利用PPP模式推進(jìn)“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”：國際經(jīng)驗與中國對策

張 群，楊 帥

(中國信息通信研究院 政策與經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100191)

新工業(yè)革命背景下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出融合創(chuàng)新的典型發(fā)展趨勢[1]，其中“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”是最新融合發(fā)展的關(guān)鍵詞，將成為我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要引擎。但是，產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，需要關(guān)鍵核心技術(shù)的創(chuàng)新突破和相關(guān)支撐平臺的高效建設(shè)運(yùn)營，巨大的資金投入、突出的外溢效應(yīng)使得自由市場環(huán)境下的企業(yè)望而卻步。源自歐美的政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP)模式，逐漸成為撬動社會資本進(jìn)入、充分發(fā)揮龍頭企業(yè)引領(lǐng)作用的有效政策工具，并從公共領(lǐng)域加快向準(zhǔn)公共領(lǐng)域應(yīng)用拓展。本文在簡要回顧PPP典型模式特征基礎(chǔ)上，重點梳理總結(jié)德國、美國應(yīng)用PPP模式加快融合創(chuàng)新領(lǐng)域研發(fā)突破的相關(guān)經(jīng)驗，以此對比分析我國存在的問題，并提出針對性的對策建議。

一、PPP典型特征與模式簡述

PPP最早起源于20世紀(jì)70年代英國的“公私合作”機(jī)制，當(dāng)時主要為解決經(jīng)濟(jì)蕭條引發(fā)的財政資金不足問題。1984年，在土耳其成功應(yīng)用BOT(建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓)的PPP模式建設(shè)阿科伊核電廠后，其他國家紛紛效仿，特許經(jīng)營、租賃合約等PPP模式都得到了廣泛應(yīng)用。[2]進(jìn)入21世紀(jì)，發(fā)達(dá)國家相繼完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP在基建領(lǐng)域的發(fā)展空間逐步縮減，歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體越來越注重應(yīng)用PPP模式推動前沿技術(shù)創(chuàng)新。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，已有超過70%的OECD國家采用PPP模式支持科技創(chuàng)新，PPP已成為熱門創(chuàng)新政策工具。[3]

(一)PPP的內(nèi)涵與核心特征

由于各國國情不同，實踐模式各異，目前國際上并沒有形成一個公認(rèn)的PPP定義，不同組織對其認(rèn)識也多種多樣(見表1)。綜合主流機(jī)構(gòu)對PPP的定義，我們認(rèn)為PPP是公共部門與私人部門的一種合作模式，其本質(zhì)是雙方通過適當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計，建立起風(fēng)險共擔(dān)、收益共享關(guān)系，以更好地協(xié)同推動基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等(準(zhǔn))公共產(chǎn)品的供給。

表1 不同國際機(jī)構(gòu)對PPP的定義

根據(jù)現(xiàn)有研究，我們認(rèn)為PPP模式的核心特征可以從以下幾方面進(jìn)行刻畫：一是公私部門按職責(zé)分工緊密協(xié)作。其中，公共部門提供必要的協(xié)助和監(jiān)管，私人部門則發(fā)揮資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢。通常政府會對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)及收費標(biāo)準(zhǔn)制定保留一定的控制權(quán)，并對項目公司的運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督。二是項目有基于產(chǎn)出的收益?！笆找妗笨梢詠碜皂椖勘旧淼某晒?，也可以來自政府的政治承諾或資金引導(dǎo)，其中后者在PPP項目前期發(fā)揮舉足輕重的作用。三是組織過程中各方合理分擔(dān)風(fēng)險。一般各方會通過合同界定權(quán)利與責(zé)任，并基于此進(jìn)行長期深入合作。四是建立精煉正式的長效溝通機(jī)制或流程。如召開常務(wù)會議、組建各方參與的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等，確保隨時協(xié)調(diào)出現(xiàn)的問題。需要重點說明的是，PPP主要應(yīng)用于具有突出正外部性、私人資本無動力獨立開展的領(lǐng)域，因此在PPP項目中設(shè)定科學(xué)合理的政府付費機(jī)制，是PPP項目運(yùn)營初期激勵私人資本參與公共項目的關(guān)鍵(見表2)。目前，主流的PPP模式中已經(jīng)形成了相對成熟的政府付費模式，如一次性補(bǔ)貼、持續(xù)性補(bǔ)貼、或有付費等。

