縣域PPP項目運行機制研究*

北華航天工業(yè)學(xué)院劉煒河北工業(yè)大學(xué)廊坊分校 陳景新

縣域PPP項目運行機制研究*

北華航天工業(yè)學(xué)院劉煒河北工業(yè)大學(xué)廊坊分校 陳景新

縣域PPP項目是我國現(xiàn)階段的一個新鮮事物，對于其運行機制的研究有著重要意義。生成機制方面，應(yīng)致力于博弈政企結(jié)合點確保項目成功，以系統(tǒng)論思想實現(xiàn)綜合立體開發(fā)，合理引入公平競爭機制；融資機制方面，應(yīng)由縣級政府主導(dǎo)建立PPP項目引導(dǎo)基金，同時鼓勵各類金融機構(gòu)積極參與；盈利機制方面，探索通過捆綁打包實現(xiàn)合理利潤，以技術(shù)和管理創(chuàng)新拓展盈利空間；最后，充分認識完善PPP項目退出機制的必要性，允許社會資本借助資本市場實現(xiàn)正常退出。

PPP項目 運行機制 縣域

PPP即政府與社會資本合作，指為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。對我國來說，縣域PPP項目還是一個新鮮事物，還有很多不完善的地方，有著很大的創(chuàng)新和提升空間。因此，縣域PPP運行機制的研究有著重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

一、生成機制

（一）博弈政企結(jié)合點確保項目成功隨著PPP模式被提高到前所未有的高度，中央及各級地方政府陸續(xù)建立了PPP項目庫。進入項目庫的項目，大多是由各級財政部門主導(dǎo)，會同有關(guān)政府部門，根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃和財政預(yù)算支出計劃設(shè)立。這些單方面生成的項目由于缺乏與社會資本的溝通，往往沒有充分考慮企業(yè)訴求，難免出現(xiàn)入庫的項目民營企業(yè)不感興趣，而企業(yè)感興趣的項目無法入庫的問題。縣域PPP項目與國家、省市級項目相比，受到資金、規(guī)模、場地等方面的限制更多，尤其需要“接地氣”，否則即便建成了項目庫，也會出現(xiàn)難以落地的尷尬。

為此，必須創(chuàng)新PPP項目生成機制，找到完美的政企結(jié)合點。首先，對于擬入庫項目廣泛征求社會各界意見，開通各種反饋渠道，認真篩選，不斷修改完善；其次，面向廣大民營企業(yè)廣泛征集，群策群力，鼓勵企業(yè)根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃創(chuàng)意策劃PPP項目；第三，建立政企協(xié)同會商機制，只要是有利于地方發(fā)展的項目都可以談，凡是合理訴求都可以考慮支持；第四，對于入庫項目根據(jù)宏觀環(huán)境實行動態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟走勢、政策法律方面的變化和地方發(fā)展需要。

（二）以系統(tǒng)論思想實現(xiàn)綜合立體開發(fā)縣域項目規(guī)模相對較小，集成化程度更高，大多與原有老縣城及農(nóng)村相鄰，更需要按照系統(tǒng)集成思想，在地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)下，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、環(huán)境整治、生態(tài)文明建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將PPP項目當(dāng)成一個系統(tǒng)來做，以有限的投入爭取產(chǎn)出更大化和收益溢出，最大限度地發(fā)揮項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

為此，應(yīng)由縣政府牽頭，財政部門主辦，集合發(fā)改、城建、規(guī)劃、交通、環(huán)境、農(nóng)林、水務(wù)等部門，成立縣域PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，以及該區(qū)域內(nèi)的群眾代表，對于進入項目庫擬實施的項目進行充分論證，確保項目的科學(xué)性和可行性，避免重復(fù)建設(shè)和不利影響。

