從法律經(jīng)濟(jì)的視角分析土地征收

摘 要：基于土地征收的重要性和對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，以及行政法“控制公權(quán)，保護(hù)私權(quán)”的性質(zhì)，土地征收問(wèn)題一直為國(guó)家和社會(huì)所關(guān)注。然而在現(xiàn)實(shí)生活中這個(gè)問(wèn)題引發(fā)了大量的矛盾和沖突并一直未曾得到根本性的解決，長(zhǎng)此以往將會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，本文運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)分析的方法研究土地征收問(wèn)題，為建構(gòu)對(duì)各方都保護(hù)到位的制度提供一種可能的思路。

關(guān)鍵詞：土地征收；經(jīng)濟(jì)分析；利益博弈

土地是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，在時(shí)代快速發(fā)展的同時(shí)，城市化成為一種潮流。受此種潮流影響，有限的土地已然無(wú)法滿(mǎn)足市場(chǎng)需求，所以勢(shì)必要對(duì)其進(jìn)行征收。而土地征收勢(shì)必涉及各方面的利益，其中主要有三方：地方政府、企業(yè)、農(nóng)民。

1 土地征收中各方主體的利益分析

（一）地方政府

在土地征收過(guò)程中，地方政府相對(duì)于農(nóng)民甚至企業(yè)來(lái)說(shuō)處在核心位置，因其擁有國(guó)家權(quán)力、代表公共利益，決定了在征地關(guān)系中起主導(dǎo)作用。于地方政府而言，在土地征收中其可以獲得以下利益：第一，在出讓征地項(xiàng)目時(shí)獲益。即政府在征收土地時(shí)，以一定的價(jià)格對(duì)被征收土地的農(nóng)民予以補(bǔ)償然后再以招標(biāo)投標(biāo)的方式將這些項(xiàng)目發(fā)包給企業(yè)，在這個(gè)過(guò)程中政府面對(duì)兩者差價(jià)的利益時(shí)可能會(huì)運(yùn)用手中的權(quán)力一方面壓低征收補(bǔ)償款另一方面太高出讓價(jià)格，而企業(yè)基于市場(chǎng)調(diào)查和分析認(rèn)為收益大于成本時(shí)也愿意以相對(duì)較高的價(jià)格獲得土地使用權(quán)。第二，官員對(duì)政績(jī)的追求。不管他們的動(dòng)機(jī)是出于為當(dāng)?shù)刂\求更大的公共利益，還是為了其個(gè)人的政治前途著想，都迫切需要有一個(gè)以彰顯其顯著工作成果的機(jī)會(huì)。而企業(yè)對(duì)大型項(xiàng)目的興建、公共設(shè)施的建設(shè)和房地產(chǎn)項(xiàng)目正好符合公共利益，符合他們所謂的“形象工程”、“政績(jī)工程”。政府利用公共利益換取追求個(gè)人政績(jī)的行為表明：政府決策者也是經(jīng)濟(jì)人，具有以權(quán)博利的“自身利益最大化”動(dòng)機(jī)。第三，為官員“尋租”提供了可能。當(dāng)數(shù)個(gè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，企業(yè)為了自身能夠?qū)崿F(xiàn)利益的最大化便會(huì)賄賂執(zhí)政者，執(zhí)政者往往會(huì)利用手中的權(quán)力作出滿(mǎn)足自己利益的決策，政府行為自然也就受到影響， 腐敗由此滋生。

（二）企業(yè)

企業(yè)作為一個(gè)以利益集團(tuán)，在征地過(guò)程中首要的目的就是追求利益最大化即以最小的投入收獲最大的利潤(rùn)，而投入的多少取決于對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)亩嗌?。企業(yè)往往會(huì)從以下兩方面著手：一方面，盡可能降低土地使用權(quán)出讓金。由于我國(guó)在土地征收程序方面的諸多不完善，比如不能實(shí)現(xiàn)過(guò)程的完全公開(kāi)（涉及國(guó)家秘密、企業(yè)秘密的除外）、沒(méi)有健全統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制等，導(dǎo)致企業(yè)為了賺取更多利潤(rùn)，通過(guò)各種手段其中不乏財(cái)物賄賂、性賄賂等企圖降低土地使用權(quán)的出讓金。這只是與政府達(dá)成了初步的協(xié)議，但是作為土地的真正使用者農(nóng)民，他們總是試圖獲得盡可能多的補(bǔ)償，于是便采取一定的抵制措施，而這無(wú)形當(dāng)中會(huì)使企業(yè)增加額外費(fèi)用比如延誤工期所帶來(lái)的損失。企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人，會(huì)支付政府一定的報(bào)酬已得到其有力的幫助，即“雇傭”政府出面以強(qiáng)力措施限期徹底完成拆遷，這在很大程度上節(jié)省了其投入成本。另一方面，企業(yè)通過(guò)加大宣傳、提高生產(chǎn)效率等手段使產(chǎn)出效益最大化，在保持利潤(rùn)不變的情況下可以適當(dāng)加大投入成本即適當(dāng)增加對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償。

