新時(shí)期提升城市社區(qū)治理能力的思考

摘 要 隨著改革開放后城市化的不斷推進(jìn)，我國(guó)在社區(qū)治理方面的經(jīng)驗(yàn)也越來(lái)越豐富。但由于各種復(fù)雜因素，這一過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。在深入細(xì)致地剖析我國(guó)社區(qū)治理存在的困擾，吸取相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文將從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，就如何健全社保機(jī)制，提高社區(qū)整體性治理以及如何建立有效的社區(qū)管理體系方面，提出相關(guān)的意見和建議。

關(guān)鍵詞 城市 社區(qū)治理 能力

作者簡(jiǎn)介：肖綺，集美大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義中國(guó)化研究專業(yè)研究生。

中圖分類號(hào)：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.101

社區(qū)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)單位，對(duì)政府促進(jìn)社會(huì)總體安定有著不可替代的作用。由于缺乏合理的規(guī)劃，中國(guó)城市的城市化進(jìn)程一定程度上有著病態(tài)發(fā)展的模式。社區(qū)治理也由于許多原因，存在著許多亟待解決的困擾。在社區(qū)治理的難度加大和愈加復(fù)雜的同時(shí)，引起了黨和國(guó)家的重視。黨在十八大上，將“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫入了黨的綱領(lǐng)性文件。黨和政府在大力推進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè)，而保證社區(qū)的穩(wěn)定，是推進(jìn)法治社會(huì)的基礎(chǔ)性工作。因此，構(gòu)建有效的社區(qū)治理體系在當(dāng)下的黨和政府的工作中，應(yīng)當(dāng)高度重視。

一、何謂社區(qū)治理

一般認(rèn)為，梅因最早提出“社區(qū)”一詞，斐迪南·滕尼斯將“社區(qū)”界定為“共同體”。他認(rèn)為，社區(qū)是由一些有著共同的價(jià)值觀的人組成的人所組成的社會(huì)團(tuán)體。在他的定義中，社區(qū)是能夠互相給予幫助，充滿著人情味與溫暖的關(guān)系密切的社會(huì)團(tuán)體。在James N Rosenau的著作 《沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》中，將治理定義為一系列活動(dòng)的領(lǐng)域里的管理機(jī)制。在上個(gè)世紀(jì)九十年代，治理在西方，更多的是在政治學(xué)和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。作為一種管理機(jī)制，其組織者與管理者沒(méi)有定義說(shuō)一定是國(guó)家或者政府，而是一個(gè)有著共同目標(biāo)，需要管理的群體即可，不需要強(qiáng)制力來(lái)?yè)?dān)當(dāng)后盾。在史柏年對(duì)社區(qū)治理的定義中，或者可以給我們提供一些社區(qū)治理的建議。他認(rèn)為，社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民以及轄區(qū)單位、盈利和非盈利性的組織等，基于市場(chǎng)原則，公共利益和社區(qū)的認(rèn)同，相互合作，以最大效用地配給社區(qū)內(nèi)的公共物品，滿足社區(qū)的需求，優(yōu)化社區(qū)的過(guò)程與機(jī)制。社區(qū)是社會(huì)的迷你版，是宏觀社會(huì)的縮影。因此，社區(qū)的治理是國(guó)家治理最基礎(chǔ)的部分，是黨和國(guó)家的重要方針。隨著城市化的進(jìn)程加快，社區(qū)治理的問(wèn)題也越來(lái)越受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注，所以近些年來(lái)政府學(xué)術(shù)界對(duì)其的研究也有了重大的進(jìn)步和許多重要的成果。

二、當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理的基本現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）城市社區(qū)治理的基本現(xiàn)狀

改革開放后，我國(guó)關(guān)于社區(qū)治理總結(jié)和探索出了一系列理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)推動(dòng)了社區(qū)治理的進(jìn)步，逐步建立起了一套，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，由政府負(fù)責(zé)，社會(huì)各界廣泛參與的全民共同管理的新模式。實(shí)現(xiàn)了政府的依法行政與社區(qū)依法自己管理自己的完美結(jié)合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治以推進(jìn)依法治國(guó)，全面建設(shè)法治社會(huì)打下了社會(huì)環(huán)境的基礎(chǔ)。

