地方立法后評估芻議

鄒仰松

[摘要]地方立法后評估是地方立法工作中的重要一環(huán)。地方立法后評估所得的結(jié)論是立法機關(guān)開展立、改、廢之重要依據(jù)。文章認為，在《立法法》第72條第2款擴大了地方立法主體的范圍后，應(yīng)以國外的經(jīng)驗為借鑒，完善具有本土特色的立法后評估機制，確保地方立法科學化，提升地方立法質(zhì)量，已經(jīng)成為一個理論性與實踐性兼?zhèn)涞恼n題。

[關(guān)鍵詞]地方立法；立法后評估；完善

地方立法后評估，是在地方立法實施一段時期之后，評估主體依據(jù)確定的評估標準，采取適當?shù)姆椒▽υu估對象進行客觀全面的評估，并最終形成評估結(jié)論的一項專業(yè)性工作。為解決地方在立法自主權(quán)上的迫切意愿，《立法法》第72條第2款擴大了地方立法主體的范圍，既滿足了地方立法的客觀需求，也帶來新的問題和挑戰(zhàn)；因為地方立法具有強烈的本土特色與自主屬性，這就需要借助立法后評估來為地方立法權(quán)之行使保駕護航，以確保和提升地方立法的質(zhì)量，地方立法質(zhì)量事關(guān)國家整個法律體系的質(zhì)量甚至法治的質(zhì)量。一言以蔽之，地方立法后評估，不僅有利于立法的新陳代謝，保持立法的健康與活力，而且有利于提高立法質(zhì)量，延長立法的生命周期。

一、地方立法后評估的現(xiàn)狀分析

《立法法》頒布實施以來，各地立法機關(guān)陸續(xù)開展起立法后評估工作。迄今開展立法后評估工作的地方越來越多，實踐成果亦加豐富；但存在的不足也日益顯現(xiàn)，借以對現(xiàn)狀的分析有利于地方立法后評估工作的開展。

（一）地方立法后評估的實踐

我國立法后評估工作的正式鋪開得益于《全面推進依法行政實施綱要》提出的“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機關(guān)、實施機關(guān)應(yīng)當定期對其實施情況進行評估”，這是在國家層面對立法后評估命題的正面推出，評估對象鎖定為行政規(guī)章和規(guī)范性文件，屬于行政立法領(lǐng)域內(nèi)的立法后評估。2008年修訂后的《國務(wù)院工作規(guī)則》提出“行政法規(guī)實施后要進行后評估，發(fā)現(xiàn)問題，及時完善”，使得行政法規(guī)被正式納入立法后評估對象中來，實現(xiàn)了行政立法領(lǐng)域評估對象的全覆蓋，具有重要的標志性意義。2011年全國人大常委會在其工作報告中明確提出要“把立法后評估作為加強和改進立法工作的一項新舉措”，同年10月全國人大常委會會同相關(guān)部門開展了《殘疾人保障法》的立法后評估工作。這一舉措使得我國的立法后評估工作邁出了關(guān)鍵的一步，也使得立法后評估對象實現(xiàn)了從“行政立法”到“人大立法”的全面化。

在地方立法后評估實踐層面，我國各地在開展立法后評估工作中所使用的名稱各異，有“立法回頭看”“法律質(zhì)量評估”“立法效果評估”“立法后跟蹤評估”等，但在實質(zhì)上都是一致的。為推動立法后評估工作的有序開展，各地先后制定了專門規(guī)定，有《廈門市規(guī)章立法后評估辦法》《寧波市政府規(guī)章立法后評估辦法》《重慶市政府規(guī)章立法后評估辦法》《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》等政府規(guī)章專門規(guī)范立法后評估工作；地方性法規(guī)層面有《青島市人大常委會立法后評估暫行辦法》《廣州市人大常委會立法后評估辦法》，這些地方性法規(guī)的制定為地方立法后評估工作的開展提供了依據(jù)。在地方立法后評估實踐中，早在2000年山東省人大常委會就將立法后評估工作開展起來，對該省多部地方性法規(guī)進行了立法后評估，成為地方立法后評估工作的引領(lǐng)者；2012年湖北省人大常委會試水引入第三方機構(gòu)開展了一次規(guī)模較大的立法后清理，實現(xiàn)了評估主體的突破，具有重要的指標性意義。不可否認，地方立法后評估工作在不斷深化和完善，但在探索與發(fā)展過程中不可避免會遇到困難和出現(xiàn)不足，我們應(yīng)以發(fā)展的眼光視之。

