破產法實踐十年的回顧與思考
——專訪浙江省高級人民法院審判委員會委員、民事審判第四庭庭長章恒筑

文/艾文 本刊記者/蘭卡

破產法實踐十年的回顧與思考
——專訪浙江省高級人民法院審判委員會委員、民事審判第四庭庭長章恒筑

文/艾文 本刊記者/蘭卡

章恒筑：浙江是我國市場化導向改革的先行者。破產審判也是商事審判的一項重要內容。浙江破產審判工作取得的成績，是在最高法院監(jiān)督指導和浙江高院黨組領導下，全省商事審判法官共同努力的結果。我從1985年至今，一直在浙江省高級人民法院工作，經歷了破產審判在浙江從無到有和推進、發(fā)展并走向深化的歷程，很愿意和大家分享一些個人的心得體會。

浙江在2007年6月也即企業(yè)破產法實施之前面臨的實際情況是，國有、集體企業(yè)改制已經基本完成；全省法院受理的企業(yè)破產案件不多；法院商事審判機構人員輪崗交流較為頻繁，熟悉企業(yè)破產審判業(yè)務的法官較少；企業(yè)破產案件專業(yè)性強，涉及面廣，處理難度大，案多人少的矛盾突出，一些法院領導對受理破產案件有所顧慮，有的法院已經多年沒有受理企業(yè)破產案件。針對存在的問題，浙江省高院主要開展以下工作：

一是貫徹、落實最高法院實施企業(yè)破產法的相關部署。2007年4月，最高法院先后發(fā)布了《關于審理企業(yè)破產案件指定管理人的規(guī)定》《關于審理企業(yè)破產案件確定管理人報酬的規(guī)定》和《關于〈中華人民共和國企業(yè)破產法〉施行前尚未審結的企業(yè)破產案件適用法律若干問題的規(guī)定》，之后又在南京召開全國民商事審判工作會議。浙江省高院及時傳達最高法院的工作部署和司法解釋、司法政策的意見。根據《關于審理企業(yè)破產案件指定管理人的規(guī)定》，浙江高院民二庭會同司法鑒定處、監(jiān)察室組成評審委員會，在企業(yè)破產法實施前編制了企業(yè)破產案件管理人名冊，經過嚴格評審、公示、公布和上報最高法院備案，確定第一批49家中介機構進入管理人名錄。

二是開展破產審判專業(yè)的培訓和考察工作。2006年9月舉辦的全省法院商事審判業(yè)務培訓班，重點安排了學習企業(yè)破產法的內容，邀請最高法院法官授課指導。2007年5月，省高院民二庭會同杭州、寧波、金華、紹興中院法官前往廣東，重點學習、考察廣東高院和深圳、佛山中院審理破產“廣國投”等重大破產案件的經驗。

三是對舊存案件進行排查分析。2007年上半年，浙江高院民二庭對全省法院企業(yè)破產案件的審判情況的基本數據進行了分析，組成評查小組，對寧波、金華等六個中級法院和寧波北侖、溫州瑞安等七個基層法院企業(yè)破產案件審判情況進行了重點評查，形成了《破產案件久審未結的現狀、原因和對策——對202件企業(yè)破產法實施前受理尚未審結的破產案件的調研報告》。通過分析，認為破產案件久拖不決的外部原因主要是：地方政府主導下實施的企業(yè)破產案件，后續(xù)措施乏力；政府對破產企業(yè)土地的處置政策不清晰；行政行為造成僵局，法院無所適從；清算組流于形式，案件處于“休眠”狀態(tài)；部分法院在審理破產案件中沒有建立相應的溝通渠道；破產財產處置、變現困難；職工安置方案難以落實。內部因素主要是：立案把關不嚴；缺乏有效的激勵機制；缺乏審理破產案件的專業(yè)法官；個別法官欠缺審理破產案件的能力；對破產案件的審理效率不夠重視?；剡^頭來看，當時分析的舊存案件久審未結的原因也是企業(yè)破產法實施后面臨的共性問題。