表2 較為常見的政府付費模式

(二)PPP的主要模式

經(jīng)過40多年的演化，PPP不僅從最開始的基建等純公共領(lǐng)域拓展到了技術(shù)研發(fā)等準(zhǔn)公共領(lǐng)域，而且已經(jīng)衍生出多種多樣的公私合作模式。美國政府會計處將PPP分為BDO、BOT、DB、DF等12種模式；世界銀行根據(jù)項目的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、融資關(guān)系、風(fēng)險分擔(dān)等將PPP分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營等6種模式；國際理事會則根據(jù)建設(shè)和設(shè)施方面的伙伴關(guān)系劃分出18種PPP模式。[4]在國內(nèi)，目前廣泛采用的是2004年北京基礎(chǔ)設(shè)施投資公司提出的劃分方法，即按照社會資本在項目中承擔(dān)的義務(wù)將PPP模式分為三大類：第一種是外包類，如BT(建設(shè)—移交)、O&M(委托運(yùn)營)、MC(管理合同)；第二種是特許經(jīng)營類，如BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)、TOT(轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交)；第三種是公私合營類，如SPV(Special Purpose Vehicle，即特殊目的機(jī)構(gòu))，主要是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的全部或部分有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，項目公司獲得項目收益，以收回投資并取得回報。

本文重點關(guān)注SPV模式，這是目前發(fā)達(dá)國家在前沿技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域普遍采用的PPP模式。與基建項目不同，科研創(chuàng)新尤其是基礎(chǔ)共性技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域需要長期跟進(jìn)和持續(xù)投入，而且在互聯(lián)網(wǎng)時代，融合創(chuàng)新技術(shù)因網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)而產(chǎn)生更加突出的技術(shù)外溢性，私人部門既沒有足夠能力也沒有足夠激勵進(jìn)行長期持續(xù)投入。成立關(guān)系穩(wěn)定的SPV，能夠?qū)⒄箅p方的協(xié)作關(guān)系予以明確和固定，通過法制化的契約實現(xiàn)雙方收益共享、風(fēng)險共擔(dān)，最大限度地打消社會資本的顧慮，激發(fā)社會資本參與的積極性和主動性，從而集聚各方優(yōu)勢，加快基礎(chǔ)共性技術(shù)和融合創(chuàng)新技術(shù)的突破應(yīng)用。

二、德國、美國SPV的經(jīng)驗借鑒

以SPV為代表的PPP模式能夠?qū)⒉煌a(chǎn)業(yè)界、學(xué)界的頂尖代表集合到一起，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化資源配置，提高科研效率，推動創(chuàng)新目標(biāo)的實現(xiàn)，因此成為許多國家的共同選擇。其中，較為典型的包括德國“弗勞恩霍夫協(xié)會”(FCG)和美國的“制造業(yè)創(chuàng)新中心”。

(一)德國FGG的主要特點

成立于1949年的德國弗勞恩霍夫協(xié)會是德國最為重要的國家研發(fā)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)平臺，也是全球最早聚焦創(chuàng)新應(yīng)用研究，應(yīng)用PPP模式成立的SPV實體之一，信息時代的融合創(chuàng)新是其主攻方向。如圖1所示，F(xiàn)GG具有多元化的科研投入機(jī)制、開放的集成合作機(jī)制、完善的人才和成果輸出機(jī)制。

圖1 德國弗勞恩霍夫協(xié)會的PPP合作模式

一是重視與高校密切合作。協(xié)會下屬的研究所通常設(shè)在大學(xué)內(nèi)部，并按一定的科技政策框架與大學(xué)開展聯(lián)合研究創(chuàng)新行動。研發(fā)方面注重不同大學(xué)、研究所之間的集成合作，如亞琛大學(xué)與應(yīng)用技術(shù)研究所聯(lián)合進(jìn)行的超高速移動通信研究、埃爾福特大學(xué)與集成系統(tǒng)和技術(shù)設(shè)備研究所聯(lián)合進(jìn)行的先進(jìn)工程材料研究等。此外，各研究所所長直接由高校院長兼任，高校內(nèi)的教師和學(xué)生也會通過簽訂合同(一般為3～5年)直接為研究所提供服務(wù)，這種模式有力推動了高校與研究所之間的交流合作。

