尤溪縣生態(tài)公益林管理存在的問題與對策

洪英

摘 要：該文介紹了尤溪縣生態(tài)公益林區(qū)劃、管護、資金使用等管理現(xiàn)狀；深入分析地尤溪縣生態(tài)公益林管理過程中所存在的問題；并提出了包括完善森林生態(tài)效益補償機制、切實加強生態(tài)公益林的管護工作、適當調(diào)整生態(tài)公益林布局等完善生態(tài)公益林管理的對策建議。

關鍵詞：尤溪縣；生態(tài)公益林；生態(tài)效益補償

中圖分類號 F326.27 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）16-0117-03

Problems and Suggestion on Management of the Ecological Forest in Youxi County

Hong Ying

（Forestry Bureau of Youxi County in Fujian Province，Youxi 365100，China）

Abstract：Firstly，this paper introduces the current situation of management of the ecological forest from division into districts，management and protection，funds using in Yuxi County ecological public welfare forest management.Secondly，it points out the problems in the management process of ecological public welfare forest in Youxi County.Finally，it is proposed to establish and perfect the compensation mechanism of forest ecological benefits，strengthen the management and protection of ecological forest，and properly adjust the layout of ecological forest.

Key words：Yuxi County；Ecological forest；Ecological benefit compensation

1 引言

尤溪縣是全國南方集體林區(qū)林業(yè)重點縣、全國集體林區(qū)林業(yè)產(chǎn)權制度改革試點縣，還是全國集體林權制度改革先進典型縣。全縣林業(yè)用地面積27.90萬hm2，其中生態(tài)公益林面積6.90萬hm2，占林業(yè)用地面積的24.7%。2001年以來，尤溪縣開展生態(tài)公益林區(qū)劃界定，開展創(chuàng)新生態(tài)公益林管護機制試點工作，實行“一折通”方式支付生態(tài)公益林補償金等，生態(tài)公益林建設與管理取得了卓有成效的成績，生態(tài)公益林在維持生態(tài)平衡、抵御自然災害、支撐地方社會經(jīng)濟發(fā)展和改善自然環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著縣情林情的變化，尤溪縣生態(tài)公益林管理出現(xiàn)了新問題，因此，深入分析尤溪縣生態(tài)公益林管理現(xiàn)狀與存在問題，并提出相應的對策建議，這不僅可為尤溪縣改進和完善生態(tài)公益林管理政策提供決策參考，而且還可以為其他兄弟縣市提供借鑒。

2 尤溪縣生態(tài)公益林管理的現(xiàn)狀

2.1 生態(tài)公益林區(qū)劃情況 尤溪縣在2001年開展了生態(tài)公益林區(qū)劃界定工作，根據(jù)國家級生態(tài)公益林認定辦法和省級生態(tài)公益林界定標準，共區(qū)劃界定生態(tài)公益林7.12萬hm2。繼此之后，尤溪縣按照省林業(yè)廳部署，先后于2004年、2007年和2010年對生態(tài)公益林范圍進行了3次的調(diào)整，全縣現(xiàn)有生態(tài)公益林面積6.90hm2（其中國有林場0.27萬hm2），占林業(yè)用地面積的24.7%，分布在全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)243個行政村、15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場和5個國有單位，涉及農(nóng)戶8萬多戶。按事權劃分，共區(qū)劃界定國家級生態(tài)公益林5.30萬hm2，占76.9%、省級重點生態(tài)公益林1.58萬hm2，占22.9%、縣級生態(tài)公益林0.02萬hm2，占0.2%；按權屬劃分，集體林6.05萬hm2，占87.7%、國有0.85萬hm2，占12.3%；按類型劃分，各類防護林面積6.13萬hm2，占88.8%，其中水源涵養(yǎng)林1.65萬hm2、水土保持林4.48萬hm2；各類特用林面積0.77萬hm2，占11.2%，其中自然保護小區(qū)（點）林0.62萬hm2、環(huán)境保護林和風景林0.15萬hm2。

2.2 生態(tài)公益林管護情況 尤溪縣采用“專業(yè)管護、聯(lián)戶管護、委托管護”3種模式。2007 年完成了對生態(tài)公益林管護機制創(chuàng)新改革工作，其中生態(tài)公益林專業(yè)管護6.21萬hm2，聯(lián)戶管護0.34萬hm2，委托管護0.21萬hm2，其他管護0.14萬hm2。2015年，尤溪縣在西濱鎮(zhèn)開展創(chuàng)新生態(tài)公益林管護機制試點工作，采取“五結合、兩統(tǒng)籌、一界定”的辦法，創(chuàng)新“聯(lián)效計酬、綜合管護”新模式，進一步完善生態(tài)公益林管護機制?！拔褰Y合”抓創(chuàng)新，即在護林員選聘上，民主推薦與組織考核相結合，在護林方式上，集中巡山與分散管護相結合；在管護措施上，人工管護與技術防控相結合，在護林區(qū)域上，生態(tài)公益林與商品林管護相結合；在護林員計酬上，責任與獎懲相結合。“兩統(tǒng)籌”促保障，即統(tǒng)籌管護公益林、統(tǒng)籌管護資金?！耙唤缍ā泵鹘缇€，即由林業(yè)站技術人員、村干部、生態(tài)公益林護林員、毛竹林承包戶共同到山場，采用GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)準確界定生態(tài)公益林與毛竹林之間的界限。據(jù)統(tǒng)計，2016年，全縣共聘用生態(tài)公益林護林員561人，其中集體生態(tài)公益林護林員508人，國有生態(tài)公益林護林員53人。護林員與管護公益林的勞務費掛鉤，年終根據(jù)個人與林業(yè)主管部門或經(jīng)營單位簽訂的《生態(tài)公益林管護合同》情況，對管護人員管護績效進行全面考核，并根據(jù)考核結果確定支付管護費的比例和下一年度聘用的依據(jù)。endprint

