新常態(tài)下精準(zhǔn)扶貧審計監(jiān)督策略探討

●王 亮 李一鳴

新常態(tài)下精準(zhǔn)扶貧審計監(jiān)督策略探討

●王 亮 李一鳴

現(xiàn)階段我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，為了推動精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的順利實現(xiàn)，加強(qiáng)財政精準(zhǔn)扶貧資金審計勢在必行。本文立足于精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀，結(jié)合扶貧審計監(jiān)督的內(nèi)涵和特點，剖析了精準(zhǔn)扶貧審計監(jiān)督存在的問題及其原因，最后針對這些問題提出了相應(yīng)的政策建議?！娟P(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)新常態(tài) 精準(zhǔn)扶貧 審計監(jiān)督

“精準(zhǔn)扶貧”對我國“中國夢”的實現(xiàn)具有重要的意義。近年來，我國審計署高度重視扶貧審計工作，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院扶貧開發(fā)決策部署，緊緊圍繞精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，不斷加強(qiáng)扶貧審計監(jiān)督，推動扶貧政策落實，規(guī)范扶貧資金管理，維護(hù)扶貧資金安全，提高扶貧資金績效。

黨的十八大以來，扶貧開發(fā)工作是黨中央十分關(guān)注的重要問題，消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。審計部門作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，關(guān)注民生，開展扶貧審計，推動精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策措施也是審計部門的一項重要工作。目前，我國的精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入到了一個關(guān)鍵時期。因此，審計監(jiān)督工作對精準(zhǔn)扶貧要做到全方面配合，考慮周全，不能絲毫懈怠，尤其需要加強(qiáng)對扶貧的監(jiān)督工作。

一、扶貧審計監(jiān)督的內(nèi)涵和特點

扶貧審計監(jiān)督主要是對扶貧資金的監(jiān)督。扶貧資金審計監(jiān)督是指審計機(jī)構(gòu)的人員依法對扶貧資金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、運營機(jī)構(gòu)的扶貧資金的財務(wù)收支、管理情況的真實性、合法性和效益性進(jìn)行獨立監(jiān)督的活動。國家扶貧財政資金作為重點審計對象，其具有較強(qiáng)的目的性、重點性、綜合復(fù)雜性和長期性的特點。

（一）目的性

扶貧資金是用于幫助貧困戶脫貧的特定的資金，因此扶貧審計就要以這個目的為基準(zhǔn)展開調(diào)查監(jiān)督。在審計的過程中，關(guān)于該資金使用的每一個過程都應(yīng)該予以重視，對專項扶貧資金的每一步包括資金的申請、下發(fā)、管理和使用都要嚴(yán)格監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有閑置、浪費、違規(guī)使用、挪用等行為時及時揭發(fā)，不能姑息，交給相關(guān)部門懲戒。

（二）綜合性

貧困地區(qū)之所以貧困不是短期形成的，也不是一個方面原因，涉及到各方面問題，不能顧此失彼。因此在扶貧時也要進(jìn)行方方面面的考慮，基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要兩手抓，眼前和利益和長遠(yuǎn)發(fā)展要兩頭顧，治標(biāo)的同時還要治本，這都決定了扶貧資金的投向是綜合性的，也就決定了審計監(jiān)督必須從綜合性上去考察，不能單看一個方面，要結(jié)合實際情況綜合考量。

（三）復(fù)雜性

扶貧資金來源復(fù)雜，使用也復(fù)雜。資金來源可以劃分為很多細(xì)項，包括中央和地方財政預(yù)算安排的發(fā)展資金、以工代賑資金、易地扶貧搬遷資金、少數(shù)民族發(fā)展資金等多類專項扶貧資金。在使用上按行業(yè)分布有工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、教育、交通運輸?shù)?，按使用方式分有基本農(nóng)田建設(shè)、水利建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、資源開發(fā)等。這些都說明審計監(jiān)督對象分布廣、范圍大，需要審計部分投入大量的時間和精力。

（四）長期性

隨著扶貧工作的不斷深入展開，扶貧中出現(xiàn)的問題層出不窮，給審計工作帶來了較大困難。扶貧的目的不在于單單解決溫飽問題，更重要的是幫助貧困地區(qū)群眾提高身體素質(zhì)、文化素質(zhì)、就業(yè)能力，讓貧困戶脫貧后不再返貧，堅決阻止貧困現(xiàn)象世代傳遞。因此這就決定了脫貧工作是一項長期的系統(tǒng)工程，而隨之的扶貧審計監(jiān)督工作也是一項長期工作。應(yīng)該說，國家在扶貧開發(fā)中對審計工作的部署，也是審計部門應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任。

