供給側(cè)改革背景下社會保障制度調(diào)整再審視

汪連杰

(武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

一、研究背景與問題的提出

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)。2015年6月，習近平總書記在貴州調(diào)研時指出：“適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯?！盵1]隨后，2015年12月，習總書記在中央經(jīng)濟工作會議上指出：“推進供給側(cè)改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求。”[2]因此，經(jīng)濟新常態(tài)下，從供給側(cè)入手，化解產(chǎn)能過剩，優(yōu)化我國整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，培育新的經(jīng)濟增長點，成為引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重要機制。而所謂供給側(cè)改革，指的是從提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量入手，通過改革推進供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，矯正要素配置的扭曲，擴大有效供給，提高供給體系與需求體系之間的匹配度和靈活性，更好地滿足人民群體的需求。[3]供給側(cè)改革過程中，落后產(chǎn)業(yè)職工面臨大規(guī)模轉(zhuǎn)產(chǎn)再就業(yè)，加上新就業(yè)人群增加，產(chǎn)業(yè)之間的就業(yè)界限逐漸模糊，從而對我國社會保障制度提出了新的要求。關(guān)于供給側(cè)改革對社會保障制度的影響，目前鮮有學者給予詳細論述。鄭秉文(2016)指出，社會保險降費是供給側(cè)改革的重中之重，是當前和今后一個時期的主線，是全面建成小康社會決勝階段和跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵。[4]溫龍生、王克煥(2016)從供給側(cè)改革入手，深入分析了供給側(cè)改革對就業(yè)的影響。[5]除此之外，董武全(2015)、楊懷印等(2015)、黃文正等(2015)從經(jīng)濟新常態(tài)入手，提出了社會保障制度體系的具體完善路徑。董武全認為“新常態(tài)”是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的具體反映，要求社保制度必須發(fā)展完善。[6]楊懷印等指出，應(yīng)該健全社會保障部門分管協(xié)作的交互機制，并優(yōu)化醫(yī)療保險藥品的定價與招標管理，建立聯(lián)合精算的實時聯(lián)網(wǎng)操作模式。[7]黃文正等認為應(yīng)該從制度統(tǒng)一性和公平性出發(fā)，完善我國的社會保障制度。[8]本文認為，經(jīng)濟新常態(tài)是我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性狀態(tài)，而供給側(cè)改革才是新常態(tài)下促進經(jīng)濟增長的具體舉措。因此，供給側(cè)改革過程中，我國的就業(yè)形勢和就業(yè)人群都發(fā)生了較大變化，對社會保障制度提出了更高的要求?；诖?，本文首先論述供給側(cè)改革與社會保障制度之間的邏輯關(guān)系。其次，在此基礎(chǔ)上，具體分析供給側(cè)改革對社會保障制度產(chǎn)生的具體影響。最后，提出供給側(cè)改革背景下我國社會保障政策調(diào)整的具體措施。

二、供給側(cè)改革與社會保障制度改革之間的理論邏輯

在勞動力優(yōu)勢、改革紅利和經(jīng)濟后發(fā)優(yōu)勢的共同影響下，我國經(jīng)濟在較長時期取得了較高水平的增長。1978～2007年，我國GDP增長率達到10%，處于世界領(lǐng)先地位。然而，經(jīng)濟長期高速增長過程中積累并產(chǎn)生了一系列體制性、結(jié)構(gòu)性問題，導致近年來我國經(jīng)濟增速放緩。2008～2014年，我國GDP增速降為8.6%，2015更是跌到6.9%。[9]除此之外，人口快速老齡化導致適齡勞動人口減少，企業(yè)用工成本增加，加上地方政府負債率較高以及產(chǎn)能過剩帶來的資源浪費，在經(jīng)濟領(lǐng)域進行供給側(cè)改革勢在必行。因此，供給側(cè)改革不僅是中國宏觀經(jīng)濟認識上的理論升華，更是中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的必經(jīng)階段。

