無錫社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離改革的實(shí)踐與思考

郁寶榮

無錫社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離改革的實(shí)踐與思考

郁寶榮

社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離，就是把政府對(duì)社會(huì)事業(yè)的管理職能與社會(huì)事業(yè)單位的舉辦職能進(jìn)行有效分離。無錫社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離既有“政府管、機(jī)構(gòu)辦”的鮮明特點(diǎn)，同時(shí)也存在難以回避的矛盾和問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索以“政府管理、單位舉辦和社會(huì)監(jiān)督”為主要特征的管辦分離新模式。

無錫；社會(huì)事業(yè)；管辦分離

社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離，就是把政府對(duì)社會(huì)事業(yè)的管理職能與社會(huì)事業(yè)單位的舉辦職能進(jìn)行有效分離，理順公共服務(wù)管理和供給的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和公共管理的優(yōu)化。2005年7月，無錫出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革的實(shí)施意見》，當(dāng)年9月，無錫市醫(yī)院管理中心先行掛牌，之后相繼成立了學(xué)校管理中心、文化藝術(shù)管理中心、體育場(chǎng)館與訓(xùn)練管理中心、公園景區(qū)管理中心，全面推進(jìn)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離，這一輪改革歷經(jīng)10年。2015年底，無錫撤銷了上述各中心的事業(yè)建制，將其管理職能整體劃歸各行政主管部門，這是無錫對(duì)管辦分離實(shí)踐的再思考，也意味著無錫社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離的重新出發(fā)。如今，在全面深化改革的大背景下，社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管理體制改革依然是有待深化研究和探索實(shí)踐的領(lǐng)域。為此，對(duì)無錫社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離這一樣本進(jìn)行理性的反思和審視，對(duì)于我國(guó)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域今后的改革發(fā)展應(yīng)當(dāng)有所借鑒和啟示。

一、無錫社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離的主要特點(diǎn)

（一）“政府管、機(jī)構(gòu)辦”的管理模式

無錫社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離旨在通過政府部門和行業(yè)管理中心管理和舉辦職能的分割，形成新的委托代理關(guān)系，其最鮮明的特征，就是新設(shè)專門機(jī)構(gòu)，組建了五個(gè)行業(yè)管理中心，管理中心受市政府委托，作為新的“代理人”，履行舉辦相應(yīng)行業(yè)社會(huì)事業(yè)的職能，變?cè)w制“政府管、政府辦”為“政府管、機(jī)構(gòu)辦”。在此模式下，政府部門擺脫了對(duì)事業(yè)單位具體事務(wù)的管理工作，客觀上更多精力投入到對(duì)整個(gè)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定、發(fā)展計(jì)劃調(diào)整、政策法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督檢查上；行業(yè)管理中心負(fù)責(zé)直接管理所屬事業(yè)單位人、財(cái)、物等各類事項(xiàng)，精力更加集中，有更多的時(shí)間和精力深入事業(yè)單位進(jìn)行具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)，解決具體問題的效率有所提高。

（二）“四位一體”的保障機(jī)制

一是推進(jìn)事業(yè)單位人事制度。至2006年底，無錫市累計(jì)有369家經(jīng)營(yíng)性自收自支事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企，減少事業(yè)編制近3萬個(gè)；無償性公益類事業(yè)單位新進(jìn)人員一律實(shí)行考錄制；有償性公益類事業(yè)單位人事制度改革實(shí)行“老人老辦法，新人新辦法”。二是建立行政局與管理中心聯(lián)席會(huì)議制度，定期就相關(guān)重大事項(xiàng)、重大活動(dòng)、突發(fā)事件應(yīng)急處理等進(jìn)行協(xié)調(diào)會(huì)商。三是建立理事會(huì)制度。2008年起，無錫各行業(yè)管理中心所屬事業(yè)單位逐步開始推行理事會(huì)制度，進(jìn)一步健全事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)。四是建立績(jī)效考評(píng)制度。2009年，無錫出臺(tái)了《無錫事業(yè)單位社會(huì)公共服務(wù)績(jī)效考評(píng)試行辦法》，試行辦法的考評(píng)體系由公共服務(wù)效能和公眾滿意度兩部分構(gòu)成，分別考評(píng)事業(yè)單位運(yùn)用政府公共資源提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量、公共服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)的滿意程度。