二是多元收入及“合同科研”模式。FGG具有多元化的收入結(jié)構(gòu)，每年20億歐元的經(jīng)費中，政府無償撥款、項目撥款、企業(yè)費用占比大約為3:4:3。其中，政府無償撥款的資金用途可由協(xié)會自主決定，以確保其獲得領(lǐng)先的研發(fā)水平；項目撥款也來自聯(lián)邦政府和州政府，但FGG需要輸出公助(縱向)項目；企業(yè)費用方面，協(xié)會通過簽訂合同為企業(yè)提供技術(shù)咨詢和應(yīng)用開發(fā)服務(wù)。但需要指出的是，這部分業(yè)務(wù)主要是為了關(guān)注市場需求以保持協(xié)會的科研活力，更強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新性而非一般性服務(wù)。此外，近年來FGG也愈發(fā)注重科研成果的國際輸出，不僅在歐洲(包括奧地利、意大利、葡萄牙、瑞典、英國)、北美和南美(包括美國、智利等)設(shè)立了子公司，還在世界各地設(shè)立了代表處，以便進(jìn)行業(yè)務(wù)擴(kuò)張。[5]

三是下設(shè)各類機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)協(xié)會事務(wù)。為更好地開展合作，各研究所針對細(xì)分領(lǐng)域組成了相應(yīng)的技術(shù)或業(yè)務(wù)聯(lián)盟。其中，F(xiàn)GG技術(shù)聯(lián)盟包括信息和通訊、微電子、生產(chǎn)和制造、國防和安全等7個領(lǐng)域，主要職責(zé)是制定協(xié)會的發(fā)展思路和經(jīng)營方針，確保其技術(shù)開發(fā)和綜合創(chuàng)新方面的領(lǐng)先地位；FGG業(yè)務(wù)聯(lián)盟包括自適應(yīng)、快速制造、智能生活、云計算等共計22個領(lǐng)域，主要職責(zé)是協(xié)助更多客戶獲得協(xié)會研究成果，在復(fù)雜問題上提供專家建議。此外，F(xiàn)GG還設(shè)立了最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——會員大會、最高決策機(jī)構(gòu)——理事會、最高咨詢機(jī)構(gòu)——學(xué)術(shù)委員會等，分別就研發(fā)、人事政策提供建議(見表3)。

表3 FGG不同機(jī)構(gòu)的組成及職能

(二)美國制造業(yè)創(chuàng)新中心的主要特點

Manufacturing USA(前NNMI)作為奧巴馬政府推動本國先進(jìn)制造創(chuàng)新發(fā)展的重要抓手，旨在以德國弗勞恩霍夫協(xié)會為樣板，通過PPP方式建設(shè)15～45家“制造業(yè)創(chuàng)新中心”，以推動技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)化、發(fā)展勞動力、構(gòu)建先進(jìn)制造發(fā)展生態(tài)，增強(qiáng)美國制造業(yè)競爭力。為加快推動Manufacturing USA項目落地實施，美國聯(lián)邦政府先后發(fā)布了“國家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”計劃(NNMI)、《加速先進(jìn)制造發(fā)展報告》、《2014振興制造業(yè)和創(chuàng)新法案》等文件，構(gòu)建了自上而下的先進(jìn)制造政策體系。制造業(yè)創(chuàng)新中心已成為美國先進(jìn)制造發(fā)展的前沿陣地，從目前已建成的14個中心來看，各中心構(gòu)建過程中主要突出政府頂層設(shè)計作用，構(gòu)建了多方參與的“會員制”運(yùn)營模式，有效推動了美國制造業(yè)技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。