(一)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論邏輯

19世紀初，法國經(jīng)濟學家讓·巴蒂斯特·薩伊(Jean-Baptiste Say)提出了著名的“薩伊定理”。薩伊認為，在產(chǎn)品交換的過程中，貨幣只在一瞬間起作用，當交易結(jié)束之后，我們發(fā)覺交易總是以一種貨幣交換另一種貨幣。基于這個假設(shè)前提，薩伊提出了“產(chǎn)品是以產(chǎn)品購買”的思想。另外，根據(jù)薩伊的描述，“一般情況下，生產(chǎn)者在完成生產(chǎn)的工序之后，必然急于出售，并且同樣急于把出售商品所得到的貨幣花光，所以，一種產(chǎn)品的生產(chǎn)會為其它商品提供銷售途徑。”[10]因此，根據(jù)“薩伊定理”，在一個完全自由的市場經(jīng)濟中，由于供給能夠自行創(chuàng)造自己的需求，因而供給和需求不會發(fā)生嚴重的失衡，社會總需求始終等于社會總供給?！八_伊定理”強調(diào)了“供給自行創(chuàng)造需求”的理念，啟發(fā)了人們對于“生產(chǎn)和消費，以及供給和需求相互影響決定市場容量”的思考，薩伊也因此成為供給學派的“開山鼻祖”。

20世紀30年代，資本主義國家爆發(fā)了經(jīng)濟危機，人們發(fā)現(xiàn)供給不能自行創(chuàng)造需求，“薩伊定理”受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，凱恩斯主義開始盛行。1936年，英國經(jīng)濟學家凱恩斯(J. M. Keynes)出版了著名論著——《就業(yè)、利息與貨幣通論》，與強調(diào)“供給側(cè)”的“薩伊定理”不同，凱恩斯以“需求側(cè)”為主要視角，批評“薩伊定理”忽視了貨幣參與流動使得產(chǎn)品在買與賣上出現(xiàn)了分離，明確提出“在邊際消費傾向遞減、貨幣的流動偏好和利率下降等因素的影響下，造成社會的有效需求不足，總需求不足才是引發(fā)經(jīng)濟危機的主要來源?！币虼耍瑒P恩斯主張，要克服國家的經(jīng)濟衰退，就應(yīng)該由政府進行調(diào)控，刺激消費，并對總需求進行管理，通過擴張性的貨幣政策和財政政策去刺激總需求。

20世紀70年代，資本主義國家經(jīng)濟發(fā)展陷入“滯脹”局面，為糾正凱恩斯學派過分強調(diào)刺激需求的做法，出現(xiàn)了以美國學者阿瑟·拉弗(A.Laffer)、萬尼斯基(J.Wanniski)、吉爾德(G.Gilder)為代表的供給學派。首先，拉弗提出了著名的“拉弗曲線”，系統(tǒng)描繪了政府稅收收入與稅率之間的關(guān)系，即隨著稅率的提高，當稅率達到一定水平時，此時政府的稅收收入達到最大值，超過這個限度，再提高稅率，反而會導致政府稅收收入的減少。于是，萬尼斯基將這種新辦法稱作供給側(cè)改革，并把這套新理論叫做供給經(jīng)濟學。[11]供給學派認為，如果沿用凱恩斯學派“需求自行創(chuàng)造供給”的論斷，政府采用擴張總需求的手段去對待經(jīng)濟“滯脹”，則會加劇市場上產(chǎn)品價格的上漲；如果用抑制總需求的辦法，則可能加劇經(jīng)濟停滯。所以，經(jīng)濟停滯的原因并不在需求側(cè)，而應(yīng)該在供給側(cè)。因此，供給學派認為，應(yīng)當用供給管理來代替需求管理，通過減少政府對經(jīng)濟的干預，縮小政府開支，降低稅收來刺激社會的總供給。供給學派的主張得到了美國里根總統(tǒng)的采納，并作為以后各屆政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的基本手段。

(二)供給側(cè)改革與社會保障制度改革之間的邏輯關(guān)系

長期以來，建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度是社會保障制度建設(shè)的基本原則。一方面，社會保障制度屬于一種收入再分配和保障機制，適度的社會保障制度能夠彌補市場經(jīng)濟發(fā)展的缺陷，維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定；另一方面，社會保障水平必須處于適度水平，過低達不到保障的功能，過高則損失效率。因此，經(jīng)濟新常態(tài)下，我國經(jīng)濟發(fā)展凸顯了很多新特點，同時也影響了與其緊密相連的社會保障制度的發(fā)展，尤其是供給側(cè)改革過程中社會保障改革與供給側(cè)改革密切相關(guān)。主要體現(xiàn)在以下三方面：

第一，順應(yīng)經(jīng)濟形勢，完善社會保障制度是供給側(cè)改革的必然要求。一方面，長期穩(wěn)定的經(jīng)濟積累為社會保障制度發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和良好的改革機遇；另一方面，隨著我國新型合作醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和其他社會保障制度的完善，我國進入了全民保障的新階段。[12]供給側(cè)改革背景下，在化解產(chǎn)能過剩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級過程中，我國必然會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失業(yè)現(xiàn)象，供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出，加上新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，靈活就業(yè)人群增加，對于社會保障制度的改革完善提出了更高的要求。