二、無錫社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離的存在問題與原因分析

（一）管理體制對(duì)上對(duì)下銜接不暢

我國(guó)行政管理體制強(qiáng)調(diào)國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)、縣（區(qū)）級(jí)行政部門的對(duì)應(yīng)，以便于政令的貫徹執(zhí)行。在江蘇省政府部門和無錫市各區(qū)（縣）政府部門仍執(zhí)行傳統(tǒng)的“管辦合一”管理體制的情況下，無錫在“中端”層面上實(shí)行行政局與行業(yè)管理中心的分設(shè)，增加了新的委托代理層次，造成了管理體制對(duì)上對(duì)下銜接不暢。省行政主管部門有關(guān)會(huì)議均只通知市行政局參加，這樣就使無錫各行業(yè)管理中心的處境變得比較尷尬。無錫管辦分離管理體制對(duì)上下行政部門銜接的錯(cuò)位，一定程度上增加了行政運(yùn)行時(shí)間和程序成本，也帶來了行政局與行業(yè)管理中心工作協(xié)調(diào)中的矛盾。

（二）管理舉辦部門管辦職能交叉

無錫社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離是政府行政職能與公共事業(yè)運(yùn)作功能的分開，監(jiān)管與舉辦職能的分離。其優(yōu)勢(shì)在于客觀上解決了行政局的“屁股決定腦袋”問題，行政局定位于加強(qiáng)全行業(yè)的監(jiān)管，平等對(duì)待各種所有制的社會(huì)事業(yè)團(tuán)體，加強(qiáng)規(guī)劃、法制和政策研究制訂和監(jiān)管。同時(shí)各管理中心在為基層服務(wù)，創(chuàng)造性地開展工作，加強(qiáng)對(duì)下屬單位的指導(dǎo)等方面更加具體，但管理中心作為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，由于其利益與事業(yè)單位的利益不同程度交織在一起，造成管辦分離中越位與缺位現(xiàn)象不時(shí)出現(xiàn)。無錫管辦分離機(jī)構(gòu)設(shè)置有其明顯特點(diǎn)：一是局和管理中心均為正處（縣）級(jí)建制，為平級(jí)單位；二是管理中心雖為行政管理類事業(yè)單位，但依照公務(wù)員制度管理，客觀上仍在政府機(jī)構(gòu)序列中；三是管理中心和基層事業(yè)單位均需要接受行政局的行業(yè)管理，客觀上造成了行政局和管理中心在管理職能上的交叉重疊。

（三）管理中心以管代辦傾向明顯

無錫管辦分離前后的變化實(shí)際是將基層事業(yè)單位的直接管理權(quán)由原來的行政局轉(zhuǎn)移到了行業(yè)管理中心，發(fā)生的僅是行政局的人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理職能的物理平移。基于教育、衛(wèi)生、文化、體育等行業(yè)同一類型事業(yè)單位數(shù)量多、而落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)不能一蹴而就的現(xiàn)實(shí)，在行政局之外設(shè)立舉辦與管理事業(yè)單位的專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一政府“辦”的權(quán)力，只是有利于落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)的穩(wěn)步推進(jìn)的一種過渡性制度設(shè)計(jì)。作為依照公務(wù)員管理的行政管理類事業(yè)單位，按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號(hào)），各行業(yè)管理中心應(yīng)“逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)”。這種過渡性的制度設(shè)計(jì)直接導(dǎo)致了無錫各管理中心的模糊定位，表現(xiàn)在管理中心行政化傾向明顯，同時(shí)具有“管理”和“舉辦”的雙重職能。管理中心具有委托代理的雙重身份，更多履行原行政局對(duì)所屬事業(yè)單位的行政管理職能，以“管”代“辦”的傾向也難以避免。