企業(yè)破產法自2007年6月1日開始實施至今，已經走過了整整十個年頭。十年來，浙江省各級法院在省高院黨組的統一部署下，按照市場化法治化和常態(tài)化的目標，積極推進破產審判工作，取得了一定成效，許多工作走在全國前列。企業(yè)破產法實施的十年，正是章恒筑法官負責浙江高院民二庭工作的十年，他是十年浙江破產審判啟動、推進、發(fā)展和深化歷程的見證者、參與者和積極推動者。2011年被最高人民法院授予“全國審判業(yè)務專家”稱號。在企業(yè)破產法實施十周年之際，本刊對浙江省高級人民法院審判委員會委員、民事審判第四庭庭長章恒筑進行了專訪。

記者：2008年，美國次貸危機引發(fā)國際金融危機，對包括浙江在內的我國沿海省份的一些企業(yè)造成較大沖擊。應對國際金融危機影響也成為破產審判工作的重要工作內容，這段期間，浙江法院主要做了哪些工作？

章恒筑：2007年 6月1日企業(yè)破產法實施到2011年下半年，這段時間是浙江破產審判的啟動和探索階段。2008年4月，浙江高院民二庭調研中發(fā)現“金融糾紛案件大幅上升，民間借貸問題凸現，企業(yè)資金鏈斷裂引發(fā)系統風險”等問題，根據院主要領導的指示，起草了院黨組報送省委的《關于運用審判職能切實貫徹省委“防止我省經濟下滑”指示精神的專題報告》。報告中提出“三個盡可能”的要求，即：“要依法妥善審理、執(zhí)行各類涉企糾紛案件，多采用調解、和解的方法，盡可能維持有市場、有發(fā)展前景的困難企業(yè)、勞動密集型企業(yè)的生存；盡可能減少有挽救希望企業(yè)的關門倒閉；盡可能支持優(yōu)勢企業(yè)以兼并、重整、控股等方式延伸產業(yè)鏈，增強核心競爭力”?！叭齻€盡可能”實際上成為當時浙江法院推進破產審判工作的指導思想。

（5）多個專利打包開發(fā)：參照第1種情況?？萍紝＠c許可辦公室也可依據發(fā)明人的要求，與所有發(fā)明人一起確定所涉及發(fā)明專利的相對價值。在無損已有協定的前提下，簽署開發(fā)協議，明確各發(fā)明人的收益比例。

浙江法院在此期間受理的破產案件中，有34件破產重整案件，破產重整案件從無到有，數量居全國前列，且沒有一起適用強制裁定批準重整計劃草案的案件。2010年7月最高法院發(fā)布的《2009年度人民法院工作年度報告》，將杭州中院審理的南望集團系列案件的“破產重整式”、紹興中院審理的紹興江龍集團系列案的“清償重組式”和臺州中院審理的飛躍集團系列案的“協助重組式”案件審判模式一并作為地方法院審理涉企債務案件的模式予以介紹。

在總結經驗基礎上，浙江高院為貫徹最高法院2009年發(fā)布《關于正確審理企業(yè)破產案件為維護市場經濟秩序提供司法保障若干問題的意見》，在2010年初出臺了《關于審理涉財務風險企業(yè)債務糾紛案件若干問題指導意見》，《指導意見》提出了企業(yè)財務風險處置應遵循的“合法合規(guī)”“利益平衡”和“區(qū)別對待”等原則要求；專門就應對國際金融危機背景下破產審判及類破產案件審判—集中管轄案件審判和執(zhí)行，以及執(zhí)行程序、強制清算程序和破產程序之間的協調與銜接、破產程序中涉集資類犯罪刑民交叉問題處理、參與政府主導的企業(yè)風險處置和擔保鏈風險化解、規(guī)范破產重整計劃草案的審查、確立出資人的法律地位、發(fā)揮管理人的作用和完善破產審判內部工作機制等問題提出了具體意見。一些做法至今仍然具有借鑒意義。

記者：我們知道，2011年下半年，浙江溫州發(fā)生了民間借貸風波，一些民營企業(yè)主跑路，引起了全國的關注。2012年，也是“十二五規(guī)劃”實施的推進之年，隨后幾年，我國經濟轉型升級的步伐明顯加快。在這一背景下，浙江破產審判工作有哪些新的舉措？

章恒筑：2011年9月開始到2012年上半年，溫州部分民營企業(yè)經營者出現“跑路”現象，一些地區(qū)中小微企業(yè)資金鏈擔保鏈風險在2012年呈現擴散蔓延的趨勢，中小微企業(yè)的信用風險開始向銀行體系傳導，部分銀行的不良貸款率持續(xù)上升。從外部環(huán)境看，2013年開始，十二五規(guī)劃實施，經濟結構調整、經濟轉型升級步伐明顯加快。大致可以把2011年下半年到2015年這個階段，作為浙江破產審判工作的推進階段。推進階段的破產審判工作，無論是受理和審結案件數量、破產審判的理念、工作部署的系統協調性、管理人的能力、水平和整體工作業(yè)績，都在前一階段基礎上得到了提升。有以下幾個亮點：