2.3 生態(tài)補償資金使用情況 尤溪縣自2002年建立森林生態(tài)效益補償基金制度以來，不斷加強生態(tài)公益林補償基金使用管理，嚴格按照生態(tài)公益林補償基金管理辦法的規(guī)定，對生態(tài)公益林補償基金做到不挪用，不擠占，專款專用，并于2010年實現(xiàn)對全部生態(tài)公益林面積66.67hm2以上的村實行“一折通”方式支付生態(tài)公益林補償金。據(jù)統(tǒng)計，2015年度發(fā)放尤溪縣中央、省級森林生態(tài)效益補償資金1871.64萬元，發(fā)放率占99.5%，其中直接給林權單位所有者補償金1382.34萬元，專職護林員工資203.35萬元（占發(fā)放總額的10.86%），村級組織監(jiān)管經(jīng)費248.18萬元（其中監(jiān)管員工資46.86萬元），林業(yè)站監(jiān)管經(jīng)費支出10.29萬元，其他支出17.48萬元（主要用于護林員和監(jiān)管員業(yè)務技術培訓、獎勵保護生態(tài)公益林有功人員和舉報人員，或充實生態(tài)公益林管理費用）。2016年發(fā)放生態(tài)公益林補償資金2096.66萬元，其中護林員工資234.33萬元（占發(fā)放總額的11.18%），監(jiān)管工資194.55萬元，直接給林權單位所有者補償金1652.89萬元，森林綜合保險費14.89萬元。

3 尤溪縣生態(tài)公益林管理存在的問題

3.1 生態(tài)公益林補償問題 現(xiàn)行的生態(tài)公益林補償機制對推動生態(tài)公益林的發(fā)展起到了積極的作用，但是補償費用仍然偏低，離林權所有者的實際的利益期望仍然有較大的差距，林農(nóng)利益得不到有效補償，不利于調(diào)動林權所有者或經(jīng)營者保護管理、建設生態(tài)林的積極性。另外，2015年省級按縣級行政界限撥付森林生態(tài)效益補償基金，尤溪縣有734.2hm2的森林生態(tài)林落在縣行政界外，無法領到補償費，其中：國管站333.2hm2、坂面235.53hm2、西濱104.2hm2、湯川60.6hm2，這些生態(tài)公益林的經(jīng)營者或所有者的投入和損失無法得到保障。還值得注意的是，尤溪縣部分行政村仍然存在山場糾紛、召開村民代表會困難和村干部的抵觸情緒等現(xiàn)象，導致申請補償資金不及時，致使補償資金無法及時撥付。

3.2 生態(tài)公益林管護難度大 尤溪縣250個行政村中，生態(tài)公益林面積在20hm2以下的30個村，20～66.67hm2的44個村，合計占比30%。這些村因公益林面積小且分散，不能集中連片，不利于規(guī)模經(jīng)營，進而影響其生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的發(fā)揮。另外，在現(xiàn)行的“相對集中、專業(yè)管護”的生態(tài)公益林管護模式中，由于福建省生態(tài)公益林補償標準較低，對生態(tài)公益林補償資金的使用有嚴格的規(guī)定，村級組織財力不足等因素，護林員工資支付較生態(tài)補償資金的比例低，存在護林員管護工資低、管護基本不到位、局部地塊甚至失管等問題，比如護林巡山不到位、毛竹林擴鞭侵占生態(tài)公益林等，造成生態(tài)公益林管理的難度不斷加大。

3.3 生態(tài)公益林布局有待優(yōu)化調(diào)整 尤溪縣共有天然林6.97萬hm2（用材林2.52萬hm2），其中集體所有5.81萬hm2（用材林2.08萬hm2），占83.3%。集體所有天然林中的用材林的林木產(chǎn)權在持續(xù)深化集體林權制度改革時，多數(shù)都已明晰到戶或由個人、經(jīng)營合作組織出資受讓購買，并持有林權證，而因生態(tài)保護需要，福建省林業(yè)廳單方面區(qū)劃界定為重點生態(tài)區(qū)位商品林，對其暫?；蛳拗撇煞ィ麆澓筮@些林農(nóng)業(yè)主的林木經(jīng)營自主權、處置權和經(jīng)濟利益因尚未獲得補助或補助偏低而受到損害，即投入產(chǎn)出比接近“零”，嚴重影響林農(nóng)業(yè)主的育林護林積極性，資源保護壓力增大。