（四）事業(yè)單位法人主體地位弱化

無錫在管辦分離過程中逐步推進(jìn)了事業(yè)單位的分類改革，初步厘清了每個(gè)事業(yè)單位對(duì)應(yīng)的屬性，但事業(yè)單位對(duì)于政府部門的附屬關(guān)系并沒有實(shí)質(zhì)性改變，全額撥款事業(yè)單位依賴財(cái)政供養(yǎng)，缺乏激勵(lì)，效率和服務(wù)質(zhì)量偏低；差額撥款和自收自支事業(yè)單位依賴行政影響力追逐經(jīng)濟(jì)利益而忽視社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)度；事業(yè)單位總體行政化的現(xiàn)象依然存在。在行業(yè)管理中心對(duì)所屬事業(yè)單位集中管理的背景下，行業(yè)管理中心實(shí)行“管辦結(jié)合”，對(duì)所屬事業(yè)單位人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)的管理更為具體，導(dǎo)致基層事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)不但沒有得到真正確立，法人主體地位反而有所弱化，與行業(yè)管理中心聯(lián)系緊密度進(jìn)一步增強(qiáng)，也帶來了對(duì)行業(yè)管理中心服從度和依賴度的進(jìn)一步增強(qiáng)，影響了事業(yè)單位自主舉辦社會(huì)事業(yè)的主動(dòng)性和積極性。

三、無錫社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離的方向與對(duì)策

社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離是完善國(guó)家治理的必然方向，無錫應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步厘清總體思路和方向，探索以“政府管理、單位舉辦和社會(huì)監(jiān)督”為主要特征的管辦分離新模式。

（一）明確政府部門職能定位

管辦分離首先意味著對(duì)政府角色的定位，調(diào)整政府與事業(yè)單位、市場(chǎng)、社會(huì)組織的關(guān)系，將公益服務(wù)由政府直接生產(chǎn)調(diào)整為由事業(yè)單位、社會(huì)組織共同生產(chǎn)。為此，政府作為管辦分離的直接推進(jìn)者和主體責(zé)任人，作為社會(huì)事業(yè)的委托人，必須運(yùn)用整體性、協(xié)同性的思維去審視社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律和面臨的各種問題。

一是要轉(zhuǎn)變管理理念，確立依法行政觀念。管辦分離是對(duì)政府“管辦合一”權(quán)力的分解，涉及行政理念、政府職能、組織架構(gòu)、運(yùn)行方式、部門利益等諸多方面，是真正意義上的政府的“自我革命”。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，把建設(shè)法治政府作為我們政府的方向。法治政府是政府主動(dòng)“把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子”，必然在權(quán)力的來源和行使及權(quán)力作用的空間上是有限的。推進(jìn)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離，政府首先要確立依法行政，建設(shè)法治政府的觀念。從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的角度看，政府的職能主要是處理政府與市場(chǎng)和政府與社會(huì)的關(guān)系。我國(guó)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的客觀要求，其運(yùn)行實(shí)質(zhì)就是“要把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來”。政府主管部門要進(jìn)一步強(qiáng)化依法管理的意識(shí)，減少對(duì)事業(yè)單位具體“辦事業(yè)”行為事項(xiàng)的行政干預(yù)，更多地通過制度、規(guī)劃、評(píng)估以及財(cái)政杠桿等措施指導(dǎo)和管理社會(huì)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)政府部門管理由微觀向宏觀、由直接向間接、由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

二是要轉(zhuǎn)變管理方式，明確政府職能定位。監(jiān)督管理與服務(wù)職能定位不清是導(dǎo)致事業(yè)單位改革滯后的主要原因。管辦分離，首先在于要明晰政府、事業(yè)單位和社會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，關(guān)鍵在于明確政府的職能定位，為具體事業(yè)單位和社會(huì)組織提供“辦”事業(yè)的合理空間。政府要轉(zhuǎn)變對(duì)事業(yè)單位的管理方式，由微觀具體事務(wù)管理轉(zhuǎn)到宏觀綜合管理上來，立足解決政府公共服務(wù)資源分割的問題，提高政府對(duì)公共服務(wù)的統(tǒng)籌能力和管理水平，從過去以行政命令、指令性計(jì)劃為主的直接管理轉(zhuǎn)到以運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段為主的間接管理上來。管辦分離的意義在于把政府“直接辦”轉(zhuǎn)變?yōu)檎伴g接辦”，通過委托代理的方式，賦予事業(yè)單位相應(yīng)的責(zé)任和自主管理經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，政府主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)事業(yè)各領(lǐng)域的工作性質(zhì)和公益程度，實(shí)施對(duì)不同屬性事業(yè)單位的分類管理，對(duì)于純公共服務(wù)、有償類公共服務(wù)等分別采取政府直接舉辦、政府出資舉辦、政府監(jiān)管舉辦、政府購(gòu)買服務(wù)等多種方式，來履行政府在社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的職責(zé)。