（二）地方立法后評估的不足

地方立法后評估工作在向著規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展，這是毋庸置疑的，但立法后評估畢竟是一項專業(yè)工作，基于我國實際而言更是一種新生事物，在實踐中出現(xiàn)一些瑕疵也是可以理解的。一是評估主體單一化問題。地方立法后評估實踐中評估主體呈現(xiàn)單一化現(xiàn)象，主要由內(nèi)部機構(gòu)或其他相關(guān)機構(gòu)進行評估，這很容易使立法后評估出現(xiàn)形式化，將評估工作僅僅作為一種形式，對評估結(jié)論不予重視，這是違背地方立法后評估的價值目標的。同時，評估主體的單一化，還會面臨評估主體壟斷的困局，這既妨礙了其他適格主體參與立法后評估的機會，也使得立法后評估的權(quán)威受到侵蝕，不利于立法后評估工作的完善。另外，評估主體的單一化，還很容易導(dǎo)致評估結(jié)論的準確性、全面性，立法后評估是一項專業(yè)性很強的工作，客觀準確的評估是立法后評估的基本要求，評估主體的單一化顯然很難滿足這項要求。二是評估標準差異化問題。地方立法后評估實踐都比較注重實施效果的評估，當然也有個別地方在評估中考慮到制度設(shè)計的因素，對評估對象條文的合理性與可操作性開展相應(yīng)的評估。這種現(xiàn)象的背后是不同地方之間在評估標準上的差異性所致，這些差異表現(xiàn)為評估標準數(shù)量不同、評估標準名稱不同、評估標準側(cè)重點不同等。三是評估方法不科學問題。在立法后評估中，所采用的方式、步驟就是開展立法后評估的方法，有定量評估方法和定性評估方法之分。定量評估方法是基于實證調(diào)查所獲得的信息、數(shù)據(jù)，運用數(shù)學學科等理論，建立評估的數(shù)學模型，借助大量運算得出結(jié)果的方法。定性評估方法是立足于評估主體自身之經(jīng)驗與知識，借助邏輯思維判斷事物性質(zhì)的方法。在地方立法后評估實踐中，更加注重于定性評估方法的運用，特別是問卷調(diào)查法的使用相當普遍。但其他評估方法也不可忽視，一旦忽視并缺乏其他評估方法的支撐，就會使得評估結(jié)果缺乏科學性，進而使得評估結(jié)果不具有可行性。四是評估結(jié)論少回應(yīng)問題。對地方立法后的評估結(jié)論進行回應(yīng)，是立法后評估的價值所在，亦是立法后評估的必要環(huán)節(jié)。立法后評估的結(jié)論得不到重視，被束之高閣、形同虛設(shè)，不利于立法質(zhì)量的提升和評估對象的完善，也使整個立法后評估工作喪失了意義。在地方立法實踐中，對地方立法后評估結(jié)果的回應(yīng)是差強人意的，主要表現(xiàn)為或者對評估結(jié)論完全不予回應(yīng)，或者對評估結(jié)論遲延回應(yīng)。但不管是完全不予回應(yīng)抑或是遲延回應(yīng)，均是與立法后評估工作的價值追求相違背的。

二、地方立法后評估的域外借鑒endprint

各國的立法后評估大多數(shù)興起于20世紀80年代，目前開展立法后評估的國家有德國、美國、日本、歐盟、韓國等。這其中美國是立法后評估制度的發(fā)源國，日本則是其中的后起之秀。