第二，供給側(cè)改革過程中完善社會保障制度要遵循其自身發(fā)展的規(guī)律。應(yīng)該正確處理好效率與公平、短期與長期的關(guān)系，避免改革過程中的泛經(jīng)濟化傾向。社會保障制度的發(fā)展具有剛性，在新舊經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過渡期，社會保障制度為經(jīng)濟發(fā)展提供支持的同時，更應(yīng)該尊重制度發(fā)展規(guī)律，堅持以人為本的價值理念，提高社會保障制度的公平性，不斷增強靈活性，從而促進制度的可持續(xù)發(fā)展。

第三，從社會保障體系內(nèi)部看，也需要進行供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。以我國的老年服務(wù)業(yè)為例。老年服務(wù)業(yè)是集生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)于一體的綜合性產(chǎn)業(yè)，是隨著我國老年人口增加而發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)階段，我國老年服務(wù)業(yè)進入了一個快速發(fā)展的新時期，迫切需要改善現(xiàn)有的供給結(jié)構(gòu)，促進供給側(cè)和需求側(cè)的有效銜接，進而促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部看，我國老年服務(wù)業(yè)的供給側(cè)存在的問題主要體現(xiàn)在三個方面：一是老年服務(wù)潛在需求較大，但有效需求不足；二是高端老年服務(wù)生產(chǎn)過剩，供需結(jié)構(gòu)失衡；三是老年服務(wù)供給主體單一，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理。所以，應(yīng)該對我國老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)進行供給側(cè)改革，優(yōu)化供需結(jié)構(gòu)，培育有效需求。[13]

因此，正確理解供給側(cè)改革與社會保障之間的邏輯關(guān)系，有利于為新常態(tài)下促進經(jīng)濟增長奠定基礎(chǔ)。

三、供給側(cè)改革對社會保障制度的主要影響

推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的供給側(cè)改革，是我國應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)的重大舉措，是適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。2015年11月，習總書記用“加減乘除”四則運算解讀了供給側(cè)改革。簡單地說，供給側(cè)改革的“加法”指的是補齊制度短板，加強公共產(chǎn)品供給；供給側(cè)改革的“減法”主要指政府簡政放權(quán)，降低企業(yè)經(jīng)營成本；供給側(cè)改革的“乘法”是指基于創(chuàng)新發(fā)展理念，挖掘經(jīng)濟發(fā)展新動力；供給側(cè)改革的“除法”主要指清除產(chǎn)能過剩。[14]因此，供給側(cè)改革過程中，政府的不同措施對社會保障制度的具體影響不同。

(一)補短板改革對社會保障制度的影響

供給側(cè)改革的重點有兩個方面：一是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；二是要加大對民生保障方面的扶持力度，彌補經(jīng)濟發(fā)展的“短板”。補短板主要指的是通過補齊公共領(lǐng)域尤其是民生領(lǐng)域的不足，促進經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。補短板的目標與社會保障制度建立的初衷是一致的，都是為了減少貧困、增進人民福利，促進社會整體公平。因此，在供給側(cè)改革的過程中，應(yīng)該大力發(fā)展公共產(chǎn)品供給和社會保障制度建設(shè)。現(xiàn)階段，我國社會保障制度暴露出很多矛盾與問題，在促進公民收入合理分配上并未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。一是社會保障制度“碎片化”，造成城鄉(xiāng)、群體與區(qū)域間的不公平；二是社會保險待遇確定和調(diào)整機制不完善，造成代際分配失衡；三是制度供給缺乏彈性，造成供給側(cè)改革過程中的風險分擔作用不強。因此，應(yīng)該針對性補齊社會保障制度的“短板”，加快制度整合、健全待遇調(diào)整機制，加強制度的保障功能。尤其是在治理貧困過程中，大力健全“造血”機制，直接面向貧困人口。對于我國現(xiàn)階段“因病返貧”的惡性循環(huán)，通過提供針對性的醫(yī)療救助，使其免于生存危機。