三是要減少管理事項(xiàng)，明晰政府與事業(yè)單位關(guān)系。政府減少管理事項(xiàng)，把直接管理權(quán)交給事業(yè)單位，有助于事業(yè)單位更好發(fā)揮主動(dòng)性、能動(dòng)性。政府減少管理事項(xiàng)須在三方面著力：一是精簡(jiǎn)和整合政府機(jī)構(gòu)，例如進(jìn)行大部制改革；二是推進(jìn)行業(yè)自主管理、自律發(fā)展，把市場(chǎng)能夠自主管理的事項(xiàng)交給行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織去處理；三是明晰政府與事業(yè)單位委托代理關(guān)系，賦予事業(yè)單位與政府建立在“契約”基礎(chǔ)上的平等的法律地位，切斷事業(yè)單位對(duì)于政府職能部門的“依附”關(guān)系。事業(yè)單位分類改革是社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離的前提和突破口，有助于優(yōu)化社會(huì)事業(yè)資源配置，理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，激發(fā)各類事業(yè)單位辦事業(yè)的積極性和活力。要改革公益服務(wù)類事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)遴選和考核機(jī)制，對(duì)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行公開選聘、合同聘用、任期考核，使政府與受聘人形成一種規(guī)范的委托代理契約關(guān)系，并進(jìn)一步延伸為政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。

（二）健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

落實(shí)和強(qiáng)化事業(yè)單位法人主體地位，健全事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)成為無錫社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離改革的主要方向。作為法律主體，事業(yè)單位需要有與之相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和管理體制，這種體制和機(jī)構(gòu)即為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)管辦分離改革目標(biāo)的重要基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)是要賦予事業(yè)單位依法自主的決策權(quán)和管理權(quán)，確立事業(yè)單位“辦事業(yè)”的獨(dú)立主體地位，使事業(yè)單位在不偏離公益使命的前提下，在服務(wù)內(nèi)容、人事管理、考核分配、資金投入等方面擁有更大的自主權(quán)。

一是要加快推進(jìn)事業(yè)單位章程制定。健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)將會(huì)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，首先應(yīng)該在制度層面上進(jìn)行試點(diǎn)和引領(lǐng)，章程建設(shè)無疑是基礎(chǔ)工程。章程是事業(yè)單位的“基本法”，也是一種契約，是政府要求事業(yè)單位如何“辦事業(yè)”的規(guī)定，也是事業(yè)單位自主管理“辦事業(yè)”的依據(jù)。事業(yè)單位的章程是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)的運(yùn)行規(guī)則、機(jī)構(gòu)與職責(zé)，以及理事會(huì)、管理層和員工的權(quán)利、義務(wù)，并經(jīng)法定程序起草和通過。目前，雖然我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，事業(yè)單位申請(qǐng)?jiān)O(shè)立時(shí)應(yīng)當(dāng)提交章程，并且對(duì)章程應(yīng)包括的事項(xiàng)作了規(guī)定，但事實(shí)上在原有“管辦合一”的管理體制下，事業(yè)單位章程的重要性得不到體現(xiàn)，甚至大多數(shù)事業(yè)單位沒有明確、規(guī)范的章程。2012年5月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室印發(fā)了《事業(yè)單位章程示范文本》，為事業(yè)單位制定章程提供了基本的規(guī)范和指導(dǎo)。深化社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域管辦分離改革，應(yīng)當(dāng)把推動(dòng)事業(yè)單位章程制定作為基本抓手，推動(dòng)事業(yè)單位以章程為遵循，歸舉辦社會(huì)事業(yè)之位、行管理經(jīng)營(yíng)之權(quán)，司提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)之職。