圖2美國制造業(yè)創(chuàng)新中心的PPP合作模式

一是政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)緊密結(jié)合。一方面，美國政府各部門在中心組建和運(yùn)營中發(fā)揮著十分重要的引導(dǎo)作用。例如，美國國防部牽頭增材制造中心、數(shù)字制造與設(shè)計創(chuàng)新中心等的建設(shè)工作，能源部則牽頭智能制造創(chuàng)新中心的建設(shè)工作，為創(chuàng)新中心提供強(qiáng)大的政府支持和聚合力。同時，美國政府各部門還深度參與創(chuàng)新中心的組織管理工作，如增材制造中心主要負(fù)責(zé)把控技術(shù)方向的技術(shù)咨詢委員會，就是由美國國防部、能源部、國家航空航天局、國家科學(xué)基金會、商務(wù)部的代表組成；管理委員會、執(zhí)行委員會也分別有州政府代表及其他政府部門代表參與。另一方面，中心也吸納各行業(yè)龍頭企業(yè)作為創(chuàng)新中心的核心運(yùn)作成員。這主要是為了發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)、人才、資金等方面的強(qiáng)大實力，充分調(diào)動產(chǎn)業(yè)界參與技術(shù)創(chuàng)新、資源共享、人才培養(yǎng)的積極性和主動性。如數(shù)字制造設(shè)計創(chuàng)新中心(DMDII)成員涵蓋了軍工制造業(yè)、機(jī)械制造業(yè)、流程制造業(yè)、軟件業(yè)的諸多巨頭，以便在最短時間內(nèi)圍繞相應(yīng)領(lǐng)域組建良好的研發(fā)創(chuàng)新生態(tài)。

二是建立風(fēng)險共擔(dān)、收益共享的“會員制”。一方面，共同承擔(dān)研發(fā)成本。中心將參與單位分為工業(yè)界會員、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)/非營利組織會員、州政府和地方政府、聯(lián)邦政府四大類，在政府資金支持下，吸引各類會員繳納不同等級的會費，共同聯(lián)合出資。此外，中心為會員提供昂貴設(shè)備的共享渠道，并通過發(fā)布路線圖和推動知識交換等舉措，降低研發(fā)試驗成本。另一方面，共享項目收益。根據(jù)2017年德勤發(fā)布的對美國創(chuàng)新中心的評估報告，不同級別會員在技術(shù)咨詢委、執(zhí)行委員會等機(jī)構(gòu)席位方面享有相應(yīng)權(quán)利，中心規(guī)定在IP方面，無論參與者承擔(dān)的項目成本如何，一旦形成專利，所有參與成員都可以共享全部成果，DMDII甚至要求會員企業(yè)簽署協(xié)定，必須對中心內(nèi)所有成員開放專利成果。[6]

三是構(gòu)建各類機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)相關(guān)問題。一方面，中心設(shè)立上建立跨部門選拔機(jī)制。由跨部門的技術(shù)評審委員會結(jié)合美國產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、聯(lián)合投資和財務(wù)的可持續(xù)性等，對投標(biāo)的中心管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行競爭力評估，并確定最終的中標(biāo)單位。另一方面，中心管理上構(gòu)建中心間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。隨著相關(guān)中心的逐步組建，相關(guān)方意識到頂層管理協(xié)調(diào)的重要作用，在《2014振興制造業(yè)和創(chuàng)新法案》中提出設(shè)立“國家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)項目辦公室”來協(xié)調(diào)不同中心的分工與協(xié)作，對創(chuàng)新中心進(jìn)行統(tǒng)籌定位和管理，即每個創(chuàng)新中心是項目成員但又保持獨立，在匹配產(chǎn)業(yè)需求、建立商業(yè)模型、制定運(yùn)營規(guī)則等方面享有足夠的自主權(quán)，但同時也需接受聯(lián)邦政府的嚴(yán)格監(jiān)督。