(二)降成本改革對社會保障制度的影響

降成本改革指的是政府簡政放權(quán)，聚焦供給側(cè)改革過程中企業(yè)發(fā)展面臨的突出問題，充分發(fā)揮財政政策和稅收政策的積極作用，把更多的經(jīng)營管理權(quán)下放給企業(yè)，通過進一步實行結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費，降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營負擔，增強企業(yè)發(fā)展動力。降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本主要通過以下三項措施：一是清理各種不合理收費；二是研究降低制造業(yè)增值稅稅率；三是降低社會保險費。一方面，降低企業(yè)社會保險繳費率，一定程度上會造成我國社會保障收入來源減少，社會保障基金支付能力將受到影響；另一方面，降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本將促進我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展。2015年6月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于大力推進“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”若干政策措施的意見》，文件指出，簡政放權(quán)，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬種創(chuàng)新，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，從而培育新的經(jīng)濟增長點。根據(jù)“克拉克定理”，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐漸超過第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)，勞動力也逐漸由第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移(王述英，2003)。[15]隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)比重不僅于2013年超過第二產(chǎn)業(yè)，而且在2015年超過50%，達到50.5%。隨著第三產(chǎn)業(yè)比重的穩(wěn)步提高，各種新業(yè)態(tài)、新模式的不斷發(fā)展，所能提供的就業(yè)渠道更多，吸納的靈活就業(yè)人群也就越多。因此，供給側(cè)改革過程中，政府要完善社會保障制度的執(zhí)行力度，特別注重靈活就業(yè)人群的社會保障問題。

(三)去產(chǎn)能改革對社會保障制度的影響

我國經(jīng)濟經(jīng)過長時期快速增長積累了很多結(jié)構(gòu)性問題，尤其在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過?，F(xiàn)象日益突出，特別是鋼鐵、石油、煤炭等重工業(yè)部門，產(chǎn)能過剩現(xiàn)象嚴重。而消除產(chǎn)能過剩過程中的下崗職工轉(zhuǎn)移安置問題逐漸成為人們關(guān)注的重點。2016年2月29日，人力資源與社會保障部部長尹蔚民指出，供給側(cè)改革過程中，僅煤炭和鋼鐵兩個行業(yè)，初步統(tǒng)計就有將近180萬勞動力需要轉(zhuǎn)移安置。[16]2016年3月1日，全國政協(xié)十二屆四次會議上，民革中央《關(guān)于多措并舉，做好去產(chǎn)能過程中人員安置工作的提案》指出，我國產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)大多是勞動密集型行業(yè)，就業(yè)人數(shù)眾多。供給側(cè)改革過程中預計將產(chǎn)生近1000萬的勞動力轉(zhuǎn)移，將對就業(yè)、社保、勞動供求雙方造成巨大的壓力。[17]因此，完善失業(yè)保險和就業(yè)保障制度，妥善解決勞動力的轉(zhuǎn)移安置工作，不僅關(guān)系到供給側(cè)改革目標的順利完成，同樣關(guān)系到勞動力群體的切身利益和社會的長期穩(wěn)定。

(四)去庫存改革對社會保障制度的影響

供給側(cè)改革中的去庫存主要指的是房地產(chǎn)市場，尤其是中小城市的房地產(chǎn)市場。多年來，房地產(chǎn)作為中國經(jīng)濟增長拉動效益最大的產(chǎn)業(yè)，對推動鋼鐵、水泥等重工業(yè)、相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)及金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。從房地產(chǎn)市場的具體發(fā)展來看，中國房地產(chǎn)開發(fā)投資額從2008年的31 203億元增長到2015年的95 979億元，增長約3.1倍。而就投資額增長率而言，2010年最高，達到33.2%，2014年降為10.50%，2015年降到1.0%。 房地產(chǎn)增速放緩的深層次原因在于房地產(chǎn)供給市場存在的結(jié)構(gòu)性問題，化解房地產(chǎn)市場庫存的關(guān)鍵在于調(diào)整供給結(jié)構(gòu)。房地產(chǎn)市場發(fā)展的關(guān)鍵不僅僅在于促進當前經(jīng)濟的發(fā)展，而且在于推動以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)民工進城落戶。社會保障制度是一種收入再分配制度，通過制度安排，提高低收入者的消費能力，促進低收入人群把住房需要轉(zhuǎn)變?yōu)樽》啃枨?。因此，供給側(cè)改革過程中，要完善住房保障制度，加強我國公積金制度的覆蓋面，為參保人群提供資金支持，從而有利于去庫存改革的順利進行。

