多中心治理理論視閾下的環(huán)境治理資金機制研究

梁丹丹

【摘 要】近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展取得的非凡成就，環(huán)境污染問題也越來越嚴重。我國在不斷的加大對環(huán)境治理資金的投入，但目前在環(huán)境治理資金機制方面存在的問題仍然制約著我國的環(huán)境治理?；诖耍疚膶⒁远嘀行闹卫頌槔碚撘罁?jù)，通過對現(xiàn)行環(huán)境治理資金的結(jié)構(gòu)分析，分別從短期、長期出發(fā)，探討多元化環(huán)境治理資金機制的構(gòu)建。

【關(guān)鍵詞】多中心理論；環(huán)境治理；政府；市場；社會

0 引言

環(huán)境污染正在嚴重影響著國家的發(fā)展和人們的生活，環(huán)境問題的治理已經(jīng)刻不容緩。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)理論，環(huán)境具有非競爭性、非排他性、不可分割性等公共物品屬性，而政府作為公共利益的代表，自然而然就扛起了環(huán)境治理的重擔。但是歷史的經(jīng)驗告訴我們，環(huán)境治理僅靠政府是不夠的，否則容易導(dǎo)致“政府失靈”。同樣，靠市場調(diào)節(jié)治理，也會出現(xiàn)“市場失靈”。面對政府和市場在環(huán)境治理當中的問題，如何在多中心治理理論的依據(jù)下，將現(xiàn)行的環(huán)境治理資金機制向多中心化的資金機制轉(zhuǎn)變，本文將進行淺易的分析。

1 多中心治理理論

“多中心”一詞最早來自于邁克爾·博蘭尼（Michael Polanyi）的《自由的邏輯》，書中區(qū)分了社會的兩種秩序：指揮秩序和多中心秩序。指揮秩序是憑借自上而下的終極權(quán)威，通過上級指揮下級服從維系自身的運轉(zhuǎn)，除非終極權(quán)威無所不知且所有下屬都會乖乖聽命，否則將會引發(fā)指揮失靈，因此指揮秩序是一種包含著深刻問題的社會秩序，又稱其為一元化的單中心秩序。博蘭尼認為指揮秩序和多中心秩序是相對而言的，在多中心秩序中的許多行為主體既相互獨立，追求自身的利益，又相互配合，受特定規(guī)則的制約，在規(guī)則體系中找到自身的定位以達到相互關(guān)系的整合。

博蘭尼開創(chuàng)了多中心理論分析萬事萬物的先河，但對“多中心秩序是否適用于社會公共管理”作出實證貢獻的是美國學(xué)者文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦（Elinor Ostrom）[1]。奧斯特羅姆夫婦借用了博蘭尼的“多中心”一詞，在對其理論深刻分析的基礎(chǔ)上進行了大量長期的實證調(diào)查，繼而創(chuàng)立了多中心治理理論。奧斯特羅姆夫婦認為，公共事務(wù)的治理應(yīng)該擺脫市場或政府“單中心”的治理方式，建立政府、市場、社會三維框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服單一依靠市場或政府的不足。多中心治理理論打破了以往學(xué)者認為只有國家或市場是解決公共事務(wù)治理之道的定式思維，提出了政府與市場之外新的可能性方式，即在政府、市場兩個中心之外引入社會，作為“第三個中心”，這是該理論的貢獻與創(chuàng)新之處[2]。

2 現(xiàn)行環(huán)境治理資金結(jié)構(gòu)述評

2.1 政府投資為主

我國自20世紀70年代后期就充分注意到環(huán)境污染治理投資對改善環(huán)境質(zhì)量和保證經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，并一直致力于增加投資，在1979年國家頒發(fā)《環(huán)境保護法（試行）》之前，環(huán)境治理資金僅由國家財政提供，直到“誰污染誰治理”政策的提出才打破了這一現(xiàn)象[3]。目前，政府財政仍是環(huán)境治理投資的主要來源，在環(huán)境治理的投資當中起到了關(guān)鍵作用，為環(huán)境污染治理做出了重大的貢獻，尤其是近年來，政府對環(huán)境污染治理的投資額度不斷提高，2006年投資額為2566.00（億元），2015年上升到8806.30（億元），最高達到了9575.50（億元）[4]。

但是，也存在一些問題：一是投資總額占GDP的比重較低。據(jù)國際經(jīng)驗和相關(guān)數(shù)據(jù)證明，一個國家的環(huán)境污染治理投資額占到該國GDP1%-1.5%時，才能基本控制環(huán)境污染，占比達到2%-3%時，才能改善環(huán)境質(zhì)量。近十年來，我國環(huán)境投資額的比重一直在1.5左右徘徊，最高時達到了1.84，卻從未達到2%的標準。二是投資結(jié)構(gòu)不合理。多年來我國政府在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資比例是最高的，工業(yè)污染治理的投資額度最低，幾乎顯而不見。三是投資資金使用效率低。我國在環(huán)境治理問題上，機構(gòu)冗雜繁多，沒有對環(huán)境治理進行細分化、專業(yè)化，不僅管理效率不好，更造成了資金的浪費。