（三）農(nóng)民

由于征地是政府強(qiáng)制行為，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，所以從法律的角度就剝奪了農(nóng)民討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，政府采取價(jià)格管制壓低農(nóng)地價(jià)格來(lái)追求自身利益最大化。農(nóng)民作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，必將通過(guò)其他途徑增加收入和抵制征用行為。他們通過(guò)人為增加附屬物的量增加補(bǔ)償，通過(guò)拖延附屬物的拆遷給施工造成麻煩，迫使政府和用地者增加補(bǔ)償費(fèi)；或通過(guò)集體上訪來(lái)維護(hù)自己權(quán)益。農(nóng)民這些行為將給征地實(shí)施帶來(lái)額外成本，包括短期和長(zhǎng)期成本。政府的信訪成本、企業(yè)的延遲成本和其他社會(huì)成本等構(gòu)成征地的短期成本。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，失地農(nóng)民將給社會(huì)帶來(lái)就業(yè)和治安方面的巨大壓力，也影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，這些將造成長(zhǎng)期成本?？梢?jiàn)征地補(bǔ)償越低，征地實(shí)施的社會(huì)成本就越高。當(dāng)然，過(guò)高的征地補(bǔ)償對(duì)征地的實(shí)施并非有利，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太高會(huì)限制政府對(duì)集體土地的必要征用，不利于公共利益事業(yè)建設(shè)和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也降低了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的利用效率和保護(hù)意識(shí)。

2 土地征收中主體行為的博弈分析

（一）地方政府和農(nóng)民之間的博弈分析

假設(shè)地方政府和農(nóng)民這兩個(gè)博弈主體都是理性的經(jīng)濟(jì)人，都想實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。博弈過(guò)程中，地方政府的目標(biāo)是在短期內(nèi)既能加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，又能實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收入顯著增長(zhǎng)和其個(gè)人任期內(nèi)政績(jī)最大化。被征地農(nóng)民的目標(biāo)是希望地方政府能長(zhǎng)期為其提供不低于甚至是高于目前務(wù)農(nóng)的各項(xiàng)收入，再加上他們考慮到土地未來(lái)的增值收益和自己的生活保障，會(huì)提出較高的補(bǔ)償費(fèi)用的要求。地方政府為了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)多數(shù)情況下會(huì)采取低價(jià)征收高價(jià)賣(mài)出的策略實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。而農(nóng)民則采取一定的措施來(lái)抵觸，如延遲搬遷、集體上訪、政府門(mén)口靜坐示威等來(lái)反抗對(duì)政府補(bǔ)償款的不滿(mǎn)以此希望政府作出讓步獲得自身利益最大化。在這場(chǎng)力量懸殊的角逐中，政府取得絕對(duì)性的勝利，農(nóng)民的土地被征收后，他們的補(bǔ)償、安置費(fèi)被克扣、挪用甚至貪污，這樣一層層下來(lái)最終拿到的補(bǔ)償與其失去土地之后所要面臨的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相比明顯不成比例。因此，這是一場(chǎng)以農(nóng)民之所失，滿(mǎn)足地方政府之所得的博弈。

（二）地方政府和企業(yè)之間博弈分析

在土地征收中，地方政府和企業(yè)在農(nóng)民出讓土地的事件上表現(xiàn)為利益的共同體即都希望給予農(nóng)民盡可能低的補(bǔ)償款，但在政府利益和企業(yè)利益就出讓金多少的問(wèn)題上有沖突，即政府和企業(yè)作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，他們追求的目標(biāo)截然不同：政府希望憑借自己的權(quán)力，以高于市場(chǎng)的價(jià)格出讓土地。而企業(yè)則希望通過(guò)自己與政府的多次斡旋至少以市場(chǎng)價(jià)格買(mǎi)進(jìn)土地或者鑒于政府的行為，放棄本地投資轉(zhuǎn)移別地投資。這里存在三種結(jié)果：

地方政府勝出：地方政府以高于市場(chǎng)的價(jià)格高價(jià)出讓土地，企業(yè)留下來(lái)繼續(xù)投資，企業(yè)利益受損而地方政府得到較大的受益；endprint

企業(yè)勝出：地方政府以低于市場(chǎng)的價(jià)格出讓土地，企業(yè)留下來(lái)投資，獲得較大的收益，但政府的收益受損；

零勝出：可能一，政府以高于市場(chǎng)的價(jià)格出讓土地，企業(yè)放棄本地投資轉(zhuǎn)移別地投資，企業(yè)收益不確定，政府收益則為0；可能二地方政府以低于市場(chǎng)價(jià)格出讓土地，而企業(yè)轉(zhuǎn)移到別的地方投資，政府的收益為0，企業(yè)收益不確定。