二、扶貧審計現(xiàn)狀與存在的問題

（一）精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀

我國對扶貧審計工作一直是非常重視的，中央都會布置全國性的大型審計工作。比如2017年1月至3月組織相關(guān)特派辦與地方審計局機(jī)關(guān)，重點對20個省（自治區(qū)、直轄市）158個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特困地區(qū)縣進(jìn)行了審計，重點檢查了這些地方2016年扶貧政策落實和扶貧資金管理使用情況，根據(jù)審計署發(fā)布的《2017年第6號公告》結(jié)果顯示，我國扶貧工作取得了不小的成就。

1、貧困率下降。貧困率是最直接客觀的數(shù)據(jù)，2016年全國農(nóng)村貧困人口減少1240萬人，貧困發(fā)生率下降到4.5%?？梢姼鞯胤礁鞑块T積極貫徹落實黨中央、國務(wù)院精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧決策部署，將脫貧攻堅工作作為工作重心，為老百姓服務(wù)，爭取做到“兩不愁三保障”使貧困戶的生活水平提高，得到極大的改善。

2、扶貧資金不正當(dāng)使用比例下降。此次審計重點抽查扶貧資金336.17億元，占有關(guān)部門和地方同期投入財政扶貧資金的44.05%，審計查出違法占用、挪用、閑置等問題金額占抽查資金的比例，從2012年的36.3%下降到2015年的25.8%，審計查出問題的比例降至7.93%，涉及金額26.65億元。反映了審計監(jiān)督力度不斷增強(qiáng)，違法亂紀(jì)現(xiàn)象比例逐漸下降。

3、貧困人口識別精準(zhǔn)度進(jìn)一步提高。各地開展建檔立卡回頭看，對是貧困戶的農(nóng)戶走訪調(diào)查，采用抽樣形式，看是否符合貧困戶條件，有沒有漏退或者錯評的農(nóng)戶；對非貧困的一般農(nóng)戶也進(jìn)行抽樣調(diào)查，通過收入判斷是否存在漏評現(xiàn)象。2016年，全國共剔除識別非貧困人口900多萬，新增貧困人口800多萬，對濫用權(quán)力瀆職、失職的人員進(jìn)行了相應(yīng)處分懲罰。

除此之外，還有各省市的扶貧工作也有條不紊地進(jìn)行。2017年5月江蘇省審計廳充分利用大數(shù)據(jù)分析手段對贛南等原中央蘇區(qū)和特困片區(qū)58個縣（區(qū)）財政扶貧資金實施了專項審計調(diào)查，指出了審查方向，極大提升了效率；甘肅省審計廳成立了臨時黨支部開始扶貧審計工作；海南省審計廳印發(fā)了《為打贏十三五脫貧攻堅戰(zhàn)，發(fā)揮審計保障職能的意見》來確保各項扶貧政策、資金和項目落實到位；湖北省開展臨時黨支部主題黨日活動，集中學(xué)習(xí)討論；河南省審計廳派出的7個扶貧審計組已實地走訪55個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、162個村、810戶貧困戶，扶貧審計人員深入農(nóng)戶家里調(diào)查扶貧政策落實事項，現(xiàn)場調(diào)查核實扶貧項目建設(shè)工程量；2017年8月河北省張家口市審計局聚焦重點領(lǐng)域和重點區(qū)域，重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶植、生態(tài)保護(hù)、醫(yī)療救助、易地搬遷、社保兜底等政策落實及資金績效、資金統(tǒng)籌整合等情況，并計劃今、明兩年完成12個縣區(qū)的扶貧審計等等，以上都表明，各地政府部門都把扶貧審計工作當(dāng)做頭等大事，按照中央部署切實開展工作。

（二）扶貧審計中存在的問題

1、事前審計工作不到位。很多老百姓對低保、建檔立卡貧困戶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和方法等政策規(guī)定不夠清楚。部分村組干部在認(rèn)定、上報低保戶、建檔立卡貧困戶工作中沒有按統(tǒng)一方案和要求實施，有些地方在認(rèn)定建檔立卡貧困戶時，將指標(biāo)分解到各生產(chǎn)小組，由各組召集會議進(jìn)行推選，甚至在審計工作中發(fā)現(xiàn)只要扶貧資金順利下發(fā)即可，建檔立卡戶無關(guān)緊要，按指標(biāo)數(shù)草草推薦幾個家庭了事，甚至還約定針對建檔立卡戶中有國家財政資金補(bǔ)貼要共分的惡性事件時有發(fā)生。而審計部門對扶貧的審計大多是事后監(jiān)督，缺乏事前和事中的相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制跟蹤。