（三）合理引入公平競爭機制由于縣級人際“圈子”有限，有些事情更容易受到人情方面的干擾。因此，要保證縣域PPP項目能夠成功，必須排除各種非市場化因素，合理引入公平競爭機制，選擇最適合的、最有實力的社會資本方。首先，要在報紙、廣播、電視和政府門戶網(wǎng)站以及微博、微信等各類新媒體上，廣泛宣傳本地PPP項目庫入選項目，邀請有實力、有經(jīng)驗的民營企業(yè)積極參與；其次，應(yīng)遵循市場機制，委托具有相關(guān)資質(zhì)的第三方咨詢機構(gòu)，按照法定程序組織招標(biāo)；第三，嚴格審查評標(biāo)專家資格，確保利益相關(guān)者回避，嚴肅紀律，嚴格監(jiān)管，保證評標(biāo)過程的公開、公平、公正。在社會資本選擇上，應(yīng)優(yōu)先考慮資金實力雄厚、運營經(jīng)驗豐富、公司治理完善、社會聲譽良好的大型企業(yè)，特別是熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境的本區(qū)域內(nèi)的公司。

二、融資機制

（一）縣級政府主導(dǎo)建立PPP項目引導(dǎo)基金從國際范圍來看，在PPP模式推廣過程中，各國政府普遍采用政府主導(dǎo)設(shè)立引導(dǎo)基金的方式，撬動社會資本的投入。例如在2009年，英國就曾通過政府融資資金提供擔(dān)保的方式，應(yīng)對金融危機造成的系統(tǒng)性風(fēng)險。有人形象地把政府引導(dǎo)基金比喻為點亮PPP項目的第一根火柴，通過窗口示范，吸引社會資本行動起來，通過結(jié)構(gòu)性安排，激勵社會資本參與，運用專業(yè)機構(gòu)管理基金。

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2016年3月4日，中國政企合作投資基金股份有限公司正式成立。包括縣級政府在內(nèi)的各級地方政府，應(yīng)抓住PPP發(fā)展的機遇，參照中央的模式，由財政部門牽頭，整合現(xiàn)有的地方政府融資平臺積極轉(zhuǎn)型，成立地方政府PPP項目引導(dǎo)基金，在推進PPP項目上發(fā)揮不可替代的作用，支持PPP項目的融資發(fā)展。

（二）鼓勵各類金融機構(gòu)積極參與鑒于地方融資環(huán)境的特點，縣級政府在設(shè)立PPP項目引導(dǎo)基金時應(yīng)采取開放態(tài)度，鼓勵各類金融機構(gòu)積極參與。

一是爭取政策性銀行的資金支持。由于PPP項目大多是公益性、半公益性的項目，符合政府支持方向，這一點與政策性銀行的投放宗旨是一致的。PPP引導(dǎo)基金可以借助政策性銀行的中長期融資優(yōu)勢，為PPP項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務(wù)，降低PPP項目的融資成本。

二是爭取各級商業(yè)銀行的積極參與。商業(yè)銀行是我國金融市場的主體，在對各類項目實施主體的資信狀況和現(xiàn)金流的審核評估、信貸資金流程、融資工具使用、綜合性理財?shù)确矫?，具有特有的?jīng)驗優(yōu)勢。PPP引導(dǎo)基金的運營管理很需要商業(yè)銀行的這些經(jīng)驗優(yōu)勢。

三是爭取保險、信托、證券等各類投資銀行參與PPP引導(dǎo)基金的組建。PPP項目具有運營周期長、現(xiàn)金流穩(wěn)定的特點，這與保險公司的投資需求非常匹配，也是保險公司理想的配置型資產(chǎn)。信托公司可以接受保險公司的委托參與PPP引導(dǎo)基金，也可通過發(fā)行信托計劃直接參與，或者與其他資本組建聯(lián)合體共同投資。證券公司可以直接參股，也可以通過設(shè)計個性化的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、代理發(fā)行項目收益?zhèn)确绞介g接參與。

四是爭取其他金融實體通過多種方式參與。隨著我國金融市場化改革，各地陸續(xù)改造成立了地方商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、財務(wù)公司、擔(dān)保公司、小額信貸公司等各類新興的金融實體。這些金融實體雖然在規(guī)模、經(jīng)驗、實力等方面無法與傳統(tǒng)金融機構(gòu)媲美，但是都在其特定領(lǐng)域擁有自身獨特的優(yōu)勢。縣級PPP項目引導(dǎo)基金完全可以把具備條件的金融實體吸納進來，在優(yōu)勢互補的基礎(chǔ)上，提高PPP引導(dǎo)基金的運作效率。

