我國游艇碼頭建設(shè)管理的主要問題及對策建議

丁文濤+齊越+姚海元

摘 要：進入新世紀以來，我國游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，游艇碼頭建設(shè)需求旺盛。作為新興產(chǎn)業(yè)，目前我國的游艇碼頭建設(shè)管理體系尚不完善，一定程度上制約了游艇產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文從管理體制、規(guī)劃體系、通航安全等幾個方面總結(jié)我國游艇碼頭建設(shè)管理中存在的主要問題，借鑒典型省市游艇碼頭建設(shè)管理模式，提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：游艇碼頭 建設(shè)管理 建議

游艇產(chǎn)業(yè)在國際上被譽為“漂浮在水面上的黃金商機”，于20世紀70年代進入我國。2000年以后，隨著人民生活水平的提高，我國對游艇這一高端消費品需求不斷增加，加之消費群體龐大，我國正成為全球最具增長潛力的游艇市場之一。游艇碼頭是發(fā)展游艇產(chǎn)業(yè)必備的重要基礎(chǔ)設(shè)施，自1998年深圳浪騎游艇會建成后，我國大陸先后建成100余個游艇俱樂部，主要集中在沿海發(fā)達城市及旅游城市。

1.游艇碼頭建設(shè)管理存在的主要問題

作為新興行業(yè)，目前我國的游艇行業(yè)管理體系尚不完善。具體到游艇碼頭建設(shè)領(lǐng)域，由于游艇以休閑娛樂為主要目的，與傳統(tǒng)客貨運輸碼頭差別較大，《港口法》及其配套法規(guī)建立的港口規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營管理體系并不完全適應(yīng)于游艇碼頭。在實際操作過程中，遇到了較多問題，集中體現(xiàn)在游艇碼頭管理體制不健全、游艇碼頭布局規(guī)劃不完善、游艇通航問題亟待進一步規(guī)范等方面。

1.1游艇碼頭管理體制尚不健全，碼頭建設(shè)缺少行業(yè)管控。

目前，除游艇碼頭通航安全明確由海事部門主管外，游艇碼頭建設(shè)環(huán)節(jié)缺乏明確的行業(yè)主管部門，也沒有全國性的游艇碼頭建設(shè)管理法規(guī)。一個游艇碼頭建設(shè)項目，涉及到發(fā)改、港口、海洋、國土等多個部門，一方面各部門管理職能“重疊”，另一方面統(tǒng)籌、審批部門“真空”，存在許多正式、非正式的制度約束，項目基本建設(shè)程序不規(guī)范。尤其是旅游地產(chǎn)項目配套的游艇碼頭，管理權(quán)限較為模糊，岸線使用方面存在較大的違規(guī)風(fēng)險。

1.2游艇碼頭布局規(guī)劃不完善，碼頭建設(shè)缺乏指導(dǎo)，項目審批缺乏依據(jù)。

作為新興事物，傳統(tǒng)城市規(guī)劃、港口規(guī)劃中多不包括游艇碼頭布局的相關(guān)內(nèi)容，受管理體制影響，游艇碼頭布局規(guī)劃的出臺大多較為緩慢，造成現(xiàn)階段游艇碼頭建設(shè)過程中，大多遇到立項缺少上位規(guī)劃指導(dǎo)、審批缺乏規(guī)劃依據(jù)的問題。受局部利益驅(qū)動，各地紛紛上馬游艇碼頭，碼頭布局缺乏合理性，出現(xiàn)了旅游地產(chǎn)及私人俱樂部大量占用生活岸線、游艇碼頭點多分散、岸線利用效率不高等問題。

1.3游艇航線、通航水域、航速亟待進一步規(guī)范。

在保證安全的前提下，游艇航行以滿足“自由馳騁”的休閑目的為主，而商船航行以經(jīng)濟性、時效性為主，二者的航行要求存在較大差異。目前，我國對于游艇航線、通航水域、航速缺乏明確要求，存在游艇與商船共用航道的情況，通航安全隱患問題突出。尤其在內(nèi)河水道內(nèi)，這一情況更為明顯，亟待進一步完善關(guān)通航要求。

2.典型地區(qū)游艇碼頭建設(shè)管理模式

為支持游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沿海各省市進行了大量有益的探索，典型地區(qū)游艇碼頭建設(shè)管理模式如下：

2.1上海市

上海市游艇碼頭按照發(fā)改委《企業(yè)管理投資備案》規(guī)定進行立項申請，岸線及陸域的使用標(biāo)準籠統(tǒng)參照客運碼頭。上海市游艇碼頭多由黃浦江內(nèi)老碼頭升級改造而來，在游艇碼頭規(guī)劃出臺之前，為支持游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2008年上海市交港局出臺相關(guān)規(guī)定，按照臨時岸線對游艇碼頭岸線進行審批。臨時岸線使用期限不超過兩年，不得新建永久性設(shè)施，期滿后需續(xù)期使用的，續(xù)期不得超過一年，也即“2+1模式”。由于申請單位過多、難以統(tǒng)籌，2009年交港局停止了游艇碼頭臨時岸線的審批。