2、審計制度本身存在缺陷。審計工作大多是事后審計，而且主要是對扶貧資金去向進(jìn)行審計，主要是審查資金撥付是否符合程序，資金使用是否合理，項目進(jìn)行是否順利，對不遵守扶貧資金管理辦法和財經(jīng)紀(jì)律的違紀(jì)違規(guī)行為予以揭露和審計處理，這對規(guī)范扶貧資金審計合法性是有效果的，但審計內(nèi)容過于單一，對扶貧立項是否合理，是否存在利用項目套取資金的現(xiàn)象審計仍然不夠及時，使扶貧資金不能用到真正有益的項目上，也背離了扶貧資金原有目的，突顯了審計監(jiān)督滯后的缺陷。

3、審計結(jié)果與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。扶貧資金應(yīng)是專用于扶貧的，但有些公職人員罔顧群眾利益，利用權(quán)力騙取套取扶貧資金。從資金的申請到下發(fā)要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)和部門，層層審批過程漫長導(dǎo)致扶貧資金根本發(fā)揮不了效用。有的部分村干部為了牟取利益，將低保名額作為私有物，用來交換財物，這種以權(quán)謀私、公報私囊現(xiàn)狀嚴(yán)重影響了扶貧審計工作開展，如果忽視政府的審計監(jiān)督力量，那么扶貧管理工作必然存在漏洞。比如中央財政專項資金必須?？顚Ｓ茫坏秒S意挪作他用。但在審計過程中發(fā)現(xiàn)，部分基層公職人員法制觀念淡薄，部分扶貧資金被任意擠占挪用，還有的甚至出借扶貧資金用于生產(chǎn)經(jīng)營。

4、產(chǎn)業(yè)扶貧成效不顯著。有的貧困村因地理位置、當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、教育理念等諸多原因?qū)е庐a(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，缺少能夠支撐長效增收、脫貧致富的特色產(chǎn)業(yè)，有的貧困村雖然在政府支持下開始發(fā)展一批產(chǎn)業(yè)，但依舊處于成長期，沒有形成完整的、系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)鏈，各方面機(jī)制不成熟導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低下，難以短期脫貧致富；在精準(zhǔn)扶貧到戶實施過程中，由于各戶的情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不同，鄉(xiāng)村在一戶一策，因戶制宜、因地制宜的引導(dǎo)上做的宣傳不到位，導(dǎo)致有些用戶參與的積極性不高、熱情度不夠、產(chǎn)業(yè)項目推進(jìn)滯后；同時，大戶帶散戶、公司帶農(nóng)戶、合作社帶社員涉及貧困戶甚少，多數(shù)貧困戶自給自足，沒有技術(shù)支持和一定的創(chuàng)新能力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以為繼，使得貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧成效并不顯著。

（三）扶貧審計存在問題的原因分析

1、審計人員績效審計意識不強(qiáng)?？冃徲嬀褪菍Y金使用經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的全面審查。扶貧審計人員的有些部門領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社干部對資金績效不重視，沒有按規(guī)定實施項目，甚至出現(xiàn)隨意擴(kuò)大財政資金使用范圍，致使扶貧資金使用亂用、濫用等問題。另外，審計人員在針對扶貧資金審計過程中，缺乏帶問題和疑問進(jìn)行審計調(diào)查，比如項目實施的操作性，對貧困農(nóng)戶的實際幫助等情況并沒有在審計中發(fā)現(xiàn)這些問題，導(dǎo)致在審計工作中績效審計意識不強(qiáng)。

2、扶貧對象不能有效配合審計工作。由于貧困農(nóng)戶接受的教育水平低，對中央相關(guān)政策更不了解，大多政策信息來源村干部也很難了解政策的全貌，容易被誤導(dǎo)，這一過程使得農(nóng)戶對政府產(chǎn)生一定的埋怨心理。甚至還有的農(nóng)戶以貧困為榮，因為能拿到國家補(bǔ)貼，增當(dāng)貧困戶，形成了對國家產(chǎn)生依賴。而審計人員開展工作時，農(nóng)戶無法判斷政策的針對性和享受到相應(yīng)政策的效應(yīng)，加大了審計過程中工作難度。

3、審計范圍太大，不能全面覆蓋。扶貧資金的用途復(fù)雜，扶貧項目也是涵蓋各行各業(yè)，每一個項目從申請、審批、下達(dá)需要經(jīng)過層層機(jī)構(gòu)，而扶貧資金往往涉及到財政、發(fā)改委、扶貧辦、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等眾多部門，資金下批時間也長，中央到省、市、縣，再到具體實施的鄉(xiāng)、村、戶，由于中間環(huán)節(jié)過多，各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，審計部門也做不到一層層監(jiān)督審查，大部分集中在最后環(huán)節(jié)，監(jiān)督面窄容易被欺騙誤導(dǎo)。