（三）企業(yè)和農(nóng)民之間的博弈分析

在征地過(guò)程中，雖然農(nóng)民直接面對(duì)著地方政府，并沒(méi)有與企業(yè)之間有直接的市場(chǎng)交易，但是兩者之間確實(shí)存在著博弈，是企業(yè)為了獲得自身利益最大化的利益與被征地的農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)利的博弈，是一種間接的博弈。企業(yè)希望農(nóng)民能夠按照協(xié)議盡早交出土地，并搬遷完畢；但農(nóng)民卻會(huì)因?yàn)榈貌坏綕M(mǎn)意的補(bǔ)償而滯留，導(dǎo)致企業(yè)的工期延誤，增加企業(yè)的投資成本。在這場(chǎng)博弈中，一般情況下，企業(yè)憑借經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)在地方政府的干涉下會(huì)處于明顯優(yōu)勢(shì)地位，農(nóng)民則力不從心而處于敗方。

3 調(diào)節(jié)土地供給的法律規(guī)則

（一）政府介入模式

一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)與農(nóng)民并沒(méi)有直接的接觸，政府往往充當(dāng)?shù)氖侵虚g人或者是起媒介的作用，為兩者牽線搭橋。假設(shè)在這個(gè)征地過(guò)程中，農(nóng)民因此遭受實(shí)際損失為X元，企業(yè)為提高生產(chǎn)效益在這塊土地上投入的成本為Y元，并且Y>X，這種情況下企業(yè)會(huì)選擇補(bǔ)償農(nóng)民因此所受的損失，但是根據(jù)相關(guān)的規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地（假定這個(gè)企業(yè)非鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)），這里國(guó)有土地指的是國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地，由此我們可以看到企業(yè)需要借助政府來(lái)達(dá)到這一目的。政府在這一過(guò)程中可能會(huì)作出如下的決策：可能一，會(huì)出于各種因素包括農(nóng)民失去土地的實(shí)際損失和以后可能面臨再就業(yè)問(wèn)題的預(yù)期損失的考慮，最后要求企業(yè)給予的款額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于兩者直接面對(duì)所支付的款額；可能二，企業(yè)通過(guò)給相關(guān)責(zé)任人員好處，使得農(nóng)民實(shí)際所得的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于應(yīng)得的。在這兩種情況下，政府都可能運(yùn)用手中的權(quán)力通過(guò)打擊企業(yè)或者打擊農(nóng)民來(lái)獲取利益?？赡艿暮蠊阂皇牵髽I(yè)放棄投資，二是農(nóng)民千方百計(jì)提高交易難度，阻止政府行使土地征收權(quán)，但由于政府打著“公共利益”的幌子，農(nóng)民沒(méi)有權(quán)力與之對(duì)抗，于是采取極端方法阻止政府，而政府運(yùn)用強(qiáng)制力即所謂的“強(qiáng)拆”，于是雙方發(fā)生沖突愈演愈烈，為社會(huì)埋下不穩(wěn)定隱患，這也會(huì)增加政府管理成本的支出。

（二）無(wú)政府介入模式

在這一模式下，呈現(xiàn)出的是一種土地交易自由的市場(chǎng)而事實(shí)上土地征收制度建立的是非自由市場(chǎng)。所以首先分析沒(méi)有政府介入時(shí)企業(yè)和農(nóng)民各自的行為和交易狀態(tài)然后分析征收中的交易狀況。

假設(shè)由于征用土地造成的損失價(jià)值為X元，提高土地利用效率將耗資Y元，假設(shè)X>Y或者X=Y時(shí)，企業(yè)則會(huì)選擇放棄占用土地，在這里也就沒(méi)有討論的必要，所以我們排除這種假設(shè)；那么接下來(lái)就只剩下一種可能了即X