二是要建立健全事業(yè)單位理事會(huì)制度。建立健全理事會(huì)制度，目的是構(gòu)建新型政事關(guān)系，增強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部活力和自我發(fā)展能力，提高公共服務(wù)質(zhì)量，形成以公益目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善、外部監(jiān)管制度健全、規(guī)范有序的運(yùn)行機(jī)制。無錫已經(jīng)在學(xué)校和醫(yī)院等事業(yè)單位推行理事會(huì)制度，但理事會(huì)尚不可能做到“理事會(huì)負(fù)責(zé)本單位的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂等決策事項(xiàng)，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責(zé)，并監(jiān)督本單位的運(yùn)行?！本科湓?，一是理事會(huì)的法定地位和職責(zé)不明確，難以定位；二是理事會(huì)的組成人員雖然來自各界，但成員多是義務(wù)參與，無法定責(zé)任。理事會(huì)制度的建立，必須建立在推進(jìn)事業(yè)單位去行政化改革的基礎(chǔ)上。現(xiàn)行事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員均由政府直接任命，并享有一定的行政級(jí)別，這就突顯了事業(yè)單位對(duì)政府部門的“上下級(jí)”關(guān)系。有了這種上下關(guān)系，理事會(huì)的決策作用就無從談起。要破除“管辦一體化”的傳統(tǒng)體制，將政府職能部門與所屬事業(yè)單位的關(guān)系轉(zhuǎn)換為社會(huì)事業(yè)舉辦主體和實(shí)施主體的新型關(guān)系，使管辦分離的雙方成為一種相對(duì)平等的契約關(guān)系。

三是要深化事業(yè)單位人事制度改革。2013年6月國(guó)務(wù)院公布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》對(duì)事業(yè)單位人事管理的各項(xiàng)基本制度作出了系統(tǒng)規(guī)定，對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位人事管理制度進(jìn)一步進(jìn)行了規(guī)范。但是，在現(xiàn)行管理制度下，雖然行政部門在一定程度上讓出了對(duì)事業(yè)單位的部分事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)，但仍然緊緊把控著事業(yè)單位的編制調(diào)整權(quán)和撥款權(quán)，這就沒有從根本上解決事業(yè)單位和行政主管單位的“行政關(guān)系”甚至“依附關(guān)系”。2015年5月28日，深圳市出臺(tái)了《深圳市深化公立醫(yī)院綜合改革實(shí)施方案》，《方案》的亮點(diǎn)在于公立醫(yī)院不再實(shí)行編制管理，取消公立醫(yī)院行政級(jí)別，實(shí)行全員合同制管理。其改革方向值得無錫學(xué)習(xí)借鑒。事業(yè)單位人事制度改革，目的在于使事業(yè)單位在崗位設(shè)置、人員聘用、工資分配等方面具有充分的自主決定權(quán)，而不是由主管部門審批。重點(diǎn)在于推動(dòng)以下工作：（1）建立以崗位為核心的全員聘用、工資分配等管理制度，淡化和取消事業(yè)單位編制內(nèi)外身份差別；（2）健全事業(yè)單位內(nèi)部考核機(jī)制，完善激勵(lì)機(jī)制，健全充分體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類管理要求的考核分配制度，落實(shí)事業(yè)單位用人管理自主權(quán)。

（三）完善社會(huì)事業(yè)配套機(jī)制

政府和事業(yè)單位委托代理關(guān)系的產(chǎn)生基于兩個(gè)原因：一是政府對(duì)社會(huì)事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)和事業(yè)單位辦事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離；二是政府作為委托人與事業(yè)單位作為代理人之間存在信息不對(duì)稱和效用函數(shù)不一致的情況。為此，必須通過建立和完善社會(huì)事業(yè)配套機(jī)制，給予代理人必要的刺激和動(dòng)力，使代理人為實(shí)現(xiàn)委托人的利益而努力。

一是要改革社會(huì)事業(yè)投入機(jī)制。社會(huì)事業(yè)管辦分離改革不是政府甩包袱，而是要通過多種途徑和方式，加大對(duì)社會(huì)事業(yè)的有效投入，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。一要完善公共財(cái)政體系，明確各級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)事業(yè)投入的責(zé)任，以法律法規(guī)加以約束，保證投入，著力構(gòu)建支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。二要改革財(cái)政支持方式。按照“以事定費(fèi)”的原則，合理制定各類社會(huì)事業(yè)投入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，健全監(jiān)管制度，克服現(xiàn)行事業(yè)單位績(jī)效工資帶來的“分配性關(guān)注”的弊端，真正變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”。三要積極推進(jìn)預(yù)算管理、政府采購(gòu)和國(guó)有資產(chǎn)管理改革，可以通過發(fā)放教育券等方式，由服務(wù)對(duì)象面向包括事業(yè)單位在內(nèi)的所有公共服務(wù)主體購(gòu)買公共服務(wù)，使各種公共服務(wù)主體具有平等的地位，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)而促使事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理，合理控制成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