三、盈利機制

（一）通過捆綁打包實現(xiàn)合理利潤在PPP項目中，投資回報率無疑是政府和社會資本關(guān)注的焦點，收益率過低會打擊社會資本參與的積極性；收益率過高則會產(chǎn)生暴利，影響政府在公眾當(dāng)中的聲譽或者給政府帶來沉重的財政負擔(dān)。因此PPP項目的原則是要盈利但不能有暴利，這就要求政企雙方運用智慧，通過創(chuàng)新PPP項目盈利機制，把蛋糕做大，實現(xiàn)互利雙贏。

第一種也是最簡單的做法是把同類項目進行打包，使其產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，通過降低單位成本的方法來提高利潤，調(diào)動社會資本的積極性。例如深圳和海南就曾分別將10座污水處理廠和16座污水處理廠打成兩個項目包統(tǒng)一招標(biāo)，收到了較好的效果。

第二種做法是將盈虧狀況差異明顯的項目一并捆綁實施，實現(xiàn)以豐養(yǎng)歉。既可以將同一類別屬性的公共產(chǎn)品當(dāng)中盈虧狀況不同的項目進行捆綁，比如將交通流量差別明顯的不同的高速公路路段進行捆綁；也可將不同類別屬性但具有某些內(nèi)在聯(lián)系而且盈虧狀況不同的項目進行捆綁，比如將海水淡化與發(fā)電進行捆綁。

第三種做法是將公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品進行捆綁，由政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益，使社會資本實現(xiàn)收益配補。2015年六部委出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（即25號令）明確了這種方式的合法性。例如香港地鐵公司“軌道交通＋地產(chǎn)商業(yè)”的資源補償（RCP）模式，德國公廁進行市場化時所采用的“公廁維護+外墻廣告”等。

各類縣域PPP項目應(yīng)充分借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗，以捆綁打包的方式提高項目公司的整體盈利能力，確保社會資本獲取合理回報，調(diào)動投資者的積極性。

（二）以技術(shù)與管理創(chuàng)新拓展盈利空間我國推廣PPP模式的目的不僅僅是為了解決政府財政緊張的問題，還有著借助社會資本的專業(yè)性和創(chuàng)新能力提高公共產(chǎn)品效率的深層次考慮。所以，在縣域PPP項目實踐過程中，應(yīng)充分發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，通過技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新拓展盈利空間。在這方面，有很多成功經(jīng)驗可供借鑒。

眾所周知，阻礙資源回收再利用和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的一個關(guān)鍵問題是垃圾分類，由于居民在此方面的意識不強，投入垃圾箱的垃圾多半沒有經(jīng)過初次分類，使得后期分揀任務(wù)繁重，大幅提高了垃圾處理和回收再利用的成本。為了有效解決這一難題，在湖南省長沙市長沙縣的垃圾回收再利用PPP項目中，項目運營商創(chuàng)意策劃了“綠色循環(huán)積分計劃”，具體做法是：社區(qū)居民在再生資源公司注冊并領(lǐng)取各自的專屬二維碼，居民將家中垃圾分類，打包可回收垃圾并貼上二維碼，投放到指定的回收桶，再生資源公司將垃圾運往循環(huán)分揀中心，通過掃描二維碼確定居民信息，并根據(jù)垃圾的種類和數(shù)量，換算成積分錄入到居民專用賬戶，當(dāng)積分達到一定數(shù)量后，可以用來抵扣小區(qū)物業(yè)費或者兌換一些生活用品。這一創(chuàng)新有效地調(diào)動了社區(qū)居民垃圾分類的積極性，大幅壓縮了后期分揀成本從而拓展了盈利空間。

四、退出機制

（一）完善PPP項目退出機制的必要性完善PPP項目退出機制的根本原因，在于PPP項目運營期與企業(yè)壽命之間的矛盾。實際中PPP項目的運營期限一般在10～30年，遠遠超過企業(yè)的平均生存時間。從世界范圍來看，在經(jīng)濟與合作組織的10個成員國內(nèi)，不超過50%的企業(yè)能夠生存七年以上，將近40%的企業(yè)壽命不超過兩年。美國有62%的企業(yè)壽命不超過五年，能存活50年的企業(yè)只有2%。從國內(nèi)來看，根據(jù)2013年9月發(fā)布的《全國內(nèi)資企業(yè)生存時間分析報告》，我國大部分行業(yè)企業(yè)的危險期是在成立后的第三年。