2.2海南省

自2009年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》后，海南省的旅游業(yè)發(fā)展獲得了很多的政策支持，在游艇碼頭建設(shè)管理方面也進行了大量先行先試的積極探索。2013年海南省交通運輸廳在全國率先組織編制了《海南省游艇碼頭布局規(guī)劃》，并出臺《海南省游艇管理辦法》，明確游艇碼頭由各級港口管理部門參照《港口法》等法律法規(guī)進行管理，碼頭立項采用備案制，岸線使用審批視為港口非深水岸線。

2.3廣東省

廣東省經(jīng)濟發(fā)達、毗鄰港澳、岸線豐富，近年來游艇碼頭建設(shè)需求增長迅速。目前，廣東省積極嘗試將游艇碼頭納入所在城市的港口總體規(guī)劃，由港口管理部門、按照港口非深水岸線對游艇碼頭岸線進行審批。2014年中山市成為首個游艇自由行試點城市，神灣盛世游艇會碼頭成為全國第一個獲準對外開發(fā)的游艇碼頭。新一輪《中山港總體規(guī)劃》修編過程中，已將游艇碼頭岸線納入其中，待規(guī)劃獲批后，港口管理部門可依據(jù)規(guī)劃對游艇碼頭建設(shè)進行管理。

3.碼頭建設(shè)管理的新要求

“五位一體”、“四個全面”是未來中國特色社會主義建設(shè)的總體要求，確定了新時期治國理政的總體框架，對包括游艇碼頭在內(nèi)的項目建設(shè)管理提出了新的更高要求。

3.1貫徹全面依法治國戰(zhàn)略，要求全面推進依法行政

全面依法治國是中央“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，要求政府部門依法行政、程序正當(dāng)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定實施行政管理，并嚴格遵循法定程序。這就要求合理劃分和依法規(guī)范不同部門的職能和權(quán)限，加強對部門職能爭議的協(xié)調(diào)，避免管理職能的重疊和缺位。

3.2貫徹全面深化改革戰(zhàn)略，要求強化規(guī)劃引領(lǐng)和約束作用

全面深化改革是中央“四個全面”戰(zhàn)略布局的另一個重要組成部分，要求政府部門推進“放管服”、深化減政放權(quán)。自2016年起，國家發(fā)改委將重大煤炭礦石油氣專用泊位、重大集裝箱專用碼頭予以下放，實現(xiàn)了碼頭建設(shè)項目核準“零審批”。在下放的同時，更加強化規(guī)劃引領(lǐng)和約束作用，以提高“管”的有效性，從審批轉(zhuǎn)向監(jiān)管，更好適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。

3.3貫徹生態(tài)文明建設(shè)總體布局，要求樹立綠色發(fā)展理念

生態(tài)文明建設(shè)是中央“五位一體”總體布局的重要組成部分，要求在進行碼頭建設(shè)管理全流程中，樹立綠色發(fā)展理念，走資源節(jié)約、環(huán)境友好的發(fā)展道路，優(yōu)化碼頭空間開發(fā)格局，節(jié)約集約利用水域、岸線、土地資源，建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.保障游艇碼頭建設(shè)的相關(guān)建議

按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的總體要求，根據(jù)游艇碼頭自身特點，借鑒上海、海南、廣東等典型地區(qū)的做法，建議從以下三個方面完善游艇碼頭建設(shè)管理體系，保障游艇碼頭建設(shè)。

4.1建立健全游艇碼頭管理體制

國家層面盡快出臺游艇碼頭規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營管理等方面的相關(guān)規(guī)定，明確游艇碼頭行業(yè)管理主體，整合現(xiàn)有行政管理資源，理順管理體制機制，規(guī)范游艇碼頭建設(shè)市場。

4.2加快完善游艇碼頭規(guī)劃體系

以省（直轄市）為單位編制游艇碼頭布局規(guī)劃，明確區(qū)域內(nèi)游艇碼頭發(fā)展重點和布局方案，避免低水平重復(fù)建設(shè)，推動區(qū)域內(nèi)游艇碼頭健康、有序、規(guī)范發(fā)展。以省級規(guī)劃為基礎(chǔ)編制各市游艇碼頭規(guī)劃，由主管部門批復(fù)后，作為本地區(qū)游艇碼頭審批、建設(shè)的指導(dǎo)和依據(jù)。

4.3進一步完善游艇航線、通航水域、航速等方面要求

遵循確保通航安全、游艇商船互不干擾的原則，劃定游艇航線及專用停泊水域，設(shè)定游艇巡航速度，注重沿線水域景觀開發(fā)，以達到改善通航環(huán)境、保障通航安全、提升休閑娛樂體驗的目的。

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