 500 hm2以內，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃設置的規(guī)模遠大于土地利用規(guī)劃，各鎮(zhèn)街城鎮(zhèn)建設用地也各有差異?？茖W測算江津各區(qū)域建設用地需求優(yōu)先度，并據(jù)此開展“兩規(guī)”協(xié)調下城鎮(zhèn)建設用地指標配置，對促進江津區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.2 數(shù)據(jù)來源

采用的數(shù)據(jù)主要包括研究區(qū)域的土地利用數(shù)據(jù)和經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)，相關數(shù)據(jù)分別來源于2015年江津區(qū)土地利用變更調查結果和2016年江津區(qū)統(tǒng)計年鑒。

1.3 技術思路

城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模結構受經(jīng)濟、社會、資源和政策等多種因素的影響，通過總結分析，建立了區(qū)域城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模差異化配置指標體系，并根據(jù)相關理論構建了區(qū)域城鎮(zhèn)建設用地差異化配置模型。利用該差異化配置模型對江津區(qū)城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模進行綜合分析和判斷，最終確定江津區(qū)各鎮(zhèn)街的城鎮(zhèn)建設用地配置指標。

2 研究方法與數(shù)據(jù)處理

2.1 城鎮(zhèn)建設用地差異化配置優(yōu)先度確定

2.1.1 評價指標體系的建立 根據(jù)前期對城鎮(zhèn)建設用地變化影響因素的分析，遵循指標選取的綜合性、全面性、代表性和可獲取性原則，從現(xiàn)狀、需求和政策三大角度構建指標體系，其中現(xiàn)狀指標用于評價其現(xiàn)狀建設用地利用的合理性，需求指標用于預測其未來發(fā)展所需建設用地，本研究采用主成分分析法得到對建設用地貢獻率較大的三項指標。由于政策制度因素不易量化，主要從現(xiàn)狀和需求兩方面共15項指標構建指標體系（表1）。受江津區(qū)各鎮(zhèn)街指標數(shù)據(jù)的可獲取性限制，選取其中X1、X2、X3、X4、X6、X9、X10、X11、Y1、Y2、Y3共11項指標構建江津區(qū)各鎮(zhèn)街城鎮(zhèn)建設用地評價指標體系。

2.1.2 數(shù)據(jù)標準化 為消除量綱差異，使結果更加科學合理可靠，需對指標數(shù)據(jù)進行標準化處理，采用Max-Min標準化方法對各指標數(shù)據(jù)進行處理，其原理是將X的原始值x通過Max-Min標準化法映射到區(qū)間[0，1]之間，從而得到其標準化后的值x′。

2.1.3 權重的確定 權重是評價因子對評價對象的影響程度或貢獻率，權重的客觀與否直接關系到評價結果的好壞。計算權重的方法有很多種，包括Delphi法、AHP法、主成分分析法、回歸系數(shù)法、熵權系數(shù)法和均方差法等?，F(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中權重的計算采用的是Delphi法，具有較強的主觀性，忽視了數(shù)據(jù)本身所反映的信息；在綜合考慮了權重的主客觀性后，建議在權重的計算中采用主客觀相結合的權重計算方法。采用熵權系數(shù)法和Delphi法相結合的方法計算權重，將二者權重的乘積占乘積和的比重作為最終各指標的權重，計算結果見表2。

3 結果與分析

3.1 江津區(qū)各鎮(zhèn)街優(yōu)先程度分析

研究區(qū)城鎮(zhèn)建設用地配置優(yōu)先度見表3。由表3可知，全區(qū)城鎮(zhèn)建設用地配置優(yōu)先程度存在明顯差異，北部工業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展集聚區(qū)整體具有較高的優(yōu)先程度，尤其以雙福街道、珞璜鎮(zhèn)和德感街道較高，中部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)次之，南部林農(nóng)生態(tài)旅游區(qū)較低?；诔擎?zhèn)建設用地的優(yōu)先程度對實施差別化管理具有理論與實證支撐，一方面充分發(fā)揮部分鎮(zhèn)街的領頭羊作用，另一方面協(xié)調其他鎮(zhèn)街穩(wěn)步前進。其中北部工業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展集聚區(qū)尤其是德感街道、幾江街道、珞璜街道是城鎮(zhèn)建設用地配置的主戰(zhàn)場，發(fā)揮著全區(qū)未來城鎮(zhèn)發(fā)展的主力軍作用；中部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)的李市鎮(zhèn)、石門鎮(zhèn)、先鋒鎮(zhèn)、龍華鎮(zhèn)、杜市鎮(zhèn)和油溪鎮(zhèn)可作為中部地區(qū)未來發(fā)展的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)；南部林農(nóng)生態(tài)旅游區(qū)可扶持特色產(chǎn)業(yè)、發(fā)展特色旅游經(jīng)濟，尤其石蟆鎮(zhèn)、蔡家鎮(zhèn)和柏林鎮(zhèn)可作為全區(qū)旅游休閑地發(fā)展集聚區(qū)。