以下是我國(guó)社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：

1.緊扣民生動(dòng)向，提高社區(qū)公共服務(wù)的供給

民生問(wèn)題歷來(lái)是我國(guó)政府工作的重心之一，而社區(qū)治理也是緊扣民生的主題，所以社區(qū)問(wèn)題以民生為關(guān)口，進(jìn)行突破。一方面加大建立健全社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，另一方面，抓緊行政性服務(wù)的建設(shè)，如設(shè)立區(qū)、街道辦、社區(qū)三級(jí)公共服務(wù)中心和其他便民服務(wù)的建設(shè)。以此為突破口，加緊了城市公共服務(wù)向社區(qū)推進(jìn)的力度和廣度。其中最有代表性的城市如北京上海深圳等一線城市，基本已經(jīng)建立起了一套完整科學(xué)的社區(qū)管理體制，這些大城市里的社區(qū)便民服務(wù)站覆蓋率基本達(dá)到了95%以上。

2.高度重視社區(qū)社會(huì)組織孵化與培育工作

由于社會(huì)自治的不斷推進(jìn)，各種社會(huì)組織在社區(qū)管理中的作用越來(lái)越突出，成為社區(qū)自治的主力軍之一。各種各樣的“兩新”組織，如社區(qū)經(jīng)濟(jì)互助合作組織，社區(qū)文娛組織，社區(qū)志愿者組織以及社區(qū)的文娛組織等，為社區(qū)居民積極參與社區(qū)管理，維護(hù)自身合法權(quán)益，提供了更多的途徑，也進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)的凝聚力。如2014年以來(lái)，廈門海滄區(qū)在新陽(yáng)街道建立了面積達(dá)1200多平方米的“新廈門人社會(huì)組織孵化基地”，通過(guò)內(nèi)設(shè)的數(shù)字家庭體驗(yàn)館、健身室、故事小屋、社區(qū)教育學(xué)院等功能室，向轄區(qū)全體新廈門人開放，為轄區(qū)新廈門人提供各類文體娛樂(lè)服務(wù)。此外，廈門政府還以政府購(gòu)買服務(wù)的形式，從臺(tái)灣地區(qū)引進(jìn)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極將其培植為一個(gè)專業(yè)的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，并以此為實(shí)驗(yàn)基地，找到新老廈門人積極參與社區(qū)自治，創(chuàng)建和諧社區(qū)，為創(chuàng)造廈門新的管理模式，學(xué)習(xí)寶貴經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，希望其為海滄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.高度重視社區(qū)公共文化建設(shè)

上層建筑是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反映，同時(shí)又反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。社區(qū)文化也是社區(qū)政治以及經(jīng)濟(jì)生活的表現(xiàn)，所以，推動(dòng)社區(qū)文化積極健康地向社會(huì)主流文化的發(fā)展，是推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定的工作環(huán)節(jié)中，不可忽視的重要部分。我國(guó)許多城市在近年的社區(qū)文化建設(shè)中，堅(jiān)持“從群眾中來(lái)到群眾中去”，開展著各式各樣的大眾喜聞樂(lè)見的文化活動(dòng)，切實(shí)推進(jìn)了“以科學(xué)的理論武裝人，以正確的輿論引導(dǎo)人，以高尚的精神塑造人，以優(yōu)秀的作品鼓舞人”的原則，使社區(qū)的文化軟實(shí)力得以不斷提高。如翔安澳頭通過(guò)古早漁村文化與前衛(wèi)現(xiàn)代藝術(shù)所發(fā)生的奇妙碰撞，建立了社區(qū)文化室、圖書館、社區(qū)書院等一系列高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的文體設(shè)施，成為基層文化建設(shè)中立足自身特色、融入共同締造的創(chuàng)造性探索，以及以文化引領(lǐng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功實(shí)踐。

（二）新時(shí)期城市社區(qū)治理存在的主要問(wèn)題

1. 社區(qū)建設(shè)中政府角色的“錯(cuò)位與迷失”