(三)兩國推動SPV建設(shè)的比較分析

從SPV模式的發(fā)展淵源看，美國是以德國的弗勞恩霍夫協(xié)會為藍(lán)本，所以兩國在SPV建設(shè)上必然有諸多相似之處，其本質(zhì)上也是共通的。一是參與主體都涵蓋政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)等多元化主體。二是政府均給予一定的保障支撐和監(jiān)管協(xié)助。德國FGG的政府資金達(dá)到70%，并通過政府委員會對FGG進(jìn)行監(jiān)督；美國政府更是通過發(fā)布文件、參與組織運(yùn)作、提供引導(dǎo)資金、給予法律保障等充分推動相應(yīng)SPV的建設(shè)運(yùn)行。三是都建立了風(fēng)險共擔(dān)與收益共享機(jī)制。無論是FGG的“合同”模式，還是制造業(yè)創(chuàng)新中心的“分級會員”機(jī)制，二者都將資源進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化配置，充分反映各方利益訴求，不同參與者承擔(dān)不同的組織角色，協(xié)同發(fā)揮政府的監(jiān)察、激勵、保障作用，發(fā)揮研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)及研究個體的顧問、管理、執(zhí)行作用，有效地促進(jìn)了制造業(yè)創(chuàng)新應(yīng)用的“提質(zhì)增效”。

但是，由于兩國產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不同，發(fā)展階段不同，兩種類型的SPV組織在運(yùn)作過程中合作模式、依托主體、政府職能等都有所差異。首先，政府參與程度不同。FGG成立時間較久，目前已經(jīng)形成較為成熟的組織架構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，能夠自主決定研發(fā)方向和相應(yīng)研究所的組建與撤銷，因此政府僅限于提供資金，一般不直接參與機(jī)構(gòu)的管理工作，也不干預(yù)協(xié)會如何使用政府經(jīng)費。與此不同，美國政府在創(chuàng)新中心的牽頭組建、政策引導(dǎo)、宣傳推介、經(jīng)費支持等方面都更為積極主動，以便形成更強(qiáng)的政策效應(yīng)。其次，依托主體不同。德國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以中小企業(yè)為主，F(xiàn)GG在成立之初即是為了挖掘高?？蒲袑嵙Ψ?wù)于本國中小企業(yè)，因此主要依托本國豐富的高校資源，將其作為FGG應(yīng)用創(chuàng)新的“發(fā)動機(jī)”，在充分釋放和利用全國高校的研究創(chuàng)新能力的同時，以更低的成本獲取高質(zhì)量的創(chuàng)新人才。反觀美國，由于工業(yè)區(qū)廣泛分布在芝加哥、底特律、紐約等不同城市，形成了縱貫全國的東北、西部、南部三大工業(yè)聚集區(qū)，為了更好利用美國的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮創(chuàng)新中心的區(qū)域輻射和帶動作用，美國主要依托行業(yè)龍頭企業(yè)，推動不同“創(chuàng)新中心”的發(fā)展。第三，組建方式不同。德國FGG作為一級法人主體，具有簽訂合同的主體資格。為了更好地分散項目風(fēng)險和合理化收益分配，F(xiàn)GG與企業(yè)簽訂服務(wù)合同、與高校教師和在讀博士簽訂勞務(wù)合同，確保與企業(yè)的服務(wù)關(guān)系和與科研人員的雇傭關(guān)系具有法律效力，最大程度避免潛在問題的發(fā)生。下屬研究所則采取“加盟”方式，由FGG學(xué)術(shù)委員會、理事會確定研究所的設(shè)立與撤銷，3年內(nèi)不能實現(xiàn)自負(fù)盈虧的研究所將被FGG除名，從而最大限度地激發(fā)研究所的創(chuàng)新潛力和成果轉(zhuǎn)化效率。美國創(chuàng)新中心在組建初期不具備法律地位，因此選擇通過內(nèi)部共同認(rèn)可的“會員制”約束各方行為，特別是針對產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行較為科學(xué)的級別劃分。第四，組織職能不同。FGG更關(guān)注應(yīng)用研究，并通過鼓勵青年工程師創(chuàng)業(yè)或?qū)椖拷o予風(fēng)投資金等方式促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化。美國創(chuàng)新中心則是基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究并重，通過在具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)建設(shè)創(chuàng)新中心來實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)擴(kuò)散。

三、我國運(yùn)用PPP模式推進(jìn)“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”面臨的主要問題

