土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過(guò)程中的農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)框架分析

吳清薇　趙歡歡　邵培松　楊樂(lè)

摘 要 伴隨著農(nóng)村土地“三權(quán)分置”格局的逐步確定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押對(duì)農(nóng)民生計(jì)影響深遠(yuǎn)。臨潁縣借助“土地銀行”這一模式，在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的背景下有效地提升了土地的利用效率，推動(dòng)了農(nóng)民生計(jì)產(chǎn)出和生計(jì)資本的增加。本文以臨潁縣為例，研究農(nóng)民的生計(jì)現(xiàn)狀，并利用DFID可持續(xù)生計(jì)框架對(duì)其作用過(guò)程和影響進(jìn)行分析，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善具有重要意義。

關(guān)鍵詞 經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押 三權(quán)分置 土地銀行 可持續(xù)生計(jì)

一、背景

作為一項(xiàng)保值的物質(zhì)性生產(chǎn)資本，土地關(guān)系著國(guó)計(jì)民生，但是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押因關(guān)系重大而長(zhǎng)期不能放開(kāi)。伴隨著農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置格局的逐步確定，2016年10月30日發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》在對(duì)三權(quán)明確區(qū)分的基礎(chǔ)上，提倡通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押盤(pán)活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，最大限度地發(fā)揮土地資產(chǎn)價(jià)值。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)踐和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的不斷完善促進(jìn)了農(nóng)戶金融性資產(chǎn)的增加，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，對(duì)農(nóng)戶的可持續(xù)生計(jì)發(fā)展造成了深遠(yuǎn)的影響。臨潁縣作為抵押的先行者和實(shí)踐者，運(yùn)用了“土地銀行”這一模式著力發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生計(jì)產(chǎn)出的增加和收入結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。

二、臨潁縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押

（一）臨潁縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押現(xiàn)狀

河南省臨潁縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的施貸主體是在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持下建立起來(lái)的“土地銀行”，其是在傳統(tǒng)中介土地存貸業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。截至2016年初，臨潁“土地銀行”發(fā)放貸款共計(jì)7300萬(wàn)元，每筆貸款金額約在25萬(wàn) ～200萬(wàn)，利率也遠(yuǎn)低于市場(chǎng)利率。

（二）臨潁縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押發(fā)展模式

臨潁縣借助“土地銀行”這一模式進(jìn)行土地抵押，在土地存貸業(yè)務(wù)之外搭建了抵押融資的常規(guī)渠道。在具體貸款投放中，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行河南省分行以新成立的臨潁“土地銀行”為承貸主體，以流轉(zhuǎn)土地收入作為第一還款來(lái)源，以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押，發(fā)放首筆農(nóng)村土地抵押貸款1300萬(wàn)元，期限1年，貸款主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對(duì)貸款的發(fā)放和使用，實(shí)行專(zhuān)人負(fù)責(zé)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，專(zhuān)款專(zhuān)用全程跟蹤，體現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、社會(huì)資本參與、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、資金封閉運(yùn)行”的特點(diǎn)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行河南省分行與臨潁縣政府合作，融資和融智相結(jié)合，憑借規(guī)范化的交易渠道盡可能地縮小了“土地銀行”破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）臨潁縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保方式

在貸款風(fēng)險(xiǎn)的控制上，由于配套機(jī)制不完善等諸多原因，單純以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款還不能完全實(shí)現(xiàn)。為保障農(nóng)民生計(jì)不受損，還有三道安全閘：第一道是種植業(yè)保險(xiǎn)，想融資的大戶必須購(gòu)買(mǎi)種植業(yè)保險(xiǎn)，以降低自然災(zāi)害損失；第二道是正在推行的貸款保證保險(xiǎn)，大戶確實(shí)還不上貸款時(shí)，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償；第三道是政府出資設(shè)立的500萬(wàn)元風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，用于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