在實(shí)踐的過(guò)程中，穩(wěn)定的社區(qū)格局逐漸形成—以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心政府的派出組織管理為基礎(chǔ)，居民積極參與的格局。取得了非常出色的成績(jī)的同時(shí)，也存在著“錯(cuò)位與迷失”。在一定的程度上，存在著一些矛盾的情況。如在強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治的同時(shí)，政府總會(huì)不經(jīng)意的向社區(qū)下達(dá)行政指令，與減少政府干預(yù)、提高社區(qū)自治廣度和深度的政策有著本質(zhì)的矛盾。類似這種情況的其他問(wèn)題，使得社區(qū)自治在建設(shè)過(guò)程中遇到許多阻礙和困難。endprint

2.社區(qū)事務(wù)與治理權(quán)力不相匹配

在實(shí)際中，存在著社區(qū)權(quán)利匹配混亂的情況。由于國(guó)家的執(zhí)法編制的有限性，使得社區(qū)過(guò)多的承擔(dān)原本該政府部門承擔(dān)的責(zé)任和社會(huì)事務(wù)。每當(dāng)遇到人員不足，政府的各級(jí)部門就將事務(wù)逐級(jí)往下推，最后推給社區(qū)。但是社區(qū)并不屬于我國(guó)的政府單位，所以并沒(méi)有正式的法律地位來(lái)承接這些事務(wù)。此外，社區(qū)的經(jīng)費(fèi)是由街道辦下?lián)?，其?duì)經(jīng)費(fèi)的掌控能力也存在著各種限制，政府對(duì)社區(qū)的投入力度也有待加強(qiáng)，導(dǎo)致社區(qū)沒(méi)有很好的經(jīng)濟(jì)支撐其發(fā)展基礎(chǔ)的硬件設(shè)施。再加上對(duì)社區(qū)管理人員的權(quán)利匹配監(jiān)督問(wèn)題，其津貼問(wèn)題管理的混亂，導(dǎo)致社區(qū)的發(fā)展存在著種種困難。

3.多元社區(qū)治理主體之間的競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重影響了社區(qū)治理的整體效能

當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理，主要以居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)以及物業(yè)管理委員會(huì)為主要的途徑。這三個(gè)主要途徑的治理，分別基于社區(qū)治理，居民自治和專業(yè)治理的角度出發(fā)，進(jìn)行社區(qū)的管理和服務(wù)。但是這三個(gè)主要途徑所代表的利益訴求的差異，以及不同的治理方針與不同的治理手段，導(dǎo)致這三個(gè)主體間總是會(huì)存在沖突和矛盾，社區(qū)的自治效率也因此而被制約，其代表性問(wèn)題是社區(qū)治理出現(xiàn)失靈的狀況，社區(qū)治理缺位、越位，權(quán)利濫用，治理成本高等問(wèn)題也因此逐漸突出。

4.缺少足夠的社區(qū)人才

由于缺乏合理的人力資源管理體制，使得社區(qū)的社會(huì)工作者存在嚴(yán)重不足，社區(qū)人才總量與社區(qū)工作所需之間也存在著大段的空白?；鶎由鐓^(qū)的動(dòng)力基礎(chǔ)及體制機(jī)制仍需加以改進(jìn)。雖然近年來(lái)由于人力資源的下沉，社區(qū)工作隊(duì)伍中的大學(xué)生數(shù)量不斷增加，但是值得注意的是，許多大學(xué)生都只是將這段工作當(dāng)作自己以后工作的基石，并不會(huì)真正的投入熱情到社區(qū)的管理中。而另一方面，正是由于社區(qū)管理機(jī)制的不健全，新的人才不愿意加入社區(qū)管理的隊(duì)伍，從而導(dǎo)致社區(qū)管理的隊(duì)伍存在的嚴(yán)重的老齡化。

三、新時(shí)期提升城市社區(qū)治理能力的路徑探究

（一）轉(zhuǎn)變政府社會(huì)職能，為社區(qū)放權(quán)