(五)產(chǎn)業(yè)融合對社會保障制度的影響

供給側(cè)改革過程中，一方面，清除產(chǎn)能過剩，加快落后產(chǎn)業(yè)退出市場。另一方面，提高要素的配置效率，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，并注重培育新興產(chǎn)業(yè)。而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合式發(fā)展不僅是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的基本路徑，而且有利于促進“新經(jīng)濟”的發(fā)展。2016年3月，李克強總理在十二屆全國人大四次會議答記者問時解讀了“新經(jīng)濟”，總理指出，“新經(jīng)濟的覆蓋面和內(nèi)涵很廣泛，不僅僅指第三產(chǎn)業(yè)中的“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等新興產(chǎn)業(yè)，而且涉及一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展?！盵18]因此，供給側(cè)改革有利于促進產(chǎn)業(yè)之間的融合，從而有利于培育“新經(jīng)濟”。例如：近年來，將旅游產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來的旅居養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在吸納就業(yè)人員方面做出了巨大貢獻。而三大產(chǎn)業(yè)之間融合式發(fā)展，不僅逐漸消除了勞動力就業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)界限，而且有利于促進部分產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而加快城鄉(xiāng)之間資金、勞動力等生產(chǎn)要素的自由流動，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，供給側(cè)改革過程中，必須加快城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體系的一體化發(fā)展，加強農(nóng)村就業(yè)服務(wù)能力建設(shè)，從而促進我國社會保障制度的一體化進程。

四、供給側(cè)改革背景下社會保障制度的政策調(diào)整

“十三五”時期，建立全民覆蓋、保障適度、權(quán)責清晰、運行高效、更加公平，更可持續(xù)的社會保障制度是經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一。經(jīng)濟新常態(tài)下，供給側(cè)改革過程中，伴隨著人口老齡化水平的提高，我國勞動力供給逐漸由無限供給轉(zhuǎn)為有限供給，勞動力結(jié)構(gòu)性問題亟需解決。中國社會科學院張車偉教授指出：“十三五”期間，中國勞動力短缺局面呈現(xiàn)不斷嚴重的趨勢，總量充足、結(jié)構(gòu)性短缺將是中國勞動力市場的一種常態(tài)。[19]因此，“十三五”時期，政府應(yīng)該針對供給側(cè)改革中勞動力市場出現(xiàn)的新變化，通過簡政放權(quán)，健全我國社會保障制度，不僅有利于社會穩(wěn)定，而且有利于促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

(一)引入制度供給概念，強調(diào)政府在社會保障中的兜底性作用

制度供給是指制度供給者在給定的主觀偏好、制度環(huán)境和理性水平下，通過特定的程序進行正式規(guī)則創(chuàng)新的過程。制度供給的主體是政府，只有政府制定的正式規(guī)則和制度才能具有強制性。[20]“十三五”規(guī)劃建議指出，應(yīng)該加強我國社會服務(wù)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新和制度供給，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，對喪失勞動能力的社會成員實施兜底性政策。[21]因此，供給側(cè)改革過程中，一方面，政府要重塑自身在社會保障領(lǐng)域中的責任意識,注重政府職能的參與與分權(quán)，充分強調(diào)政府在社會保障中的兜底性作用。例如在基本養(yǎng)老保險制度改革過程中，應(yīng)該倡導政府的財政責任從非制度化向制度化轉(zhuǎn)變。[22]另一方面，應(yīng)該重塑社會保障制度的頂層設(shè)計，正確處理好長期與短期、公平與效率之間的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上，注重社會保障制度的可持續(xù)作用。

(二)完善失業(yè)保險制度，加大失業(yè)救助力度，提升就業(yè)服務(wù)能力

我國供給側(cè)改革對于就業(yè)轉(zhuǎn)換產(chǎn)生了一定的影響，結(jié)構(gòu)性失業(yè)風險增加。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，落后產(chǎn)業(yè)退出市場，職工面臨大規(guī)模轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，失業(yè)保障負擔加重。第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)增加導致非公有制單位的失業(yè)保險金增加，加上不同行業(yè)之間失業(yè)保障水平的差異，這些都使得完善我國失業(yè)保險制度的重要性凸顯。因此，為解決供給側(cè)改革過程中出現(xiàn)的新問題，必須對我國失業(yè)保險制度進行政策創(chuàng)新。首先，建立全國統(tǒng)一的失業(yè)保險制度，消除失業(yè)保險的制度差異，保證制度的公平性。通過擴大失業(yè)保險的范圍，保證勞動者都能享受到同等的權(quán)益，同樣有利于制度管理。其次，加大對于失業(yè)者的救助力度。保障失業(yè)群體的基本生活，并采取一系列措施，保證失業(yè)者有接受培訓和尋求新的就業(yè)機會。最后，提升政府就業(yè)服務(wù)能力。通過加強公共就業(yè)和人才服務(wù)，全面推進就業(yè)服務(wù)的制度化、專業(yè)化和信息化建設(shè)，逐漸完善勞動力市場監(jiān)測和信息發(fā)布，從而有利于完善勞動力市場服務(wù)體系建設(shè)。

