轉(zhuǎn)移支付改革：精細化考量

劉琳

下一步改革中，“增一般、控專項”的目標延續(xù)，但提高效率的目標更突出。

時近年底，多地財政部門陸續(xù)開展起轉(zhuǎn)移支付的核查調(diào)研工作?！敦斀?jīng)國家周刊》記者發(fā)現(xiàn)，“績效管理”“加強評估”“重點支持”“精準發(fā)力”等成為工作部署中的高頻詞匯。

“十九大報告中有關財稅改革的內(nèi)容，無論是建設央地財政關系，還是完善預算制度，還是構(gòu)建地方主體稅種，基本上每一項都與轉(zhuǎn)移支付改革有著密切聯(lián)系。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌對記者表示。

有專家表示，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，建立健全專項轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出機制，研究構(gòu)建綜合支持平臺，加強轉(zhuǎn)移支付對中央重大決策部署的保障，都將成為未來轉(zhuǎn)移支付改革的主要方向。

深水區(qū)

過去幾年，轉(zhuǎn)移支付改革已經(jīng)成為財稅改革的深水區(qū)之一。

十八屆三中會《決定》便明確提出了轉(zhuǎn)移支付改革的問題，其后的財稅改革中，轉(zhuǎn)移支付改革方向為“增一般、減專項、提績效”，也就是完善一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機制，清理、整合、歸并專項轉(zhuǎn)移支付，并強化專項轉(zhuǎn)移支付針對性、時效性。

這一改革方向?qū)嶋H上是對過去部分地區(qū)財政資金不足、挪用專項資金、“跑部錢進”、“打醬油的錢不能買醋”等財政頑疾提出的針對性藥方。

“經(jīng)過幾年的努力，可以說轉(zhuǎn)移支付改革取得了很明顯的進展。”中國財政科學研究院院長劉尚希說。

比如，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，2013年一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比例為56.7%，2016年上升到為60.5%，實現(xiàn)了2015年初國務院印發(fā)的《關于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》中設定的60%這一目標；專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量已經(jīng)從2013年的220項壓減到2016年的94項，2017年又進一步壓縮至76個。

為了提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，財政部還在一些領域比如農(nóng)業(yè)領域探索實行了“大專項+工作任務清單”的管理模式，也就是中央制定任務清單，明確重點項目的預算規(guī)模，地方在任務清單內(nèi)自主確定資金分配方案，這在一定程度上解決了“打醬油的錢不能買醋”的問題。

成績明顯，但改革仍在路上?！斑^去幾年的轉(zhuǎn)移支付改革，同樣面臨很多難題?！眲⑸邢Ｕf。

2016-2017年，中國財政科學研究院曾就地方財政風險進行調(diào)研，其課題組的一位成員對記者表示，目前即使在地方財政收入已經(jīng)十分緊張的情況下，財政支出仍有不斷固化的趨勢。

專項轉(zhuǎn)移支付的不夠合理就是造成支出固化的一大原因。由于專項資金是通過部門按照“條條”自上而下進行分配，專項資金都固定在相應的部門，所以專項雖然從總量上正在減少，但落實在執(zhí)行上，支出規(guī)模有只增不減的傾向。

審計署財政審計司發(fā)布的報告顯示，近幾年存在一般與專項轉(zhuǎn)移支付界限不夠清晰的問題，有的一般性轉(zhuǎn)移支付具有指定用途，有的專項轉(zhuǎn)移支付的認定缺乏明確標準，還曾發(fā)現(xiàn)有52項專項轉(zhuǎn)移支付實際分解為301個具體事項。

專項評估和退出

專項轉(zhuǎn)移支付的清理、整合、歸并一直是過去幾年轉(zhuǎn)移支付改革的重中之重，有關專家表示，下一步改革中有關專項的改革，將更多落在建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制上。

這一機制在2015年發(fā)布的《關于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》中就已經(jīng)提出。