2.2 市場手段為輔

1979年頒發(fā)的《環(huán)境保護法（試行）》中，正式提出了“誰污染誰治理”的政策，1982年國務(wù)院頒發(fā)了《征收排污費暫行方法》（國發(fā)[1982]21號），對排污企業(yè)開展排污收費，政府不再是環(huán)境治理資金唯一的提供者，企業(yè)開始承擔部分環(huán)境治理資金。后隨著新公共管理運動的蔓延，環(huán)境治理基于市場的手段開始發(fā)展起來，目前，在我國探索環(huán)境治理的市場途徑主要體現(xiàn)在：探索建立實施排污權(quán)交易制度，污染第三方治理，環(huán)境治理的政府與社會資本合作（PPP項目模式）[5]。

與此同時，問題也逐漸顯現(xiàn)：一是排污權(quán)交易制度仍停留在試點階段，并沒有建立起全國統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場。二是第三方治理在我國也處于探索階段。因為定價依據(jù)不明確，再加上行業(yè)準入門檻較低，企業(yè)為追求經(jīng)濟利益無原則壓價，造成行業(yè)低價無序競爭。三是在我國環(huán)境治理PPP模式中，社會資本仍面臨參與環(huán)境治理有限、難以融入環(huán)境治理資金需求的難題。

2.3 社會資本間或參與

從學(xué)理上而言，在我國，社會參與對于環(huán)境治理資金方面的影響是有待考究的。有學(xué)者認為，公眾參與對于環(huán)境立法、執(zhí)法方面有明顯影響，但對于環(huán)境治理的投資很難產(chǎn)生直接影響，這主要是因為多數(shù)地方環(huán)保組織作為體制外公益性自治機構(gòu)，其組織運行通常受到地方政府的干預(yù)和指導(dǎo)[6]。

從現(xiàn)實而言，社會資本參與環(huán)境治理困難重重：一是環(huán)保 NGO數(shù)量雖發(fā)展迅速，但資金籌集困難。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會調(diào)查 ，我國76.1%的民間環(huán)保組織沒有固定經(jīng)費來源，有22.5%的民間環(huán)保組織基本沒有籌到經(jīng)費，81.5%籌集的經(jīng)費在5萬元以下。由于經(jīng)費不足，超過60%的民間環(huán)保組織沒有自己的辦公場所；96%的全職人員薪酬在當?shù)貙僦械纫韵滤?，其?3.9%的全職人員基本沒有薪酬；有72.5%的民間環(huán)保組織沒有能力為其職員提供失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等福利保障[7]。組織自身發(fā)展的資金籌集都已困難重重，更無力支付環(huán)境治理資金的投入。二是社會資本參與環(huán)境治理的渠道不暢通。近年來，政府雖也積極倡導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理，可在實踐中政府的倡導(dǎo)多是環(huán)保意識的提高和環(huán)保行為的約束，沒有引導(dǎo)公眾參與到資金機制中；即使民眾有資金參與環(huán)境治理的意識，也面臨著不知該如何參與的困境。endprint

3 多中心治理理論視閾下完善現(xiàn)行環(huán)境治理資金結(jié)構(gòu)

多中心理論認為，“單中心”的治理模式是不行的，由上文分析可以看到，現(xiàn)行環(huán)境治理資金多以政府為主，資金結(jié)構(gòu)存在著許多問題。面對形勢日益嚴峻的環(huán)境問題，迫切需要完善現(xiàn)行的環(huán)境治理資金機制，構(gòu)建政府、市場、社會共同參與的“多元共治”資金模式。但實現(xiàn)“多元共治”是一個系統(tǒng)工程，需要從短期、長期兩方面來考慮。

3.1 短期措施

從短期來看，構(gòu)建“多元共治”的資金模式，應(yīng)先改善現(xiàn)行政府、市場、社會三者各自的資金結(jié)構(gòu)問題。

政府方面：一是繼續(xù)加大對環(huán)保的資金投入。污染尚未得到控制，環(huán)境投入的欠賬和不足是重要原因。要實現(xiàn)我國的環(huán)境保護目標，在維持高速經(jīng)濟增長的情況下，關(guān)鍵是要確保環(huán)保投入到位，今后若想要控制環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，環(huán)保投入占GDP的比重應(yīng)提高到2%-3%[8]。二是調(diào)整環(huán)境污染治理的投資結(jié)構(gòu)。重視工業(yè)污染問題，加大工業(yè)污染治理力度，根據(jù)污染情況的輕重程度，建立合理的資金分配機制，并及時進行產(chǎn)業(yè)調(diào)整，做到統(tǒng)籌兼顧，高效配置。三是提高環(huán)保資金的使用效率。簡化環(huán)保行政機構(gòu)，精簡人事，提高在設(shè)施建設(shè)和運轉(zhuǎn)上的投資，避免因機構(gòu)重疊、人員繁雜造成的資金流失。

