三權(quán)分置視角下農(nóng)地收益配置的路徑與對(duì)策建議

于曉琳

[摘要]“三權(quán)分置”是2014年“中央一號(hào)文件”對(duì)于農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題作出的新提法。具體來(lái)說(shuō)，所謂“三權(quán)分置”，就是對(duì)于農(nóng)村土地要“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這是在經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷擴(kuò)大的大背景下提出的。在此背景下，原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度實(shí)際上阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化，亟需通過(guò)“分置”來(lái)區(qū)分權(quán)利關(guān)系，激活土地權(quán)利流轉(zhuǎn)。在“三權(quán)分置”的背景下，對(duì)于農(nóng)地收益的配置仍然有許多問(wèn)題需要解決。本文從“三權(quán)分置”的視角出發(fā)，借助農(nóng)地產(chǎn)權(quán)理論和地租理論來(lái)分析農(nóng)地收益配置的問(wèn)題。本文在闡述農(nóng)地征收收益分配現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，詳細(xì)的分析農(nóng)地收益分配的問(wèn)題，以此來(lái)展開(kāi)對(duì)我國(guó)農(nóng)地征收增值收益分配問(wèn)題的研究。最后提出農(nóng)地收益分配的路徑與對(duì)策，經(jīng)過(guò)分析研究本文認(rèn)為應(yīng)該全面推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作、完善農(nóng)地補(bǔ)償制度、構(gòu)建合理的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度、完善農(nóng)地收益分配方式、規(guī)范農(nóng)民的社會(huì)保障制度。以此來(lái)更好的解決農(nóng)地收益分配方面的問(wèn)題，使得“三權(quán)分置”政策更好的發(fā)揮效用，使得農(nóng)民利益得以保障，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更加健康合理的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)分置；農(nóng)地收益；收益分配

一、引言

中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化相比，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化依舊是我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的短板。盡管截至2015年，我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，但糧食安全問(wèn)題依然不容忽視。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出，主要表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品種類(lèi)結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系落后、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)力落后等方面。為解決上述問(wèn)題黨中央提出加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。為了破解發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育新型職業(yè)農(nóng)民、引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)所面臨的體制機(jī)制障礙，黨中央提出農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，以期順應(yīng)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求，為中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開(kāi)辟新道路。實(shí)行農(nóng)地“三權(quán)分置”能夠在保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)上賦予新型經(jīng)營(yíng)主體更多土地權(quán)能。這有利于土地資源流向新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，有利于促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，有利于提升土地資源利用率和土地產(chǎn)出率，有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式?？梢哉f(shuō)，農(nóng)地“三權(quán)分置”為中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開(kāi)辟了新路徑。

二、相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

對(duì)于“三權(quán)分置”，早在2014年該理念提出之前，就已有不少學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了研究。有學(xué)者認(rèn)為，作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的民事權(quán)利，對(duì)“承包權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分置事實(shí)上在一物上設(shè)置了兩個(gè)不相容的他物權(quán)，與傳統(tǒng)的“一物一權(quán)”原則相悖。也有學(xué)者從“權(quán)能分離”的角度，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基于承包經(jīng)營(yíng)合同產(chǎn)生，難以作為一項(xiàng)單獨(dú)的權(quán)利。而支持“三權(quán)分置”的學(xué)者認(rèn)為，這種理念對(duì)目前農(nóng)村土地制度改革特別是農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向作用，并就此提出了“穩(wěn)定土地權(quán)利登記”“完善土地權(quán)利救濟(jì)”等法律完善層面的意見(jiàn)。在我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)地制度的背景下，農(nóng)村的集體土地不能改變其用途，只能由農(nóng)地征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。

農(nóng)地收益分配問(wèn)題是征地改革問(wèn)題的核心和關(guān)鍵，同時(shí)是征地改革的難點(diǎn)所在。毛泓（2000）等學(xué)者在農(nóng)村土地不同產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上研究農(nóng)地收益分配問(wèn)題時(shí)，指出農(nóng)地收益配置應(yīng)當(dāng)依據(jù)產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系在產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中有農(nóng)村集體組織與農(nóng)民個(gè)體這兩個(gè)基本的產(chǎn)權(quán)主體，所以農(nóng)地收益配置要依據(jù)這兩個(gè)產(chǎn)權(quán)主體的關(guān)系來(lái)合理分配。