3.2 城鎮(zhèn)建設用地配置結果

根據(jù)上述方法得到江津區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設用地配置結果（表4），并從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指標配置結果與“兩規(guī)”的協(xié)調來看（圖1），通過本研究方法得到江津區(qū)土地利用總體規(guī)劃的配置結果與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃配置結果基本一致，但也存在差異。如江津區(qū)城區(qū)、雙福街道、白沙鎮(zhèn)是江津區(qū)北部工業(yè)發(fā)展集聚區(qū)，建設用地對經(jīng)濟增長的貢獻率較低，其單位建設用地GDP分別為0.04和0.05萬元/m2，尤其是雙福街道人均建設用地高、集約度低，人均耕地占有量較少、可拓展空間少，未來應通過產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調整，支撐經(jīng)濟發(fā)展用地更多依靠存量建設用地的挖潛，實施城鎮(zhèn)建設用地減量化管理，通過存量建設用地挖潛使建設用地總量得到有效控制；而中部農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)的石門鎮(zhèn)和杜市鎮(zhèn)、南部旅游區(qū)的石蟆鎮(zhèn)和蔡家鎮(zhèn)，雖然經(jīng)濟發(fā)展水平不高，但單位建設用地的GDP較高、建設用地對經(jīng)濟增長的貢獻率較大，人均耕地占有量較高、可拓展空間足，能夠支撐經(jīng)濟增長對建設用地的需求，因此建議提高對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設用地配置指標，實施城鎮(zhèn)建設用地增量化管理。對其他各鎮(zhèn)街的城鎮(zhèn)建設用地指標調整幅度不大。

4 小結與討論

1）從現(xiàn)狀和需求兩個方面篩選建立建設用地差異化配置指標體系，該指標體系既考慮了區(qū)域的經(jīng)濟社會水平、建設用地集約利用水平和當?shù)刭Y源環(huán)境約束指標，也考慮了區(qū)域未來的發(fā)展水平，評價指標體系更為全面。不再局限于原土地利用總體規(guī)劃僅從人口、固定資產(chǎn)投資和二、三產(chǎn)業(yè)增加值配置城鎮(zhèn)建設用地，或城鄉(xiāng)總體規(guī)劃僅從人口和經(jīng)濟配置城鎮(zhèn)建設用地，該研究為城鎮(zhèn)建設用地的差異化配置提供了更為科學的方法。

2）土地利用總體規(guī)劃的核心是實行土地用途管制制度，注重區(qū)域用地協(xié)調；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃定位為加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、改善人居環(huán)境，促進社會經(jīng)濟全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。因此，二者在對同一區(qū)域的用地配置中存在差異，造成用地沖突。本研究從“兩規(guī)”協(xié)調的角度出發(fā)，對區(qū)域城鎮(zhèn)建設用地進行配置，有利于化解二者的沖突，實現(xiàn)“兩規(guī)”協(xié)調。endprint

3）不同經(jīng)濟發(fā)展階段對城鎮(zhèn)建設用地的需求度不同，應按照經(jīng)濟發(fā)展階段修正城鎮(zhèn)建設用地指標的配置，對不同的區(qū)域實施城鎮(zhèn)建設用地增量化管理、減量化管理和存量化管理。

4）建設用地的差異化配置的影響因素甚多，其中政策因素是重要方面，起宏觀調控作用。但政策因素的不可控性較大，未做過多研究，本研究結果僅對江津區(qū)建設用地差異化配置提供參考。

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