（一）美國的立法后評估實踐及借鑒

美國是立法后評估制度的起源國。1976年美國科羅拉多州制定的《日落法》正式拉開了美國立法后評估實踐的大幕，1978年美國國會通過的《從政道德法》更是明確授權(quán)聯(lián)邦政府下設(shè)的道德規(guī)范辦公室制定日落條款。美國的立法后評估主要是行政立法后評估。在評估主體上，美國的行政立法后評估主體經(jīng)歷了一個從單一性到多元化的過程，評估主體從固定的聯(lián)邦政府機構(gòu)和國會到更多的第三方評估主體成為合法的評估主體。美國立法后評估的一大特色是，隨著越來越多的第三方評估主體參與到立法后評估工作中來，并且由于第三方評估主體的超然地位，使得評估結(jié)論更加客觀真實。在評估對象上，美國的立法后評估對象主要是行政立法，這是由于行政立法較為龐雜，而且不同行政立法之間由于制定主體、立法技術(shù)等的差異會導(dǎo)致沖突現(xiàn)象的發(fā)生，使得行政立法成為主要的評估對象。在指標和方法上，美國的立法后評估指標是明確具體的、可衡量的，涵蓋績效性指標、成本收益性指標等；在評估方法的選取方面，美國行政立法后評估主要有成本收益分析法、不分類評估法、聯(lián)合評估法、風險評估法和交叉評估法等，實現(xiàn)了評估方法的多樣性。在評估結(jié)論上，美國聯(lián)邦各部門要對評估結(jié)果承擔責任，評估結(jié)論不是走過場，是行政立法制定修改等的依據(jù)；同時評估結(jié)論向國會與社會公眾公布，以督促有關(guān)部門對評估結(jié)論的回應(yīng)。美國行政立法后評估實踐對于我國地方立法后評估制度的構(gòu)建是有借鑒意義的，諸如評估主體多元化、評估指標量化、注重成本收益分析法等均可以為我們提供借鑒。

（二）日本的立法后評估實踐及借鑒

日本的立法后評估實踐肇始于20世紀90年代，后迅速走出一條符合自身國情的立法后評估道路。2002年實施的《行政機構(gòu)實施評估政策的有關(guān)法律》是日本立法后評估制度成熟的標志。日本的立法后評估以“行政評價”“政策評估”等形式表現(xiàn)出來，主要內(nèi)容是行政立法后評估。在評估主體上，有政府內(nèi)部機構(gòu)評估主體和民間第三方機構(gòu)評估主體，不過發(fā)揮主導(dǎo)作用的還是政府內(nèi)部機構(gòu)評估主體。在評估對象上，日本立法后評估對象主要是行政立法，涵蓋中央和地方的行政立法；日本立法后評估的一大特色是評估對象有獨立和附帶之分，獨立評估即是在評估過程中僅就單一的行政立法進行評估，附帶評估即是不僅要對評估對象進行評估，而且要對與評估對象相關(guān)的行政立法進行附帶性評估。在評估指標和方法上，日本比較注重通過指標的設(shè)定來檢驗評估對象的實施績效，評估指標以評估對象的必要性、有效性、可執(zhí)行性為核心進行設(shè)定；評估方法方面，日本立法后評估方法主要有訪談法、問卷調(diào)查法、文獻調(diào)查法、部門調(diào)查法等，呈現(xiàn)出評估方法的多樣性，評估方法的多樣性使得評估結(jié)論更為接近客觀。在評估結(jié)論上，日本對待評估結(jié)論相對比較保守，一般不將評估結(jié)論公之于眾，這可能與日本的立法后評估工作主要由政府內(nèi)部機構(gòu)作為評估主體開展的有關(guān)，這也導(dǎo)致了社會公眾對立法后評估工作是缺乏監(jiān)督的。日本立法后評估制度中的采取靈活多樣的評估方法、注重附帶性評估、重視評估結(jié)論的回應(yīng)等做法均是值得參考借鑒的。

三、地方立法后評估的完善方向

地方立法后評估的發(fā)展方向就是實現(xiàn)立法后評估工作的常態(tài)化，避免立法后評估工作的隨意性和盲目性。不管國家層面還是地方層面，立法是涵蓋法之制定、法之修改與法之廢止的有機銜接的全過程。為此：

（一）評估主體多元化

雖然目前立法后評估工作的發(fā)起主體法律沒有統(tǒng)一的規(guī)定，但是評估主體實現(xiàn)多元化，無疑是地方立法后評估發(fā)展完善的必經(jīng)路徑和當然選擇。評估主體多元化，既能克服評估主體單一化的缺陷，又能滿足不同利益主體的需求。為此，一是要注重培育第三方評估機構(gòu)，使社會組織、學術(shù)團體、科研機構(gòu)等第三方機構(gòu)發(fā)展壯大起來，這是使地方立法后評估結(jié)論公正性與客觀性的基礎(chǔ)條件。二是要拓寬利益相關(guān)者參與立法后評估的途徑，所謂利益相關(guān)者，是指受地方相關(guān)立法直接影響的個人與組織，在地方立法后評估中應(yīng)盡可能多地顧及諸多利益相關(guān)方，以使立法者能夠獲得客觀、真實、全面的評估信息，最大限度地促使評估結(jié)論的可靠性與科學性。三是要支持社會公眾參與立法后評估工作，社會公眾參與立法后評估可以從多個視角了解與評價評估對象，當然社會公眾不一定具備相應(yīng)的專業(yè)知識，在支持社會公眾參與立法后評估時，要注意克服可能存在的不足。