三、農(nóng)地權(quán)益配置的路徑與對(duì)策

（一）全面推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作

由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)然地附著于土地這一特定的不動(dòng)產(chǎn)之上，故而推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種權(quán)利形態(tài)的登記管理和正式辦法工作就顯得尤為重要。經(jīng)公權(quán)力部門(mén)依法登記并予以確認(rèn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠流轉(zhuǎn)交易中顯示更高的公示公信效力，從而能夠促進(jìn)流轉(zhuǎn)交易成本的降低和交易的便利化。2015年中央政策上確定江蘇、江西、等9個(gè)開(kāi)展整省推進(jìn)承包地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，2016年的中央一號(hào)文件明確要在2020年前完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作，當(dāng)前繼續(xù)擴(kuò)大整省推進(jìn)范圍。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)高效有序流轉(zhuǎn)依賴于土地承包關(guān)系不發(fā)生變動(dòng)。土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)期存在是經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)的重要前提，土地作為生產(chǎn)要素的功能方可得到更大程度上的發(fā)揮。38近期抵押解禁的中央政策明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中要堅(jiān)持的底線，即“堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破以及民利益不受損?！?9這條底線也是穩(wěn)定承包關(guān)系促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的紅線。

（二）完善農(nóng)地補(bǔ)償制度

目前我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用的是適當(dāng)補(bǔ)償原則。我國(guó)在工業(yè)化初期，由于受到國(guó)力的限制以及公有制觀念的制約，采用適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t可以理解的，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升，采用完全補(bǔ)償?shù)臈l件已經(jīng)成熟，這一完全補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)主要就是“市價(jià)”，這樣就能夠從客觀上改變失地農(nóng)戶補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低的情況，有助于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)和社會(huì)的穩(wěn)定。在農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，充分考慮農(nóng)地的增值收益和未來(lái)收益，制定一個(gè)更加合理的標(biāo)準(zhǔn)并借助相關(guān)法律法規(guī)及政府、法律部門(mén)等加以監(jiān)管。利用“市價(jià)”來(lái)使得農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有市場(chǎng)來(lái)決定，推進(jìn)農(nóng)村土地的市場(chǎng)化進(jìn)程，而這一市價(jià)如何確定，最根本的是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，形成合理公平的市場(chǎng)價(jià)格。

（三）構(gòu)建合理的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度

要想構(gòu)建合理的收益分配制度，需要承認(rèn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)這一新型土地權(quán)利類(lèi)型，推進(jìn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)立法，構(gòu)建合法的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度以改善農(nóng)民權(quán)益受損狀況，恢復(fù)農(nóng)地權(quán)利歸屬?gòu)亩纬尚碌耐恋貦?quán)利格局，以此來(lái)保護(hù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。我國(guó)目前農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度與美國(guó)早前的情況有些類(lèi)似，值得借鑒和學(xué)習(xí)。美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)通過(guò)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)兩種制度運(yùn)行，通過(guò)合法有效的程序，土地能夠高效率的流轉(zhuǎn)，并且保證收益相對(duì)公平。本文認(rèn)為我國(guó)在建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度時(shí)：首先，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體。應(yīng)該與農(nóng)地所有權(quán)主體相對(duì)應(yīng)，即歸屬于農(nóng)村集體，農(nóng)民合理分享增值收益；其次，政府引導(dǎo)農(nóng)地發(fā)展權(quán)人市。市場(chǎng)機(jī)制介入的第一個(gè)環(huán)節(jié)就是農(nóng)地發(fā)展權(quán)出讓，通過(guò)設(shè)定公平的農(nóng)地市場(chǎng)交易平臺(tái)，不同區(qū)位、條件的地塊競(jìng)價(jià)透明，有利于形成規(guī)范有序的市場(chǎng)機(jī)制。最后，量化農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。參考農(nóng)地征收用途、預(yù)期漲幅，評(píng)估增值收益，全面覆蓋到農(nóng)戶個(gè)體，從而構(gòu)建合理的收益分配機(jī)制去。endprint