一是明確思路。2012年初召開的浙江全省法院院長會議，提出要探索符合浙江特點的以“市場導向、司法主導、簡易審理、執(zhí)破結合”為主要內容的破產審判新路子，確立了市場化、法治化的破產審判推進方向。

二是確定抓手。對2008年—2012年審結的案件的調研中發(fā)現，破產案件審理期間多在2年以上。較長的審理周期、較高的司法成本和企業(yè)財務成本是影響企業(yè)破產法制度功能發(fā)揮的重要原因。浙江高院在指導實踐中逐步確立了“破產案件簡易審”的工作部署。2013年7月，浙江高院出臺《關于企業(yè)破產案件簡易審若干問題的紀要》及與之配套的《關于企業(yè)破產財產變價、分配若干問題的紀要》。實施兩個《紀要》成為推進階段浙江破產審判工作的重要抓手。

三是支持試點。2012年2月，國務院批準在溫州進行金融綜合改革試點，以此為契機，溫州兩級法院大力推進破產審判工作，在案件審理實效和體制機制創(chuàng)新等許多方面走在全省前列。2015年初，最高法院確定《關于在部分人民法院開展破產案件審理方式改革試點工作的通知》，在全國選擇了21家法院開展破產審判改革試點工作，浙江省有溫州兩級法院、杭州余杭法院和衢州江山法院同時入選改革試點單位行列。

四是重點推進。破產審判的推進，不僅僅是法律適用和裁判問題。浙江高院通過調研，確定了推進市場化法治化破產審判工作的五個主要著力點，即：破產保護（企業(yè)拯救）文化的傳播；政府公共服務和社會管理職能的定位和落實；民營中小企業(yè)公司治理結構的規(guī)范；銀企關系的協調和金融生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化；管理人隊伍的培育。圍繞工作中的著力點，采取了應對措施：一是通過新聞發(fā)布會等多種形式，宣講企業(yè)破產法，傳播破產保護（企業(yè)拯救）文化。二是推動政府主導的企業(yè)風險處置和破產程序的協調、對接和推動落實政府在企業(yè)破產法實施中的公共服務和社會管理職能，改善和優(yōu)化破產審判的外部環(huán)境。三是探索通過破產程序平臺化解民間融資風險，先后出臺了《關于服務金融改革大局依法妥善審理民間借貸糾紛案件的若干意見》《關于當前辦理集資類刑事案件適用法律若干問題的會議紀要（三）》（省公安廳、省檢察院會簽）以及《關于在審理企業(yè)破產案件中處理涉集資類犯罪刑民交叉若干問題的紀要》。四是管理人隊伍的培育和區(qū)域性重大案件競爭方式指定管理人工作常態(tài)化的開展。2013年3月，浙江高院司法鑒定處、民二庭聯合下發(fā)通知，啟動了區(qū)域內重大案件競爭方式指定管理人工作的試點。截至2015年底，全省已經通過競爭方式指定企業(yè)破產案件管理人86次。試行工作達到了預期的效果，區(qū)域性有重大影響企業(yè)破產案件通過競爭方式指定管理人在全國率先進入常態(tài)化實施階段。

五是整體提升。通過持續(xù)不懈的努力，轉型升級階段的破產審判在受理、審結案件數量、破產審判的規(guī)范化水平、外部環(huán)境、司法能力、管理人履職能力和創(chuàng)新舉措方面相比第一個階段都有了明顯提升。從案件數量看，2015年全省法院受理企業(yè)破產案件618件，是2014年全省法院受理破產案件數量的1.97倍。2015年全省法院審結企業(yè)破產案件316件，是2014年同期的1.49倍。案件受理數量和審結數量較2014年均有大幅提升并創(chuàng)歷史新高。

記者：2015年，中央提出了供給側結構性改革的經濟政策，并部署“僵尸企業(yè)”處置的工作。在經濟發(fā)展新常態(tài)背景下，浙江法院是如何深入推進破產審判工作的？