不管怎樣在無(wú)政府模式下占用土地，于企業(yè)和農(nóng)民而言都可能會(huì)是一種雙贏，但于政府、國(guó)家而言可未必如此。一方面企業(yè)的建設(shè)會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，對(duì)解決就業(yè)難的問(wèn)題也是有幫助的；另一方面農(nóng)民對(duì)于自愿達(dá)成的協(xié)議是有相當(dāng)高的認(rèn)可力和執(zhí)行力，也避免了集體上訪等一些極端事件的發(fā)生，從近期的發(fā)展來(lái)看是有百利而無(wú)一害的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度分析，這種模式有如下的弊端：第一，嚴(yán)重侵害了有限的耕地面積。眾所周知，我國(guó)可利用的土地日趨緊張，在此種情況下將土地的使用權(quán)和出租權(quán)（農(nóng)耕用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地、建設(shè)用地）交給農(nóng)民，使得土地流轉(zhuǎn)的速度更快，門(mén)檻更低，使得農(nóng)耕用地急劇減少。第二，造成國(guó)家稅收的流失?，F(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)不再需要政府的介入，只要合同雙方本著自愿誠(chéng)信的原則交易即可占用土地，不再需要向政府繳納土地出讓金，造成了稅收的流失。第三，造成了土地管理的混亂，租地算不上破壞基本農(nóng)田保護(hù)，不需要國(guó)家有關(guān)部門(mén)審批，使中央無(wú)法準(zhǔn)確掌握土地信息，第四，協(xié)議屬于合同，當(dāng)然具有法律約束力，由于農(nóng)民相對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)缺乏相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，容易被企業(yè)欺騙，最終受害的還是農(nóng)民。

在政府介入模式下，政府通過(guò)土地征收大量攫取土地資本增殖收益，在國(guó)家轉(zhuǎn)型期其作為地方政府資本原始積累的最為簡(jiǎn)便和最為有效的方法會(huì)更加突出。另外，政府的效用函數(shù)主要由其政績(jī)和經(jīng)濟(jì)收入兩項(xiàng)構(gòu)成，并且更加偏好政績(jī)，由于行政干部五年短暫任期，必然導(dǎo)致他們決定了好多地方政策是急功近利型的，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的打算。在現(xiàn)實(shí)生活中最能體現(xiàn)干部政績(jī)是交通建設(shè)和市容市貌建設(shè)，同時(shí)政府自身也有利用征收農(nóng)村土地和城市郊區(qū)土地獲得收益的利益驅(qū)動(dòng)。在征收過(guò)程中，政府充實(shí)了財(cái)政、官員取得了政績(jī)、城市得到了建設(shè)，企業(yè)獲得土地，擴(kuò)大規(guī)模，提高生產(chǎn)效率。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，雖然他們得到補(bǔ)償，但從總體上長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，他們的處境比以前擁有土地的時(shí)候更差了。目前，對(duì)大多數(shù)被征收人實(shí)施的補(bǔ)償是一次性貨幣安置，但對(duì)于這些人來(lái)說(shuō)，常年和土地打交道，在失去土地后難以找到工作，就會(huì)出現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活保障問(wèn)題。另外，在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于其發(fā)展滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)，難以為失地農(nóng)民提供充足的就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)然，這并不是說(shuō)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)就不存在問(wèn)題，恰恰相反，因?yàn)檫@些城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，其對(duì)職工的要求也相對(duì)比較高，農(nóng)民自身素質(zhì)的局限性同樣也導(dǎo)致了就業(yè)難。隨著補(bǔ)償費(fèi)減少，生活出現(xiàn)困難，最終成為三無(wú)人員——種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份。喪失購(gòu)買(mǎi)力，成了被救濟(jì)的對(duì)象，增加了社會(huì)的就業(yè)及社會(huì)保障壓力，同時(shí)，由于政府過(guò)度占用土地還會(huì)產(chǎn)生資源浪費(fèi)，造成耕地面積縮減、糧食產(chǎn)量降低等問(wèn)題，這必然不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

盡管在現(xiàn)行征收法律制度下出現(xiàn)前述問(wèn)題是必然的，但我們也應(yīng)對(duì)其不恰當(dāng)之處進(jìn)行修改。首先，我們鼓勵(lì)企業(yè)和農(nóng)民的直接接觸，這于兩者而言都是有好處的；其次，明確征收的目的。在征收過(guò)程中政府往往會(huì)假借公共利益之名為自己謀私利，我國(guó)應(yīng)該借鑒外國(guó)的立法模式，采取“概括式+保留列舉式”的模式，這樣一方面避免法律的僵化，另一方面也限制了自由裁量權(quán)的空間。值得一提的是，我國(guó)已有法規(guī)在某種程度上借鑒了這種做法，然則因其僅僅是法規(guī)，效力級(jí)別較低，故仍需一部法律來(lái)加強(qiáng)其效力強(qiáng)度。第三，需要一個(gè)客觀的中立者、服務(wù)者。政府不應(yīng)擁有征地的決定權(quán)，重新界定權(quán)力歸屬。建立專(zhuān)業(yè)而且獨(dú)立的征地決定機(jī)構(gòu)。同時(shí)必須確保該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不受制于同級(jí)人民政府，實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)。

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作者簡(jiǎn)介

曾依畢（1992-），男，漢族，貴州省畢節(jié)市人，江西理工大學(xué)2016級(jí)法律碩士（法學(xué)），研究方向：法律碩士。