“一委三會”工作法：城鄉(xiāng)社區(qū)治理新探索

中共連云港市委改革辦公室

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基礎(chǔ)平臺，是創(chuàng)新民主自治的重要突破口。為進一步加強基層民主政治建設(shè)，連云港市積極探索城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治方式方法。近年來，通過在城鄉(xiāng)社區(qū)逐步培育和深化“一委三會”工作法，連云港市有效破解了基層組織弱化、民主協(xié)商不完善、群眾參與渠道不暢通、權(quán)力運行監(jiān)督乏力等難題，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治的有機統(tǒng)一。

一、“一委三會”工作法的基本機制

“一委三會”工作法是以加強黨對基層工作領(lǐng)導(dǎo)為前提、以擴大基層民主協(xié)商為核心、以加強權(quán)力監(jiān)督為重點、以實現(xiàn)村（居）善治為目標(biāo)的城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治新機制。

明晰基本構(gòu)架，形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局。按照《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的基本要求，由村（居）召開村（居）民會議或村（居）民代表會議，制定并通過村（居）民《自治章程》。在村（居）黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)《自治章程》，推選設(shè)立村（居）民議事會、村（居）民監(jiān)事會，與村（居）民委員會一起，形成“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會協(xié)商、村（居）委會實施、監(jiān)事會監(jiān)督”的“一委三會”治理格局。一是堅持“一委”領(lǐng)導(dǎo)核心?！耙晃龝惫ぷ鞣▓猿职腰h的領(lǐng)導(dǎo)放在首位?！耙晃奔创澹ň樱h組織（黨委、總支、支部），“三會”即村（居）民議事會、村（居）民委員會、村（居）民監(jiān)事會。根據(jù)《自治章程》規(guī)定，村（居）民代表會議依照程序推選村（居）黨組織書記擔(dān)任議事會主席，推選村（居）黨組織副書記（或委員）擔(dān)任監(jiān)事會監(jiān)事長?！耙晃鳖I(lǐng)導(dǎo)和支持“三會”行使職權(quán)，推動“三會”各司其職、協(xié)調(diào)配合，把黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。二是厘清“三會”組成及職能。議事會成員由村（居）民代表會議推選產(chǎn)生，每個村（居）民小組推選2—3名代表作為議事會成員，議事會成員原則上為15人左右，負責(zé)日常協(xié)商議事。村（居）民委員會依法選舉產(chǎn)生，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，履行其法定職責(zé)，接受監(jiān)事會的事務(wù)監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督和效能監(jiān)督。監(jiān)事會成員由村（居）民代表會議推選3—5名熟悉財務(wù)的村（居）民擔(dān)任，負責(zé)監(jiān)督議事會協(xié)商過程及協(xié)商成果的辦理實施等。三是加強權(quán)力約束監(jiān)督。議事會可以否決村（居）委會的提議，監(jiān)事會可以否決議事會違反程序的決定。監(jiān)事會每年年底對村（居）收支進行審計。建立聽證表決機制、評議表決機制、議事會成員輪換機制，明確村（居）民旁聽詢問權(quán)、專項聽證權(quán)等，保證村（居）務(wù)的公平、公正和公開。

規(guī)范運作流程，拓展基層協(xié)商民主建設(shè)新路徑。“一委三會”工作法搭建協(xié)商民主平臺，充分調(diào)動各方力量共同參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理。一是規(guī)范操作，協(xié)商有成果。村（居）黨組織會議根據(jù)“議事清單”或村居委會、議事會、監(jiān)事會、群眾代表等有關(guān)主體提請確定議題，由議事會主席召集召開議事會。根據(jù)不同議題，廣泛吸收利益相關(guān)方參加，及時通報涉及群眾切身利益的信息，做到公開透明“不怕曬”。在充分聽取各方意見建議基礎(chǔ)上，經(jīng)過聽證、票決、質(zhì)詢等流程，按照民主集中制原則形成協(xié)商意見。二是科學(xué)運用，實施有質(zhì)量。協(xié)商成果由村（居）委會在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)實施，通過多種渠道公開落實情況，接受監(jiān)督。建立村（居）務(wù)檔案制度，妥善保管協(xié)商成果采納、落實和反饋過程中形成的相關(guān)資料。在實施過程中，如遇較大問題或困難而難以落實的，要提交議事會重新協(xié)商。一時難以解決的，要向議事會做出反饋和說明。遇到重大事項，村（居）委會提請召開村（居）民會議進行決議。三是全程覆蓋，監(jiān)督有力度。監(jiān)事會組成人員為非議事會、非村（居）委會成員，監(jiān)事長同時兼任鎮(zhèn)街紀(jì)（工）委監(jiān)察室紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員，保證了監(jiān)督的獨立性、公正性。監(jiān)事會成員列席議事會，對會議程序進行監(jiān)督；通過現(xiàn)場巡查與動態(tài)跟蹤，對協(xié)商成果實施過程進行監(jiān)督；通過處理信訪舉報、行使否決權(quán)、向上級反映等，對財務(wù)支出、干部廉潔、村（居）務(wù)公開等進行全方位監(jiān)督。監(jiān)督結(jié)果向村（居）民公開，向村（居）民負責(zé)。