章恒筑：概括而言，2015年以來，浙江破產審判的推進主要工作表現為：一是率先在全國建立省級層面實質性運作的府院聯動機制。二是率先推進執(zhí)行程序與破產程序銜接。三是完善管理人制度。

2014年3月，國務院出臺《關于進一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場環(huán)境的意見》（國發(fā)〔2014〕14號），6月3日，最高法院下發(fā)《關于人民法院為企業(yè)兼并重組提供司法保障的指導意見》（法發(fā)〔2014〕7號），就人民法院發(fā)揮司法職能為企業(yè)兼并重組提供司法保障提出了原則意見。為貫徹國務院、最高法院的部署，浙江高院于2014年9月下發(fā)《關于強化司法職能推進企業(yè)兼并重組的意見》。結合起草意見中的調研情況，省高院黨組向省委報送了《關于及時依法處置“僵尸企業(yè)”盤活存量資產加快我省經濟轉型升級的報告》。在全國法院中，率先提出了“僵尸企業(yè)”處置的部署。《報告》就“進一步提升依法對企業(yè)兼并重組和破產的優(yōu)勝劣汰重要作用的認識”“完善對企業(yè)的差異化處置的甄別機制，強化政府屬地責任和司法程序的對接”和“優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場環(huán)境中政府的公共服務職能”三個問題提出了意見。也為浙江法院在推動供給側結構性改革，加快經濟轉型升級背景下開展破產審判工作指明了方向。2016年以后，浙江破產審判進入深化階段，一個明顯的特點就是在法治化市場化基礎上朝著常態(tài)化的破產審判工作目標邁進。杜萬華在全國部分法院依法處置“僵尸企業(yè)”調研及工作座談會上提出的下一階段推進破產審判工作的要求，如“根據市場化的要求建立破產重整企業(yè)的識別機制”“建立破產企業(yè)重整信息平臺機制”“建立企業(yè)破產工作統一協調機制”和“建立合法有序的利益衡平機制”等內容。這次會議也是對浙江省前幾年破產審判工作實踐的一次檢驗，進一步推動了浙江破產審判工作的發(fā)展。

記者：感謝您對浙江破產審判工作發(fā)展過程較為系統的闡述，您能否對浙江破產法實踐十年工作情況作一個簡要的小結？

章恒筑：個人認為，可以從價值導向、路徑和工作格局等幾個方面對破產審判工作進行小結。

首先，從價值導向看，通過2011年之前的啟動、探索階段，浙江法院逐步確立了市場化法治化導向的破產審判價值導向。當下，又在進行市場化法治化基礎上常態(tài)化破產審判工作的探索。

其次，從發(fā)展路徑方面看，浙江破產審判走過了啟動、探索、推進和深入的發(fā)展歷程，每一個階段的進步都是艱辛工作的結果。前一個階段都是下一個階段的積累和新的起點。

最后，從工作格局方面看，就是通過司法平臺、府院協調、專業(yè)管理和市場配置四個板塊的建設，構建破產審判工作的新格局。（1）關于司法平臺。破產程序是各方利益博弈的平臺，法院對破產程序行使訴訟指揮權。商事審判庭（破產審判庭）只是破產審判的職能部門。破產審判工作是一把手工程，必須在黨組領導下，統籌全院力量穩(wěn)步推進。各級法院要在省高院監(jiān)督指導下，提升法官審理破產案件的司法能力，建立破產審判的專業(yè)機構或團隊，切實履行破產審判職能。（2）關于府院協調，就是厘清破產審判工作中政府和法院的職能定位，通過府院協調機制，落實政府的維穩(wěn)、公共服務和社會管理職能，解決破產重整中遇到的融資、稅收、信用修復方面的瓶頸，等等。（3）關于專業(yè)管理，就是完善管理人動態(tài)管理機制，強化管理人忠實勤勉責任，落實和保障管理人在人民法院和債權人會議監(jiān)督下切實履行職責，提升管理人綜合履職能力，依法保障管理人履職中的合法權益，推進、完善競爭有序的管理人市場。（4)關于市場配置。就是破產案件審理中涉及資產處置、重整資源交易等事項，都應該發(fā)揮市場機制的作用推動解決。要強化債權人會議意思自治，通過金融創(chuàng)新的方式解決破產重整總的融資問題。破產審判工作也是一項系統工程，必須協同推進，不能有明顯的短板。