三、臨潁縣農(nóng)戶在抵押過(guò)程中的可持續(xù)生計(jì)框架分析

（一）多途徑生計(jì)資本增加

作為農(nóng)民最重要的物質(zhì)生產(chǎn)資料，抵押過(guò)程伴隨著的是土地作為自然資本作用的逐漸減弱、農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的增加和金融資本的增強(qiáng)。同時(shí)，由于抵押款的不同用途及各資本之間的交叉轉(zhuǎn)化，也會(huì)對(duì)物質(zhì)資本、社會(huì)資本、人力資本等造成影響。在臨潁縣，融資大戶建立農(nóng)場(chǎng)實(shí)行雇傭勞動(dòng)，打破了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式，取而代之的是農(nóng)戶工資收入的增加和社會(huì)人際網(wǎng)絡(luò)的改變。

（二）多主體參與下的外部作用力

臨潁縣的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐是一個(gè)多元的綜合作用體系，“土地銀行”這一模式在土地存貸業(yè)務(wù)之外搭建了抵押融資的常規(guī)渠道，其政策措施影響著農(nóng)戶實(shí)際獲得的金融資本數(shù)量；臨潁縣政府通過(guò)出資控股“土地銀行”強(qiáng)化政府參與，同時(shí)出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，鼓勵(lì)土地存貸與規(guī)?；?jīng)營(yíng)，有關(guān)土地抵押風(fēng)險(xiǎn)基金的具體流程以及規(guī)范土地抵押、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)民財(cái)政補(bǔ)貼的相關(guān)法律法規(guī)等配套措施，最大限度地保證了農(nóng)戶利益；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行河南省分行的參與，憑借規(guī)范化的交易渠道盡可能地縮小了“土地銀行”的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)積極參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，面向農(nóng)民提供就業(yè)崗位，促進(jìn)了農(nóng)民工資收入的增加，帶動(dòng)其他生計(jì)資本的增加。在可持續(xù)生計(jì)框架之下，多元的外部作用能夠?yàn)檗r(nóng)民利益提供保障。

（三）脆弱性背景與有效的生計(jì)產(chǎn)出

臨潁縣作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐的先行者，有效地帶動(dòng)了農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式被規(guī)?；?jīng)營(yíng)取代，抗風(fēng)險(xiǎn)能力大大增強(qiáng)。同時(shí)，一系列配套措施的推行，如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)基金等也提高了農(nóng)民的福利水平。

四、臨潁縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的政策建議

作為“三權(quán)分置”背景下促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施之一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押適應(yīng)了農(nóng)村金融改革的趨勢(shì)，最大限度地調(diào)動(dòng)了土地作為物質(zhì)資產(chǎn)的價(jià)值。但是，在臨潁縣實(shí)際土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過(guò)程中，由于當(dāng)前相關(guān)法律制度和配套設(shè)施的欠缺，再加上“土地銀行”發(fā)展時(shí)間較短，在運(yùn)行過(guò)程中難免會(huì)發(fā)生損害農(nóng)民生計(jì)發(fā)展的現(xiàn)象。為促進(jìn)臨潁縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押健康發(fā)展，本文提出了如下幾點(diǎn)建議：

第一，完善相關(guān)法律法規(guī)。對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改，并區(qū)分土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，為該信貸品種在我國(guó)的推廣提供法律基礎(chǔ)。第二，政府提供相應(yīng)的支持。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)在政策上支持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，對(duì)“土地銀行”提供資金支持，投入一定的財(cái)力和優(yōu)惠政策，支持該貸款品種承接金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)。第三，形成系列擔(dān)保池，完善配套設(shè)施。加強(qiáng)農(nóng)戶的信用意識(shí)，保險(xiǎn)公司、政府、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等機(jī)構(gòu)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，共同促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押發(fā)展。

（吳清薇、邵培松單位為中央民族大學(xué)管理學(xué)院；趙歡歡、楊樂(lè)單位為中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：吳清薇（1997—），女，河南人，本科，研究方向：行政管理。趙歡歡（1997—），女，浙江人，本科，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易。邵培松（1997—），女，黑龍江人，本科，研究方向：行政管理。楊樂(lè)（1997—），男，江蘇人，本科，研究方向：財(cái)政學(xué)。]

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