2014年以來，在財政部、發(fā)改委等部委政策支持下，PPP模式在我國各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到了快速推廣應(yīng)用。根據(jù)中國政府采購網(wǎng)和各省政府采購網(wǎng)上公示的PPP項目中標(biāo)信息，截至2016年9月，我國已成功中標(biāo)1020個PPP項目，其中成立了SPV的共有355個，涉及項目金額達(dá)6571億元。與此同時，我國在“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”領(lǐng)域應(yīng)用SPV模式方面也進(jìn)行了一些探索，其中最為典型的是借鑒美國經(jīng)驗開展的制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)。但是，與德美相對成熟的運(yùn)作模式相比，我國在應(yīng)用SPV模式推動融合創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用方面仍然存在一些突出問題，PPP制度優(yōu)勢遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮。

一是多數(shù)PPP項目有突出的“公—公”合作屬性。根據(jù)政府和社會資本(PPP)研究中心的統(tǒng)計，在成立SPV的現(xiàn)行PPP項目中，國企牽頭開展的項目占比高達(dá)48%。由于我國大多數(shù)國企并未真正完成政企分離，企業(yè)不僅具有突出的“行政壟斷”性質(zhì)，而且在企業(yè)運(yùn)營資金上不具有市場機(jī)制下的硬約束，因此國企主導(dǎo)的SPV項目本質(zhì)上也是“公—公”合作，而非PPP真正要實現(xiàn)的公私協(xié)作，最終可能導(dǎo)致PPP機(jī)制扭曲。同時，國企承擔(dān)著大量經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任和社會責(zé)任，并面臨大量的體制機(jī)制約束，導(dǎo)致某些領(lǐng)域的PPP項目存在低效運(yùn)營問題，影響PPP政策效用的發(fā)揮。

二是資金支持有限?！爸圃鞓I(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”是先進(jìn)制造技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深度融合與再創(chuàng)新，不僅涉及到傳統(tǒng)制造技術(shù)的改造升級，更需要制造業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)的創(chuàng)新突破與推廣應(yīng)用，原始創(chuàng)新領(lǐng)域投入大、外部性強(qiáng)，亟需政府補(bǔ)貼予以支持。目前看，我國政府支持下已經(jīng)成立了一些針對“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”領(lǐng)域的SPV主體，如CIIAII(互聯(lián)網(wǎng)與工業(yè)融合創(chuàng)新聯(lián)盟)、AII(工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟)及制造業(yè)創(chuàng)新中心，但政府部門的職能僅限于名義支持，并未在建設(shè)和運(yùn)營方面給予資金支持。更為重要的是，對制造業(yè)創(chuàng)新中心的建設(shè)也尚未明確專門的資金支持，僅提出“利用現(xiàn)有有關(guān)工程和國家科技計劃項目給予傾斜”。資金支持有限，導(dǎo)致組織項目實施、標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)進(jìn)展緩慢，限制了SPV組織的活動形式和范圍，影響了企業(yè)和社會組織的深度參與。

三是缺乏融合性人才。要充分發(fā)揮PPP模式對“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”的促進(jìn)作用，就必須有了解“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”發(fā)展趨勢、技術(shù)革新熱點，以及熟悉PPP機(jī)構(gòu)管理和問題協(xié)調(diào)的專業(yè)人才。但是，目前我國制造業(yè)創(chuàng)新中心、聯(lián)盟等機(jī)構(gòu)的牽頭單位和管理方中，大部分來自企業(yè)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，缺乏融資、法律等領(lǐng)域的人才和專家，特別是缺乏熟悉SPV運(yùn)作的斡旋和談判人才，極大地制約了PPP模式對“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”的促進(jìn)作用。

四是缺乏法律和制度保障。“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”處于技術(shù)前沿，項目建設(shè)具有周期長、不確定性高、成果轉(zhuǎn)化慢等特點，因此需要有相應(yīng)的法規(guī)體系予以保障。在我國，現(xiàn)有的PPP項目都是在國務(wù)院和國家部委層面的指導(dǎo)性文件中作出的原則性安排，法律效力不高。運(yùn)用PPP模式推進(jìn)“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”，涉及政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)、第三方咨詢機(jī)構(gòu)等多方主體，如果沒有強(qiáng)力的法律條款，各方利益很難得到保障，難以有效激勵社會資本參與。