4 完善尤溪縣生態(tài)公益林管理的對策建議

4.1 進一步完善森林生態(tài)效益補償機制 針對上述生態(tài)公益林補償問題，必須進一步完善森林生態(tài)效益補償制度，從而規(guī)范森林生態(tài)效益補償金的管理、使用等。一是為使林權所有者或經(jīng)營者獲得合理補償，應提高森林生態(tài)補償標準，即2017年1hm2提高到390元，以后根據(jù)國家政策調(diào)整及省級財力情況逐步提高，形成穩(wěn)步增長機制，力爭到2020年補償資金比2015年翻一番，達到1hm2570元。二是為切實提升管護成效，應合理調(diào)整公益林林權所有者補償、村集體組織監(jiān)管費和直接管護費三個方面的分配比例，提高直接管護費權重，調(diào)低林權所有者補償比例，建議林權所有者經(jīng)濟補償不低于管護補助支出的60%。上級有關部門對尤溪縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站在管護驗收過程中扣下的管護資金，統(tǒng)一明確其用處，確保資金使用不違規(guī)。三是對于落在縣行政界外的森林生態(tài)林，應由福建省林業(yè)廳出面協(xié)商，將落在尤溪縣行政界外（延平區(qū)、德化、閩清、永泰以及大田）的生態(tài)效益補償資金轉(zhuǎn)撥付尤溪縣，或由省林業(yè)廳直接撥付給尤溪縣。

4.2 切實加強生態(tài)公益林的管護工作 一是擴大宣傳，發(fā)動群眾參與。多渠道、多種途徑開展生態(tài)公益林管護宣傳，組織召開鄉(xiāng)、村兩級生態(tài)公益林管護工作動員大會，在會上組織學習《福建省林業(yè)廳關于進一步加強生態(tài)公益林管護和補償資金管理的通知》等有關文件和生態(tài)林宣傳材料，讓廣大群眾充分了解政策，調(diào)動群眾主動參與生態(tài)公益林管護工作的積極性。二是強化培訓，提高業(yè)務水平。認真做好各村干部以及林業(yè)各單位干部職工學習和培訓工作，加強對相關政策和法規(guī)學習，熟悉生態(tài)公益林管護機制改革工作程序，用好政策，把好管理質(zhì)量關。三是全面投保，保障資源安全。與中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司尤溪支公司簽訂生態(tài)公益林綜合保險協(xié)議，并由縣森林防火指揮部和中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司尤溪支公司共同制定尤溪縣森林火災相互協(xié)作制度，建立森林火災保險聯(lián)絡機構、保險重大問題請示制度、理賠相互配合、保險檢查監(jiān)督制度等，共同維護資源安全。四是改革創(chuàng)新，完善管護機制。以尤溪縣西濱鎮(zhèn)為試點，創(chuàng)新出“聯(lián)效計酬、綜合管護”的生態(tài)公益林管護新模式，并在全縣推廣，以期取得良好成效。

4.3 適當調(diào)整生態(tài)公益林布局 為妥善解決重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)商品林的采伐等問題，切實維護林農(nóng)權益，對全縣生態(tài)公益林進行適當調(diào)整。一是在保持總量不減的情況下，采取置換、贖買等方法，逐步將重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)商品林調(diào)整為生態(tài)公益林，將重點生態(tài)區(qū)位外現(xiàn)有承包到戶的零星分散的人工生態(tài)公益林等調(diào)為商品林，使生態(tài)公益林集中連片，規(guī)模、結構、布局更加合理，森林生態(tài)功能更加完善。在推進工作中，應當簡化工作程序，快捷審批，不再要求制定重點生態(tài)公益林調(diào)整總體方案報批，賦予縣級人民政府自行優(yōu)化調(diào)整權。二是對天然針葉純林或針葉混交林的成過熟林允許進行提升改造皆劃，更替樹種。劃后采用不煉山造林更新方式，由林地所有者或林地使用者及時營造鄉(xiāng)土闊葉樹或闊葉樹混交林，并給予符合要求的跡地人工更新造林1hm2不少于15000元補助，以促其改造提升為樹種多樣、結構合理、功能齊全、長期穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)。三是盡快兌現(xiàn)大造林有關政策。尤溪縣2010-2011年造林綠化認為1.28萬hm2，實際完成1.43萬hm2，其中在生態(tài)公益林內(nèi)造林面積達0.07萬hm2。根據(jù)《關于加快造林綠化推進森林福建建設的通知》，可將生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)內(nèi)成片較大面積的宜林荒山的造林調(diào)整為商品林。四是將縣級政府公布的生物多樣性保護小區(qū)（點）納入生態(tài)公益林區(qū)劃范圍。

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（責編：徐煥斗）endprint