（二）評估標準規(guī)范化

在地方立法后評估實踐中，不同地區(qū)之間所采用的評估標準各異，尚未實現(xiàn)評估標準具體化、統(tǒng)一化。為此，很有必要統(tǒng)一相應(yīng)的評估標準，以實現(xiàn)法規(guī)文本評估和實施績效評估的規(guī)范化、統(tǒng)一化。對法規(guī)文本的評估屬于靜態(tài)評估，在評估標準上應(yīng)注意合法性、合理性和科學性標準，合法性注重于評估法規(guī)文本的依據(jù)、權(quán)限、程序、內(nèi)容等是否合法，合理性側(cè)重于評估法規(guī)文本的正當性和社會公眾對法規(guī)的實際感受，科學性關(guān)注的是評估法規(guī)文本是否符合立法技術(shù)規(guī)范的要求。對實施績效的評估屬于動態(tài)評估，在評估標準上應(yīng)注意成本效益、實效性和公眾滿意度標準，成本效益注重于收獲的社會效益是否大于付出的社會成本，實效性側(cè)重于已制定之法能否與社會實際相吻合及得到社會的普遍遵從，公眾滿意度要關(guān)注的是社會公眾對評估對象的態(tài)度怎么樣。

（三）評估方法科學化

評估方法是否科學，事關(guān)評估結(jié)論是否客觀全面。在地方立法后評估實踐中，對評估方法的選取具有較大的隨意性，比較注重對評估對象的定性分析，實現(xiàn)評估方法科學化必須做到定性分析與定量分析相結(jié)合。定性評估方法主要依托于評估主體已有的經(jīng)驗和知識，借助邏輯思維開展評估；定性評估方法有其自身的優(yōu)勢，因為并非所有的評估對象均可以用量化的形式來進行評估。但在定性評估方法的設(shè)計上也應(yīng)努力做到以數(shù)據(jù)定性與以理論定性相兼顧相補充，以使定性評估方法盡可能科學化。定量評估方法借助準確、可靠的數(shù)據(jù)資料，以精確的數(shù)學計算為評估之手段，開展對評估對象之量化評估，具有精細化、標準化程度高的優(yōu)點，能夠直觀地反映評估對象的真實情形。定量評估方法將在未來的地方立法后評估中發(fā)揮越來越重要的作用，乃至成為地方立法后評估方法之主流。

（四）評估結(jié)論明確化

立法后評估報告的回應(yīng)是立法后評估程序中最重要的環(huán)節(jié)，也是立法后評估的目的所在、動力之源。地方立法后評估結(jié)論中提出的相關(guān)建議，只有得到及時的回應(yīng)，才能促使評估對象的完善，才能使評估對象在實施中取得更好的社會效益，才能使立法后評估這項工作彰顯出它的價值。為此，要構(gòu)建起一個科學有效可行的評估結(jié)論回應(yīng)機制：一是明確評估結(jié)論的回應(yīng)主體，對于評估結(jié)論所反映的問題，作為回應(yīng)主體的立法機關(guān)或者執(zhí)法機關(guān)，均應(yīng)采取相應(yīng)的行動進行回應(yīng)，不能置若罔聞；諸如在評估結(jié)論中提出了對評估對象在實施過程中發(fā)現(xiàn)的一些問題，若是法規(guī)文本的，立法機關(guān)要及時進行回應(yīng)；若是執(zhí)行性的，執(zhí)法機關(guān)要及時采取執(zhí)行方面的回應(yīng)。二是明確評估結(jié)論的回應(yīng)方式，回應(yīng)方式是回應(yīng)主體針對評估結(jié)論反映問題所采取的回復(fù)方法，是回應(yīng)機制中不可或缺的一環(huán)。立法機關(guān)的回應(yīng)方式主要是根據(jù)評估結(jié)論發(fā)現(xiàn)的問題制定新的立法、修正現(xiàn)有的立法、廢止相應(yīng)的立法；執(zhí)法機關(guān)的回應(yīng)方式是針對存在的具體問題進行一些改進的舉措。一言以蔽之，如果不能明確評估結(jié)論的效力，立法后評估工作最終還是流于形式。

[責任編輯：龐芳洲]endprint