“經(jīng)過幾年專項轉(zhuǎn)移支付的改革，人們發(fā)現(xiàn)專項小、散、亂的歷史問題很突出，需要清理整合的項目十分繁雜，需要對這些已有專項的作用、功能，建立一套評估機制，把那些政策到期、不適應新形勢需要、預定目標已經(jīng)實現(xiàn)的專項退出，形成標準化、制度化?！敝袊斦茖W研究院研究員王朝才說。

這一工作已經(jīng)提上地方政府轉(zhuǎn)移支付改革的主要議程。財政部河北專員辦在近期推進轉(zhuǎn)移支付核查調(diào)研工作時就強調(diào)，要重點關注資金使用績效，從資金管理環(huán)節(jié)入手，綜合分析資金管理使用情況。

一些業(yè)內(nèi)專家認為，對一項專項是否合理、是否適應形勢需要，其評估不應僅局限于資金管理面的考察上，而要對一個專項發(fā)揮作用的深層機制做研究。

以扶貧為例，西安交通大學財政系教授鄧曉蘭的研究顯示，約有至少66%、30%以及40%的貧困縣，由于受人力資本匱乏、社會資本不足和部分地方政府機構(gòu)規(guī)模等因素影響，導致包括一般和專項在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付資金浪費或受到約束。這也意味著，在清理專項的同時，如何讓專項資金提高使用效率，需要從多方面共同發(fā)力。

深入的評估工作也正在得到地方財政部門的重視，多地財政部門要求逐步建立專項的評審機制，明確設立依據(jù)、績效目標、資金規(guī)模等，編制可行性報告，通過預算評審聽證等方式進行科學論證，并加強轉(zhuǎn)移支付的預算管理，建立健全財政項目資金的績效評價指標體系，規(guī)范績效目標設置和評價辦法。

效率目標更突出

在劉尚?？磥恚咝乾F(xiàn)代財政的一大特征。在這樣的改革邏輯下，提高資金使用效率成為轉(zhuǎn)移支付改革的題中應有之意。

“增一般、控專項的目標延續(xù)，但提高效率的目標更為突出?！闭劦较乱徊睫D(zhuǎn)移支付改革特征時，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說，提高轉(zhuǎn)移支付的效率，是為了中央重大決策部署提供更強的資金保障，并在區(qū)域之間促進基本公共服務的均等化。

這一目標面臨的問題十分明顯。中國財政科學研究院上述調(diào)研顯示，轉(zhuǎn)移支付效率低，有時體現(xiàn)為財政支出難以適應形勢變化的需要。“比如義務教育轉(zhuǎn)移支付資金，現(xiàn)在還是按人口戶籍所在地來往下分配的，有的還在村里蓋了很好的校舍，但是隨著城鎮(zhèn)化，人可能早就不在當?shù)亓恕！?/p>

要解決類似的問題，增強轉(zhuǎn)移支付的針對性、政策設計上更加精細化是一大辦法。以養(yǎng)老保障支出為例，目前我國部分地區(qū)養(yǎng)老保險基金入不敷出，其風險亟待化解。在南京審計大學副校長裴育看來，從轉(zhuǎn)移支付角度，“專項”和“一般”都有事可做。

裴育認為，從目前中央對地方的轉(zhuǎn)移支付體系來看，一般性轉(zhuǎn)移支付的政策設計還有待細化，比如地區(qū)老齡化程度這一指標，有待在確定轉(zhuǎn)移支付系數(shù)上充分體現(xiàn)；專項轉(zhuǎn)移支付上，沒有設立專門性的養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)移支付資金，而是較為模糊地包含在工資調(diào)整和對老少邊窮地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付中。雖然降低專項比例是改革大方向，但減少的應只是不合理專項，能否更具針對性的提高資金使用效率，才是考察專項的標準。

“這種轉(zhuǎn)移支付體系顯然不能適應人口老齡化趨勢下，地方財政滿足轄區(qū)公共養(yǎng)老服務的資金需求?！迸嵊硎尽Ｋㄗh，考慮設立專門的中央對地方養(yǎng)老保障專項轉(zhuǎn)移支付資金，并將地區(qū)人口老齡化作為重要影響因子，納入一般轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)移系數(shù)之中，從而增強政策的精準性。