4、審計監(jiān)督的合力有待提高。主要指扶貧審計監(jiān)督工作人員的專業(yè)素質(zhì)和能力，我國展開的對扶貧工作的審計次數(shù)少，因此大多數(shù)人員只停留在理論知識而缺乏實踐經(jīng)驗，一定程度上也導(dǎo)致審計結(jié)果不盡如人意。另一方面，地方審計人員對當(dāng)?shù)胤鲐毲闆r很了解，但是權(quán)利又集中在省市扶貧辦，容易受到上級干擾導(dǎo)致審計結(jié)果不一定能正確反映現(xiàn)實情況。中央下派的特派辦對各地情況不了解也容易被蒙蔽視線，不能和地方審計形成一股繩。

三、完善扶貧審計監(jiān)督的政策建議

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的新背景下，總體發(fā)展速度減緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高內(nèi)需，實施區(qū)域性和差異化的發(fā)展戰(zhàn)略是主要方向。而扶貧工作也是中國經(jīng)濟(jì)改變的一部分，甚至是重要的一步，新常態(tài)引起的政策變化對扶貧工作展開的影響深遠(yuǎn)，扶貧審計監(jiān)督提出了更高的要求。

（一）提高審計監(jiān)督意識

財政扶貧資金是國家為改善貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的專項資金。其使用績效關(guān)系到基層貧困群眾的切身利益，必須要有相關(guān)的監(jiān)督部門介入。而審計部門作為專職機(jī)構(gòu)，有義務(wù)也有責(zé)任對扶貧資金進(jìn)行審計。因此，審計部門在參與審計過程中應(yīng)按照賦予權(quán)力承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，增強(qiáng)宏觀大局意識，做到審計監(jiān)督不留死角，只要是管理使用扶貧資金的單位，都納入審計監(jiān)督的范圍，加大審計的深度和廣度，提高審計監(jiān)督在精準(zhǔn)扶貧工作的重要性。

（二）時跟進(jìn)審計監(jiān)督進(jìn)度

審計是一個長期的過程，需要基層組織干部聯(lián)合出力，發(fā)揮整體效果。對于有些扶貧項目從項目申請、資金下發(fā)、項目運行到項目竣工的周期長，對于這類項目需要采用分年度、分階段的審計方式，審計人員要深入貧困戶，現(xiàn)場勘查扶貧工程建設(shè)情況，核實扶貧資金到戶情況，準(zhǔn)確掌握扶貧資金使用和扶貧措施的落實情況，做到財政證資金使用績效；另一方面要采用計算機(jī)審計方法，擴(kuò)大抽查覆蓋面，通過電子監(jiān)督手段，加強(qiáng)審計分析，做到邊整改、邊提高，加強(qiáng)審計工作效率。

（三）創(chuàng)新審計方法

采取審計和審計調(diào)查相結(jié)合的方法，調(diào)查違規(guī)的問題時，還有對政策的科學(xué)性進(jìn)行調(diào)研，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中存在的普遍性問題要揭示，對審計發(fā)現(xiàn)的新情況全面分析其動機(jī)、后果和影響，搞清實質(zhì)，從各個層面深入分析；通過審計信息、要為改善宏觀決策提供參考要抓好審計整改，對審計查出的問題應(yīng)督促整改，要積極跟蹤整改落實情況，確保發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

（四）提高審計監(jiān)督的效率

針對審計中存在部分基層干部以權(quán)謀私，利用職責(zé)之便肆意斂財，一方面除了要對這種違法亂紀(jì)的現(xiàn)象要用法律手段維護(hù)社會公正，另一方面通過建立黨支部，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，對干部群眾進(jìn)行教育培訓(xùn)，培養(yǎng)基層干部的責(zé)任感和使命感，樹立為貧困民眾排憂解難，通過彼此監(jiān)督，把不正之風(fēng)扼殺在萌芽階段；另外，審計工作人員深入群眾中，掌握貧困地區(qū)對扶貧基金的使用情況和效率。

（五）督促審計人員加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)

參與審計的工作人員首先要通過邀請專家解讀扶貧政策培訓(xùn)學(xué)習(xí)，從而能夠結(jié)合扶貧情況制定切實可行的審計監(jiān)督計劃。同時，對扶貧項目的每個環(huán)節(jié)都嚴(yán)格把關(guān)，密切監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)問題并整改。事前對項目的考核要落到實處，通過基層走訪詳細(xì)了解項目過程，對可能出現(xiàn)的問題提出質(zhì)疑；事后項目結(jié)果的驗收也要嚴(yán)查，嚴(yán)審造假合同或工程驗收的合規(guī)性，對該項目是否幫助貧困對象脫貧，是否發(fā)揮了作用也要實時跟蹤，嚴(yán)格按照績效審計要求推進(jìn)扶貧工作的順利開展。■

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）