京津冀協(xié)同立法問題研究

摘 要 京津冀協(xié)同立法問題已經(jīng)成為了京津冀協(xié)同發(fā)展中不可回避的話題，直接影響到京津冀一體化的進程，所以積極推進京津冀協(xié)同立法項目具有必要性。雖然在這一過程中會面臨一些問題，比如京津冀三地政治、經(jīng)濟地位的不均衡，新法和現(xiàn)行地方性法律法規(guī)的利益沖突等，但是我們并不是沒有方法可尋。通過京津冀協(xié)同發(fā)展模式彌補三地之間政治、經(jīng)濟地位的差距，同時設(shè)立專門的協(xié)同立法機構(gòu)和機制，以及加強地方法律法規(guī)的立改廢釋工作，都是解決問題的有效途徑。

關(guān)鍵詞 協(xié)同立法 法律沖突 立法機制

作者簡介：郭雅雯，河北省中共滄州市委黨校政策法律教研室講師。

中圖分類號：D601 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.314

京津冀一體化不僅僅是一個區(qū)域化發(fā)展計劃，更是我們國家重要的戰(zhàn)略性舉措和目標(biāo)，具有重大的意義和影響。通常一體化被解讀為市場一體化、公共服務(wù)一體化、環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)一體化與規(guī)劃一體化，然而京津冀一體化還應(yīng)該具有更為深層次的內(nèi)涵，那就是尋求法制一體化。

隨著京津冀三地協(xié)調(diào)與合作的加強，我們已經(jīng)看到了一些顯著的成效，特別是在對首都產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整方面，津冀地區(qū)，尤其是河北，承接了北京大量的非首都性功能，協(xié)助北京地區(qū)實現(xiàn)減負(fù)，同時也給河北地區(qū)帶來新的發(fā)展機遇。但是在這一發(fā)展過程當(dāng)中也出現(xiàn)了不少的問題，發(fā)現(xiàn)了京津冀三地之間處理問題規(guī)則的差異，由此催生了京津冀協(xié)同立法的必要。而雄安新區(qū)的成立是京津冀一體化的又一重大舉措，這一舉措進一步反映出了京津冀一體化的迫切性和京津冀協(xié)同立法的緊迫性。

一、京津冀協(xié)同立法之必要性

隨著經(jīng)濟和科技的不斷發(fā)展和進步，區(qū)域間各方面的協(xié)作日益密切，不管是在經(jīng)濟合作方面還是社會公共服務(wù)事業(yè)方面，我們不得不承認(rèn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為了社會發(fā)展必然趨。而隨著區(qū)域協(xié)同發(fā)展所帶來的一系列問題，協(xié)同治理便應(yīng)運而生了，各個區(qū)域間不得不共同面對協(xié)同發(fā)展所產(chǎn)生的各類問題。但是，不同地區(qū)規(guī)則的差異性又給問題的解決帶來新的麻煩，京津冀共同發(fā)展過程中所產(chǎn)生的各類問題就說明了這一點。這就要求不同地區(qū)間規(guī)則的日益完善，而法制是社會治理規(guī)則的核心，所以協(xié)同立法問題成立不可回避的話題。事實證明，只有法制一體化才能保證區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展和可持續(xù)性，于是京津冀協(xié)同立法的問題越來越受到中央和地方立法機構(gòu)的重視。

這一問題也在近幾年得到了初步的探討和實踐。自2014年啟動了京津冀協(xié)同立法方案以來，京津冀三方通過了《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，并在一些法規(guī)的制定上取得了協(xié)同立法的實質(zhì)性進展，對三地的立法工作起到了重要的促進作用。2015年京津冀協(xié)同立法問題得到實踐，該年通過的《天津市大氣污染防治條例》就是成果之一，該條例就是在充分征求京冀兩地的意見的前提下完成的。2016年通過的《河北省大氣污染防治條例》是協(xié)同立法問題的再一次試探，該條例不僅征求了京津兩地的意見，還在內(nèi)容上進行了專門性規(guī)定，再一次印證了協(xié)同立法模式的可行性和重要性。今年京津冀人大協(xié)同立法工作會議通過了《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》 ，確定了2017年京津冀人大協(xié)同立法項目，并針對操作層面進行了具體規(guī)范。