市場方面：一是建立統(tǒng)一的國內(nèi)排污交易市場。在市場上，通過簡化交易規(guī)則、增加交易透明度，逐步建立健全排污交易市場信息公開機制，減少低效的資源配置，并為環(huán)境物品定價體系的建立提供基礎(chǔ)。二是為第三方治理培育良好的市場環(huán)境。建立環(huán)境服務(wù)企業(yè)的誠信檔案，定期向社會公布第三方運營企業(yè)的運營效果，探索實施負面清單制度，加強行業(yè)自律，規(guī)范市場管理，建立有利于孵化環(huán)境污染治理市場的激勵政策[9]。三是保護PPP的實施環(huán)境，引入社會資本。建立健全PPP市場的法律法規(guī)體系建設(shè)，建立統(tǒng)一的、規(guī)范性的市場交易平臺，建立規(guī)范系統(tǒng)的監(jiān)管體制，從而吸引更多社會資本的加入。

社會方面：一是政社合作。政府出資向環(huán)保NGO購買環(huán)保服務(wù)，環(huán)保NGO以通過出售環(huán)保服務(wù)擴大資金來源，爭取政府支持，但又不依賴于政府。二是鼓勵社會資本參與環(huán)境自治。制定相關(guān)政策和措施，積極引導(dǎo)民間資本力量的參與。如發(fā)放綠色債券、建立環(huán)?；稹?/p>

3.2 長效機制

長效機制是在短期措施基礎(chǔ)之上建立的。如果一直實行短期措施，沒有構(gòu)建“多元共治” 的協(xié)同模式，就無法維持公共利益的可持續(xù)發(fā)展；如果直接實施長期措施，沒有短期的鋪墊又必將會走向失敗。

一是，精簡政府環(huán)境資金管理體制。精簡政府管理不是在否決政府在環(huán)境治理當中的作用，相反是在加強政府在多中心模式的主導(dǎo)作用，即宏觀調(diào)控作用，把握整體方向，使多中心模式的運行不偏離其運行軌道。簡化環(huán)境管理體制，具體表現(xiàn)在簡化環(huán)境治理市場的交易程序，建立信息公開機制，使交易簡單化、透明化；放松社會資本進入市場的準則，鼓勵社會資本進入市場，積極帶動市場資本和社會資本的發(fā)展。

二是，明確多元化的資金供給主體。政府可以讓渡部分環(huán)境治理權(quán)給社會組織，委托社會力量行使環(huán)境治理權(quán)利，為市場提供環(huán)境生產(chǎn)服務(wù)，并承擔相應(yīng)的治理責任。從市場—政府的交易體制向市場—（政府）—社會的交易機制轉(zhuǎn)變。

三是，建立政府-市場-社會共同投資的法律責任體系。首先，將環(huán)境資源物權(quán)具體化、明晰化。明確環(huán)境資源所有權(quán)的界限，清晰劃分環(huán)境資源國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)的邊界[10]。其次，清晰界定多中心資金機制各主體的權(quán)利、義務(wù)和責任，使環(huán)境治理能夠真正落到實處，達到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。

4 結(jié)束語

綜合而言，“多中心”環(huán)境治理資金機制的構(gòu)建 ，不僅需要政府、市場、社會三者觀念上的轉(zhuǎn)變，更需要相互之間的積極合作。只有構(gòu)建政府、市場、社會相互獨立而又相互合作的資金機制，才能從根本上解決我國環(huán)境治理中一系列的資金問題，從而達到控制環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量的目的，實現(xiàn)環(huán)境治理的可持續(xù)發(fā)展。

【參考文獻】

[1]王志剛.多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變[J].常熟理工學(xué)院學(xué)報，2010（3）：33-35.

[2]李平原.淺析奧斯特羅姆多中心治理理論的適用性及其局限性—基于政府、市場與社會多元共治的視角[J].學(xué)習(xí)論壇.2014，30（5）：50-53.

[3]張坤民，孫榮慶.中國環(huán)境污染治理投資現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢分析[J].中國環(huán)境科學(xué).1999.19（2）：97-101.

[4]國家統(tǒng)計局.[EB/OL].http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm cn=C01，2017/10/8.（下轉(zhuǎn)第2頁）

（上接第20頁）

[5]沈葉洋.我國環(huán)境多中心治理模式構(gòu)建困境及實現(xiàn)路徑研究[D].2016：27-28.

[6]李子豪.公眾參與對地方政府環(huán)境治理的影響—2003-2013年省際數(shù)據(jù)的實證分析[J].中國行政管理.2017（8）：102-107.

[7]中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀況報告.[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2006-04-28/10128811801s.shtml， 2017/10/8.

[8]環(huán)境投入占GDP比重應(yīng)盡快提高至3%[N].經(jīng)濟日報， 2013-4-15.

[9]葛察忠，程翠云，董戰(zhàn)峰.環(huán)境污染第三方治理問題及發(fā)展思路探析[J].環(huán)境保護.2014：28-30.

[10]夏志強，鄭雅慶.環(huán)境問題社會自治：理念、邏輯與路徑[J].黨政研究.2015（2）：97-102.endprint