事實上，即便是世界500強企業(yè)和我國大型央企，也沒有辦法保證長期從事某一行業(yè)而不進行戰(zhàn)略調(diào)整或股權(quán)變更。因此，推廣PPP模式不可能也沒有必要要求社會資本是所謂的“百年老店”。雖然PPP模式強調(diào)政府和社會資本雙方建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，但并不是說一旦簽署了合作協(xié)議就不允許變更，就不再允許社會資本在PPP合作期間退出。對社會資本方單一、直接的退出限制，不利于PPP模式的開展。一個健全的市場機制，既需要寬松的市場準(zhǔn)入門檻，也需要有進出自由的退出安排。

（二）借助資本市場實現(xiàn)正常退出在規(guī)范管理、提高效率的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立健全資本市場相關(guān)機制，允許PPP社會資本在不損害項目正常運轉(zhuǎn)的前提下，充分利用區(qū)域股權(quán)交易市場、新三板市場等資本市場，實現(xiàn)低成本、高收益的正常退出。近期，溫州文化金融產(chǎn)權(quán)交易中心，聯(lián)合天津濱海柜臺結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品交易中心，共同創(chuàng)立了PPP項目股權(quán)交易中心，為PPP社會資本方提供了正常退出的平臺，也為其他社會資本提供了安全可靠的投資渠道。

社會資本的退出可以采取三種方式：一是通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓，直接將PPP項目轉(zhuǎn)讓給其他有意向的專業(yè)公司。在資本市場轉(zhuǎn)讓之前，應(yīng)按照有關(guān)協(xié)議的規(guī)定，優(yōu)先進行原有股東之間的內(nèi)部邀約。二是通過資本運作將物業(yè)資產(chǎn)證券化，使SPV公司的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可轉(zhuǎn)讓債權(quán)，通過上市交易實現(xiàn)投資資金的正常退出。三是SPV公司整體上市，從而實現(xiàn)初始股東投資資金的退出。例如北京碧水源科技股份有限公司，在以PPP模式投資云南水務(wù)公司后，運作項目公司在香港聯(lián)交所掛牌上市，從而為碧水源提供了高效便捷的退出選擇。

PPP模式本身是一種市場化機制，既然是市場化，就應(yīng)該有買有賣，有進有出，來去自由。建立完善的社會資本退出機制，有助于發(fā)揮市場機制作用，整合資源，優(yōu)勝劣汰，打消社會資本的顧慮，更積極地參與到PPP項目中來。

*本文系河北省軟科學(xué)研究計劃項目“京津冀循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)動機制研究”（項目編號：154576123D）、河北省社會科學(xué)基金項目“區(qū)域一體化背景下京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展研究”（項目編號：H B14YJ102）、北華航天工業(yè)學(xué)院科研基金項目“京津冀循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域合作研究”（項目編號：KYPT-2014-06）階段性研究成果。

［1］張曉月：《影響政府引導(dǎo)基金杠桿效用的因素和對策》，《管理學(xué)家》2009年第11期。

［2］杜亞靈、尹貽林：《基于典型案例歸類的PPP項目盈利模式創(chuàng)新與發(fā)展研究》，《工程管理學(xué)報》2015年第5期。

［3］閆俊勇：《我國民營企業(yè)短命現(xiàn)象的文化尋根》，湖北工業(yè)大學(xué)2010年學(xué)位論文。

［4］彭程甸、祝子麗、彭至樂：《縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作的項目與模式選擇》，《會計之友》2016年第21期。

［5］石建國：《保障性住房PPP項目的融資模式及資金運作研究》，天津大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文。

［6］張雷：《PPP模式的風(fēng)險分析研究》，財政部財政科學(xué)研究所2015年碩士學(xué)位論文。

（編輯 成方）