可見京津冀協(xié)同立法問題在理論層面和實踐層面都得到了有效的論證，對于加強京津冀一體化進程有著至關(guān)重要的作用，這不僅是有益于解決立法層面的技術(shù)性問題，更為重要的是有利于加強京津冀之間的理解與合作，推進區(qū)域性發(fā)展。所以，京津冀協(xié)同立法是京津冀一體化的重要保障，是維護京津冀區(qū)域共同利益的必備條件，可以促進京津冀協(xié)同發(fā)展和公平競爭，保證市場的有序性和穩(wěn)定性。同時也有效的避免地區(qū)間的法律沖突，減少行政和民事糾紛，保障區(qū)域法制的統(tǒng)一，減少司法成本。

二、京津冀協(xié)同立法所面臨的問題

然而，京津冀協(xié)同立法項目并不是一蹴而就的，這是一個漫長的過程，需要三地不斷的合作和磋商，而且這一項目還面臨著一些不可回避的問題。

首先，京津冀協(xié)同立法面臨的第一個問題就是京津冀三地在政治地位上的不對等。北京作為首都是我國的政治中心，占據(jù)了我國大部分的政治資源，相較其他兩地必然具有政治地位優(yōu)越性。而天津和河北，尤其是河北地區(qū)，一直以來處于被動和從屬地位，往往習(xí)慣于犧牲本地區(qū)的發(fā)展利益來滿足首都的需求。所以天津和河北相比北京而言，兩地在政治地位上的從屬性有可能使得三地在協(xié)同立法中所起到的作用有所不同，最終影響法律的公平性。

其次，京津冀三地的經(jīng)濟基礎(chǔ)差異較大。京津地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展模式、人才創(chuàng)新能力、信息科技資源相較于河北而言有著巨大的優(yōu)勢。按照地區(qū)生產(chǎn)總值的評估標(biāo)準(zhǔn)，北京天津已經(jīng)開始邁入后工業(yè)化階段，而河北則處于工業(yè)化的進行階段，且河北各地之間發(fā)展還很不平衡，許多地區(qū)還處在貧困邊緣，屬于脫貧扶助對象。而以往的發(fā)展模式過程中，河北犧牲了很多的發(fā)展機會，甚至犧牲了本地區(qū)的自然資源和環(huán)境資源，造成了河北和天津、北京地區(qū)經(jīng)濟上巨大的差距。經(jīng)濟總量上不對等，經(jīng)濟資源占有差異大，財政能力不同，這都是會對京津冀協(xié)同立法工作帶來挑戰(zhàn)。

再次，京津冀協(xié)同立法會與現(xiàn)行法律產(chǎn)生沖突。根據(jù)我國的法律體系，京津冀各個地方都有自己的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，各地的政府還會出臺一些政策性的指導(dǎo)意見，這些在各地都已經(jīng)成為了長期遵守的規(guī)則和處罰措施，具有約束力和權(quán)威性。而協(xié)同立法所產(chǎn)生的新的規(guī)則必然會觸及到現(xiàn)有的地方法律體系，從而導(dǎo)致新生利益集體和現(xiàn)有利益集體的沖突，法律利益的博弈會直接影響到協(xié)同立法項目的進程。另外不可避免的一點是協(xié)同立法所產(chǎn)生的新的法律規(guī)則的法律位階問題，相比現(xiàn)有的地方性法規(guī)，協(xié)同立法所產(chǎn)生的新的法律法規(guī)將處于一個什么地位？如果協(xié)同立法所產(chǎn)生的新的法律規(guī)范效力高于各地現(xiàn)行的地方性法規(guī)，那么相同內(nèi)容的地方性法規(guī)還有沒有存在的必要性，尤其是與之相沖突的地方性法規(guī)？面對這一問題京津冀三地該如何做出讓步，才能保證法治的公正性？而事實上目前關(guān)于協(xié)同立法的地位缺乏一個有效的法律支持和定位，需要全國人大常委會給予法律地位上的認(rèn)可。endprint