完善體制機制，實現(xiàn)基層民主自治新常態(tài)。突出問題導(dǎo)向，強化建章立制，把協(xié)商的價值取向和規(guī)章制度融入村規(guī)民約，推動“一委三會”工作法良性運轉(zhuǎn)和落地落實。一是建立權(quán)力清單制度。針對部分村（居）在議事時回避或模糊處理一些涉及利益的敏感議題、“打擦邊球”等問題，建立議事會議事權(quán)力清單制度，將集體資產(chǎn)處置、低保名額等容易引起矛盾的資源分配事項強制性列入議事清單。二是建立督辦問責(zé)制度。堅持重程序更重實質(zhì)的原則，建立縣區(qū)、鎮(zhèn)街兩級督查考核機制?？h區(qū)層面，把全面推行“一委三會”工作法納入黨建工作目標(biāo)考核，作為黨組織書記抓基層黨建工作述職評議考核的重要內(nèi)容；鎮(zhèn)街層面，建立常態(tài)化督查機制，鎮(zhèn)街有關(guān)負責(zé)人列席村（居）民議事會，確?！耙晃龝惫ぷ鞣ㄔ诖澹ň樱┑玫角袑嵧菩?、取得良好效果。三是建立自治聯(lián)動制度。將大黨委制、民情懇談會、民主評議會、社區(qū)大講堂等多樣化社區(qū)治理創(chuàng)新方式有機結(jié)合在一起，探索村情發(fā)言人、民情顧問等特色做法，不斷豐富“一委三會”工作法內(nèi)涵。注重整合社區(qū)資源優(yōu)勢，把“互聯(lián)網(wǎng)+”融入社區(qū)治理，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)議事平臺、社區(qū)議事QQ（微信）群、電話服務(wù)熱線等溝通渠道，開展網(wǎng)絡(luò)電話互動議事協(xié)商、跟蹤督促檢查等活動，強化村（居）務(wù)公開，激發(fā)村（居）民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，形成了“有事大家商量，問題一起解決”的濃厚氛圍。

二、“一委三會”工作法的收獲與成效

“一委三會”工作法強化了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮了黨員群眾的主體作用，開創(chuàng)了黨組織領(lǐng)導(dǎo)有力、自治組織充滿活力、“兩委”班子齊心協(xié)力、黨員群眾群策群力的城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治新局面。

基層組織更加堅強?！耙晃龝惫ぷ鞣ɡ眄樍舜澹ň樱h組織和民主自治機構(gòu)之間的權(quán)力邊界，黨組織不再包攬各項繁雜的村居事務(wù)，而是把重點放在制定規(guī)則和指引方向上，增強了齊心合力謀發(fā)展的工作合力。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位進一步鞏固，發(fā)揮作用范圍更廣、領(lǐng)域更寬，服務(wù)群眾水平不斷提升。以新浦工業(yè)園新隴村為例，該村是由三個行政村合并而成，合并初期管理難度大、村民意見多。在推行“一委三會”工作法之后，在黨總支的領(lǐng)導(dǎo)下，從馬莊自然村群眾反映強烈的自來水供應(yīng)不足問題入手，迅速召開議事會，邀請黨員代表、村民代表等參與研究馬莊改水事宜，招投標(biāo)、設(shè)計施工等每一個環(huán)節(jié)都按程序陽光操作，監(jiān)事會全程監(jiān)督，整個工程從開始到結(jié)束無一起矛盾，無一例上訪，真正做到了“辦好一件實事，溫暖一片民心，贏得全村信任”，黨組織在群眾中的威信大幅提高。endprint