五是政府與社會資本地位不平等。作為“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”的兩大投資主體，由于體制原因，政府在科研管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中處于強(qiáng)勢地位，在科研方向確定、項目管理等方面普遍存在過度干預(yù)的情況，但在后期監(jiān)管方面則存在缺位問題。更為嚴(yán)重的是，近年來政府政策波動性大、不確定性高，政府違約問題日益突出，這些問題都嚴(yán)重影響了利用PPP模式推動“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”加快發(fā)展的效果。

四、利用PPP模式加快“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”創(chuàng)新發(fā)展的對策建議

目前，成立SPV已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家發(fā)展智能制造/先進(jìn)制造的重要政策工具，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制也日趨成熟，我國仍處于起步階段，可充分借鑒德國和美國的成功經(jīng)驗，加快建立完善的SPV組織建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制，推動“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”關(guān)鍵共性技術(shù)的加快突破與推廣應(yīng)用。

一是強(qiáng)化資金、人才等關(guān)鍵要素支持。資金方面，政府應(yīng)當(dāng)對“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”的PPP項目予以一定的財政傾斜，特別是對于相關(guān)的SPV建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)提供資金補(bǔ)貼，避免項目“空心化”。積極探索建立以政府投入為引導(dǎo)、企業(yè)投入為主體、社會投入為補(bǔ)充的多元化資金保障體系，通過企業(yè)直接投融資、政府專項資金、補(bǔ)貼、貼息貸款等方式，支持產(chǎn)學(xué)研用共同參與的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。人才方面，在相關(guān)的人才計劃、工程中有意識地加強(qiáng)專業(yè)PPP運(yùn)作人才、談判人才的培養(yǎng)，通過校企聯(lián)合培育、設(shè)置獎學(xué)金等加強(qiáng)“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”的PPP人才培養(yǎng)；同時通過PPP專業(yè)培訓(xùn)、實際考察等手段培養(yǎng)項目所需要的官員及人才。此外，建立專業(yè)的PPP中介咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，對“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”項目進(jìn)行專業(yè)的指導(dǎo)和咨詢。

二是完善法律制度與規(guī)則保障。PPP合作主體通?；谝环N“合同式”的規(guī)范進(jìn)行投融資和項目管理，其持續(xù)運(yùn)營需要一套完善的法律制度和政策為依據(jù)，以確保政企雙方的談判有章可循。政府應(yīng)當(dāng)在完善PPP基本法的基礎(chǔ)上，針對“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”領(lǐng)域制定具體法律，使建立SPV發(fā)展產(chǎn)業(yè)有法可依。同時，應(yīng)由工信部、發(fā)改委、財政部等相關(guān)部門出臺更加具體的操作規(guī)范，使組建“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”SPV具有更細(xì)化的原則和規(guī)范，最大程度降低項目風(fēng)險。特別地，要加快完善合同機(jī)制，合理考量合作方資信記錄，降低政府毀約和社會資本違約概率。

三是合理制定SPV建設(shè)與運(yùn)營機(jī)制。確定參與主體職責(zé)方面，應(yīng)按照“由最適合的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險”的原則，在“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”的PPP運(yùn)作過程中，政府方主要承擔(dān)監(jiān)管、少量資金引導(dǎo)、提供稅收、利率等政策支持，并盡量避免直接干預(yù)投資方向的設(shè)置；學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)人才、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等責(zé)任；企業(yè)作為PPP項目的主要參與方，承擔(dān)資金、技術(shù)、項目選擇等責(zé)任。SPV建設(shè)運(yùn)營方面，在運(yùn)營初期，應(yīng)在政府出資的基礎(chǔ)上，構(gòu)建會員制或加盟機(jī)制，要求非政府單位付出一定的費用來分?jǐn)偝杀荆⒏鶕?jù)等級賦予參與者不同程度的權(quán)益，保障社會資本參與的可持續(xù)性；SPV運(yùn)營成熟后，應(yīng)借鑒德美經(jīng)驗，政府資金適時退出，并通過合同向企業(yè)輸出技術(shù)咨詢、項目開發(fā)等科研成果。

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