要改變社區(qū)治理的現(xiàn)狀，首先應(yīng)從政府職能的轉(zhuǎn)變?nèi)胧?。?jiǎn)政放權(quán)，建設(shè)服務(wù)型政府，為社區(qū)放權(quán)，使其擁有更多的自主管理的權(quán)利，政府在社區(qū)自治治理的過(guò)程中，盡量扮演著引導(dǎo)者而不是上級(jí)的角色。另外，政府要懂得如何購(gòu)買公共服務(wù)，懂得通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)，將一些社會(huì)事務(wù)交給專業(yè)的非盈利性的社會(huì)組織代為管理。這方面的例子有廈門市興隆社區(qū)購(gòu)買“博愛”社工組織的服務(wù)，試點(diǎn)專業(yè)性的社會(huì)工作服務(wù)。另外，要切實(shí)增加對(duì)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)支持和人力資源的支持，加強(qiáng)基層執(zhí)法，排查預(yù)防基層執(zhí)法漏洞。

（二）明確職責(zé)，促進(jìn)全責(zé)統(tǒng)一，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)整體性治理格局

強(qiáng)化社區(qū)治理的權(quán)責(zé)統(tǒng)一的監(jiān)督。同時(shí)要正確處理好社區(qū)管理的三大主體之間的關(guān)系，正確認(rèn)識(shí)三者的性質(zhì)與職能。重點(diǎn)針對(duì)居委會(huì)和物業(yè)管理機(jī)構(gòu)。要明確各自的職責(zé)，明白物業(yè)是以盈利為目的的服務(wù)型企業(yè)，主要經(jīng)營(yíng)物業(yè)管理。而居委會(huì)是居民自治的，為維護(hù)自身權(quán)益而存在的組織，負(fù)責(zé)著社區(qū)的文化建設(shè)及社會(huì)治安，救助特困戶等工作。只有明確各自的職業(yè)，做到分工明確，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，才能真正的建立在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，其高效合理，管理有序的社區(qū)自治治理的整體性的新格局，推動(dòng)社區(qū)的和諧健康發(fā)展。

（三）構(gòu)建有效的城市社區(qū)治理體制，提升社區(qū)治理載體質(zhì)量

要推動(dòng)社區(qū)治理的效率的前進(jìn)，就必須構(gòu)建起有效的城市社區(qū)管理體制。要不斷探索創(chuàng)新社區(qū)治理的體制，尋求最合理有效的治理方式。建立社區(qū)基層黨委，加強(qiáng)黨對(duì)社區(qū)的引導(dǎo)和管理。組建新的社區(qū)工作站，以此專門負(fù)責(zé)社區(qū)的行政性事務(wù)，明確區(qū)分社會(huì)事務(wù)和行政事務(wù)，減輕居委會(huì)的負(fù)擔(dān)。建立健全社區(qū)監(jiān)督的體制機(jī)制，完善相關(guān)制度，特別是居民會(huì)議制度，引入社會(huì)聽證制度的方式，設(shè)立群眾聽證，建立嚴(yán)格的政務(wù)及財(cái)務(wù)公示制度，同時(shí)，設(shè)立例會(huì)制的議事會(huì)。

（四）健全社區(qū)保障機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)自身建設(shè)

建立健全社區(qū)保障機(jī)制，是促進(jìn)社區(qū)治理以合理高效的軌道運(yùn)行的保障。一是建立評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，利用科學(xué)的方法，正確地判斷社區(qū)治理的總體方向。二是選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)工作人員。強(qiáng)化對(duì)社區(qū)管理隊(duì)伍的篩選及引進(jìn)，在引進(jìn)新的人員時(shí)，注重對(duì)其經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)性的考核，同時(shí)，加強(qiáng)在職人員的培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化其工作技能及專業(yè)強(qiáng)度。三是積極籌集社區(qū)治理資金。積極引進(jìn)社會(huì)資金，加強(qiáng)宣傳，同時(shí)出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策。四是加強(qiáng)居民自治宣傳。社區(qū)應(yīng)懂得結(jié)合新媒體和社會(huì)輿論的力量，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)自治的宣傳，通過(guò)積極開展志愿活動(dòng)以及義工活動(dòng)等，提高居民對(duì)社會(huì)奉獻(xiàn)的意愿，從而加強(qiáng)居民自治的思想意識(shí)領(lǐng)域的建設(shè)，從內(nèi)部推動(dòng)社區(qū)的管理。

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