(三)降低企業(yè)繳費率，擴大覆蓋面，注重新就業(yè)人群的社會保障問題

在我國經(jīng)濟增速放緩的背景下，降低企業(yè)在社會保險的繳費率是降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的一項重要措施。受多種因素的影響，我國社會保險繳費率高，人口老齡化、社會保險制度不完善等都是其影響因素。因此，需要有針對性地采取措施，避免降低職工的福利待遇。具體來說，應(yīng)該從內(nèi)涵降費和外延降費兩個方面入手。內(nèi)涵降費指的是通過精簡不合理的社會保障項目，下調(diào)部分險種的繳費率，并通過完善降繳緩繳機制等方式，從而促進職工和企業(yè)共擔經(jīng)濟周期風險。外延降費指的是在經(jīng)濟發(fā)展下行的背景下，通過其他再收入分配制度，加大財政轉(zhuǎn)移支付能力和國有企業(yè)反哺力度，通過資金開源的辦法，減輕職工和企業(yè)的當期繳費壓力，從而有利于為降低社會保險繳費騰出空間。除此之外，針對第三產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的靈活就業(yè)人員增多的情況，應(yīng)該進一步加大社會保障覆蓋范圍，重點做好進城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)就業(yè)人員和靈活就業(yè)人員的參保工作。政府應(yīng)該采取激勵措施，引導和鼓勵各類人員盡早參保、長期參保和連續(xù)參保。[23]

(四)消除基于身份的制度差異，推動社會保障的一體化進程

供給側(cè)改革過程中，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，產(chǎn)業(yè)之間融合導致就業(yè)界限逐漸模糊。消除基于身份的制度差異不僅是社會保障制度的改革取向，更是供給側(cè)改革對于社會保障制度的基本要求。因此，從宏觀上講，推動社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展，消除基于身份差別的社會治理模式，關(guān)鍵在于實現(xiàn)中國社會保障制度的全面整合，尤其是城鄉(xiāng)社會保障制度的整合，推動社會保障的一體化進程。首先，明確一體化的基本方向、原則與步驟。即認清社會保障一體化的現(xiàn)實意義，并在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，分步驟進行。其次，加強中央政府對于社會保障制度的統(tǒng)籌管理。正確處理好中央政府與地方政府之間的關(guān)系，并形成中央政府主導下的共同治理體系。[24]最后，在一體化的總體框架內(nèi)建立和發(fā)展多樣化的制度體系，促進制度之間的協(xié)調(diào)與運行，并重點推動城鄉(xiāng)教育保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障的一體化發(fā)展。因此，在供給側(cè)改革過程中，應(yīng)該加強農(nóng)村社會保障的投入，并隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，不斷調(diào)整保障水平，直至統(tǒng)一。

(五)提高資金使用效率，提升社會保障基金保值增值能力

建立全國社會保障基金是黨中央、國務(wù)院作出的重要戰(zhàn)略決策，是完善我國社會保障體系，積極應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。近年來，政府通過財政撥款、國有資本劃撥、投資收益等方式，不斷充實社會保障基金。截止到2016年，我國基金規(guī)模達到15 085.92億元，年均投資收益率為8.82%。[25]但隨著人口老齡化水平的不斷加劇，基金支持壓力增加，迫切需要完善社會保障基金的資金籌集、使用、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，提高資金的保值增值能力。2016年，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布《全國社會保障基金條例》，旨在為人口老齡化背景下的社會保障基金支持提供資金保障。因此，應(yīng)該從以下三個方面入手，提升社會保障基金保值增值能力。第一，提高資金的使用效率。在統(tǒng)籌基金收支平衡的基礎(chǔ)上，真正關(guān)注需要保障人群的需要。二是建立專業(yè)化的基金投資運營，社會保障基金投資運營應(yīng)該堅持安全性、收益性和長期性的原則，在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，獲得穩(wěn)定的投資收益。最后，做好并軌之后的養(yǎng)老保險制度改革。大力發(fā)展企業(yè)年金制度和職業(yè)年金，提高企業(yè)年金在在養(yǎng)老保障中發(fā)揮作用的空間。基金應(yīng)由單位和職工繳費形成，實行完全市場化的管理運營。

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