二是要健全社會(huì)事業(yè)評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。無錫已開展績(jī)效評(píng)估和公眾滿意度調(diào)查的探索，對(duì)事業(yè)單位發(fā)展有一定促進(jìn)作用，但評(píng)估結(jié)果往往與政府對(duì)行政主管部門或行業(yè)管理中心的考核相關(guān)聯(lián)，其過程和結(jié)果容易異化為顯示行業(yè)主管部門或行業(yè)管理中心政績(jī)的工具。究其原因，行政主管部門往往將事業(yè)單位作為自己的附屬機(jī)構(gòu)，形成了事實(shí)上的利益共同體，行政主管部門往往從政府委托管理事業(yè)單位的代理人轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位利益的代言人。因此，有必要將行政主管部門的監(jiān)督管理權(quán)加以改造，阻斷行政主管部門與所屬事業(yè)單位的利益聯(lián)系。社會(huì)事業(yè)評(píng)估體系的建設(shè)是管辦分離的保障和檢驗(yàn)措施，沒有科學(xué)評(píng)估的管辦分離最終會(huì)淪為政府的自導(dǎo)、自演和自我標(biāo)榜。在評(píng)估社會(huì)事業(yè)發(fā)展時(shí)，應(yīng)該根據(jù)不同社會(huì)事業(yè)所牽涉的不同領(lǐng)域和所覆蓋的不同人群，分類進(jìn)行評(píng)估工作。在條件成熟后，應(yīng)實(shí)行政府采購(gòu)服務(wù)，由公正的非政府機(jī)構(gòu)對(duì)所有社會(huì)事業(yè)組織進(jìn)行公開公平的評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)和方法要透明，接受全社會(huì)的監(jiān)督，增強(qiáng)評(píng)估的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)行政局監(jiān)管、事業(yè)單位舉辦、非政府機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)估的新的社會(huì)事業(yè)管理格局。

三是要引入公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，試圖完全通過政府的作用克服市場(chǎng)的不足，其結(jié)果只能帶來政府機(jī)構(gòu)的日益龐大和公共服務(wù)的低效率。事實(shí)上，政府負(fù)有提供基本公共服務(wù)的職責(zé)，但并不必然要求政府直接舉辦或生產(chǎn)公共服務(wù)，而是可以采取生產(chǎn)、購(gòu)買或委托生產(chǎn)等多種靈活形式。只要機(jī)制設(shè)計(jì)得當(dāng)，可以形成多元化的公共服務(wù)供給格局，并且通過競(jìng)爭(zhēng)提高政府資金使用和公共服務(wù)供給效率。具體而言：一是要放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，允許多種主體以多種方式投資興辦社會(huì)事業(yè)；二是要公平監(jiān)管，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評(píng)定等方面公平對(duì)待各類從事社會(huì)事業(yè)服務(wù)的單位；三是要維護(hù)公眾的選擇權(quán)，賦予公眾選擇公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利，通過個(gè)人選擇機(jī)制作用的發(fā)揮促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成；四是要切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管的機(jī)制建設(shè)，引導(dǎo)各類社會(huì)事業(yè)服務(wù)單位的健康發(fā)展，使公共服務(wù)的提供數(shù)量、質(zhì)量和水平得到有效的提升和優(yōu)化。

[1]《中共無錫市委無錫市人民政府關(guān)于深化我市社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域“管辦分離”改革的指導(dǎo)意見》（錫委發(fā)[2015]35號(hào)）.

[2]劉小康.事業(yè)單位改革“管辦分離”原則探析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014,（06）：25～26.

[3]李克強(qiáng).在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上的講話[N].光明日?qǐng)?bào)，2013-5-15.

[4]潘加軍，劉煥明.委托代理視角下的事業(yè)單位“管辦分離”改革探討[J].理論導(dǎo)刊，2011,（01）：5.

[5]朱光明、劉宏韜.事業(yè)單位分類改革：成效、問題與對(duì)策[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016,（01）：43.

[6]王軍.事業(yè)單位法人治理改革應(yīng)分步實(shí)施[J].經(jīng)營(yíng)與管理，2006,（12）：11.

[7]《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》（國(guó)辦發(fā)[2011]37號(hào)）.

[8]王剛.事業(yè)單位“去行政化”新動(dòng)向[J].決策，2015,（10）：35.

F121

A

1008-4428（2017）11-155-04

郁寶榮，中國(guó)企業(yè)管理無錫培訓(xùn)中心黨委書記，公共管理碩士。