三、京津冀協(xié)同立法的有效途徑

雖然京津冀協(xié)同立法仍是一個摸著石頭過河的探索階段，但是我們并不是沒有經(jīng)驗可尋。我國珠三角、長三角都有過協(xié)同立法的先例，而且世界各國也都有區(qū)域立法的經(jīng)驗可供借鑒。針對京津冀協(xié)同立法所面臨的問題，我們大概可以從以下幾個方面解決。

第一，平衡京津冀三地的政治地位和經(jīng)濟差距。京津冀三地之間的政治、經(jīng)濟地位差距較大，但是并不是不可彌補的。京津冀三地協(xié)同發(fā)展就是彌補差距的一個重要機遇，北京作為首都承擔(dān)了許多其他的社會功能，所以急需減負(fù)，從而北京許多重要的產(chǎn)業(yè)遷移到河北，同時許多先進的醫(yī)療和教育事業(yè)也遷移到河北，這不僅給河北的經(jīng)濟發(fā)展帶來了美好的春天，還直接提高了河北的教育和醫(yī)療水平，極大地彌補了河北地區(qū)的短板，也為河北地區(qū)今后的發(fā)展打下了好的基礎(chǔ)。比如，雄安新區(qū)的成立將疏散北京的部分非首都功能，它所帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和醫(yī)療教育資源的轉(zhuǎn)移，將極大地促進河北地區(qū)經(jīng)濟和醫(yī)療教育公共事業(yè)的發(fā)展，同時也帶動了河北政治地位的提升。而天津和河北的沿海城市相連，天津港和河北黃驊港都是重要的港區(qū)，二者地理位置相鄰聯(lián)系密切，今后可以加大合作力度，進一步打破地區(qū)經(jīng)濟壁壘，帶動河北地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，加快一體化進程。

第二，建立起專門的協(xié)同立法機構(gòu)和協(xié)同立法機制，提高協(xié)同立法項目效率。既然京津冀協(xié)同立法是一個長期的項目，所以建立起一個長期有效的協(xié)同立法機構(gòu)十分必要，同時需要建立起一套完整的協(xié)同立法機制，這樣可以保證協(xié)同立法的持續(xù)性和效率性。可以由三地的人大組成專門的立法委員會專注協(xié)同立法問題，也可以由一地起草專項立法方案，其他兩地提出修改意見進一步協(xié)商。

第三，京津冀三地需做好各自法律法規(guī)的立改廢釋工作。既然協(xié)同立法制定的新的法律法規(guī)必然會與各地現(xiàn)行的地方性法規(guī)和規(guī)章產(chǎn)生沖突，那么各地的人大立法機關(guān)就要積極做好對現(xiàn)行法律法規(guī)的修改解釋和廢除工作，從而減少協(xié)同立法工作中的問題，有效的促進協(xié)同立法工作的進程。而地方性法律法規(guī)的立改廢釋，以及與協(xié)同立法所產(chǎn)生的新的法律規(guī)范的銜接，需要三地各自做出不同程度的讓步，減少三地在這一過程當(dāng)中的法律利益博弈，才能確保這一工作順利有效的進行。

總之，京津冀協(xié)同發(fā)展是一個戰(zhàn)略性的區(qū)域發(fā)展計劃，給人民帶來不僅僅是經(jīng)濟上的飛躍，還有社會公共服務(wù)、教育、醫(yī)療等方面的全新改變和體驗。而協(xié)同立法是這一戰(zhàn)略性發(fā)展計劃的前提和保障，雖然京津冀協(xié)同立法還面臨著一些問題，但是這些問題隨著三地的共同努力和發(fā)展必然將得到有效的解決。京津冀協(xié)同立法的順利進行也會為今后京津冀協(xié)同執(zhí)法和司法打下良好的基礎(chǔ)，促進京津冀一體化的進程。

參考文獻：

[1]張瑞萍.京津冀法制一體化與協(xié)同立法.北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)篇）.2016.

[2]焦洪昌、席志文.京津冀人大協(xié)同立法的路徑.法學(xué).2016（3）.endprint