民主氛圍更加濃厚。“一委三會”工作法廣泛發(fā)揚民主，實現(xiàn)了治理方式從“為民做主”向“由民做主”、治理理念從“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治職能進一步回歸，通過創(chuàng)設(shè)議事、監(jiān)督平臺，表達渠道更加暢通，基層民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督各項制度更加完備，村（居）民參與熱情高漲。如在海州區(qū)洪門街道新莊村廢棄廣場的改造過程中，從規(guī)劃設(shè)計、資金預(yù)算、功能設(shè)置等各個環(huán)節(jié)，群眾廣泛參與、充分吸納群眾意見。群眾紛紛反映：“以前村里的事情基本是少數(shù)干部決定，公道不公道，只有天知道，現(xiàn)在是大家都知道?！?/p>

干群關(guān)系更加融洽。村（居）黨組織把聽取民意、反映民意、保證民意和實現(xiàn)民意作為主要職責(zé)，涉及群眾切身利益、容易觸發(fā)矛盾的工作都被“曬”在陽光下，納入“一委三會”協(xié)商內(nèi)容；事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要事項得到了廣泛的民意支持，有效化解了“兩委”壓力，提升了“兩委”權(quán)威，各類矛盾問題得以妥善解決。干群之間少了誤解、多了信任，上訪事件明顯減少。例如，海州區(qū)浦南鎮(zhèn)康寧社區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)需要動員部分群眾遷墳，社區(qū)通過議事會協(xié)商議事，讓利益相關(guān)方和代表共同參與，把問題擺到桌面上一起商討，商議出了一個符合當(dāng)?shù)亓?xí)俗和多數(shù)人要求的遷墳方案，短短一周時間遷墳近70座，未發(fā)生一起上訪糾紛，社區(qū)各項工作得到居民的理解和支持，并被評為2016年度省“和諧社區(qū)建設(shè)示范單位”。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟更加繁榮。議事會議事的過程，就是民主協(xié)商、凝聚共識的過程，黨員群眾群策群力，心往一處想、勁往一處使，過去解決不了、發(fā)展不好的問題得以有效解決，有力促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展和民生事業(yè)的改善。以海州區(qū)浦南鎮(zhèn)江浦村為例。近年來，村黨委積極引導(dǎo)村民協(xié)商，動員土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，集體經(jīng)濟迅速發(fā)展，成了全市有名的設(shè)施農(nóng)業(yè)強村。

三、“一委三會工作法”對加強改進

城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治的啟示

“一委三會”工作法主動適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求，將基層的改革創(chuàng)新與中央精神相結(jié)合，形成發(fā)展共識、凝聚發(fā)展合力、推動發(fā)展富民，為新形勢下加強和改進黨領(lǐng)導(dǎo)下的城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治提供了現(xiàn)實借鑒。

一是城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提?；鶎用裰髯灾?，必須鞏固基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，為基層民主自治把關(guān)定向。要夯實基層基礎(chǔ)，以黨建工作引領(lǐng)基層民主自治的法治化、制度化、規(guī)范化。要不斷完善區(qū)域化黨建格局，探索多方互聯(lián)互動的有效機制，切實把黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動地區(qū)和諧發(fā)展的強大動力。

二是城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治必須以服務(wù)群眾為根本?！耙晃龝弊h事和監(jiān)事的內(nèi)容主要是群眾生產(chǎn)生活中的難題，目的在于通過協(xié)商民主的方式來打造真正的服務(wù)型基層組織。黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層民主自治必須以服務(wù)群眾為根本，以解決群眾實際問題為動力，以群眾同不同意、答不答應(yīng)、擁不擁護為衡量標(biāo)準(zhǔn)，才能不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治水平。

三是城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治必須以法治理念為引領(lǐng)。不以規(guī)矩，不成方圓。基層民主自治，必須用法治思維謀劃和破解難題，在法律的框架內(nèi)開展工作。要堅持讓村居權(quán)力在陽光下運行，弘揚法治精神，提升黨員群眾的民主法治意識。

四是城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治必須以完善機制為保障。要確?！耙晃龝惫ぷ鞣ㄒ?guī)范高效常態(tài)化開展，保障城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治高效規(guī)范運行，必須對配套制度進行不斷完善和鞏固提升。城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治建設(shè)是一項長期任務(wù)，要不斷查找薄弱環(huán)節(jié)和制度空白點，推動各項舉措更加符合基層實際，真正落地生根。

（執(zhí)筆：劉成文、周 怡、封士將、陳大偉、張 明）

責(zé)任編輯：劉志剛endprint