法治軌道上的國(guó)家監(jiān)察體制改革論思

王孟嘉

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院, 湖北 武漢 430000)

國(guó)家監(jiān)察體制改革籌劃已久，十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上習(xí)近平總書記指出要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督。要健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。這系首次提出國(guó)家監(jiān)察的概念，并提出了要建立全覆蓋式的監(jiān)察體系。隨后，十八屆六中全會(huì)公報(bào)將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列，意味著構(gòu)架進(jìn)行監(jiān)察體制改革已提上議程。全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)一經(jīng)發(fā)布激起千層浪，標(biāo)志著國(guó)家監(jiān)察體制改革正式鋪開(kāi)。十八屆中央紀(jì)委七次會(huì)議中，習(xí)近平總書記重申：制定深化國(guó)家監(jiān)察體制改革方案，確定時(shí)間表、路線圖，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察全覆蓋。可見(jiàn)，中央寄予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)以厚望，希望通過(guò)此項(xiàng)改革助推“法治中國(guó)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革符合十九大報(bào)告提出堅(jiān)持全面依法治國(guó)的預(yù)期要求，是法治驅(qū)動(dòng)下的政治體制改革，因此，應(yīng)當(dāng)遵循法治邏輯，具體表現(xiàn)在國(guó)家監(jiān)察立法所追求的法律方法上。

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治進(jìn)程

國(guó)家監(jiān)察體制改革是新時(shí)代監(jiān)督權(quán)力、規(guī)范權(quán)力的重大舉措，也是黨推行依法治國(guó)的最新成果表現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，然而經(jīng)濟(jì)體制改革持續(xù)深入的背后，是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的需求和人民對(duì)清廉政府的渴望與治腐乏力之間的矛盾。由此，一個(gè)權(quán)威高效的反腐機(jī)構(gòu)呼之欲出，并帶有三個(gè)明顯的傾向：一是改變以往的反腐權(quán)力分散的局面，二是凸顯黨在政治體制改革中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，三是彰顯權(quán)力監(jiān)督的法治化、規(guī)范化。國(guó)家監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治體制改革，就是要祛除舊的反腐體制弊端，形成由黨領(lǐng)導(dǎo)的、全新的國(guó)家監(jiān)察體系，成立高效權(quán)威的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。

十八大以來(lái)，中央反腐呈現(xiàn)高壓態(tài)勢(shì)，每個(gè)反腐敗職能部門都在竭力防腐和反腐，我國(guó)特色的黨政關(guān)系使紀(jì)檢機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)了黨員違紀(jì)案件，還擔(dān)負(fù)著大量的重大貪腐案件，原有行政監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的對(duì)行政違紀(jì)調(diào)查處置權(quán)實(shí)質(zhì)上均由紀(jì)檢部門替代，使得紀(jì)檢機(jī)關(guān)承擔(dān)了更重的壓力。在國(guó)家治理現(xiàn)代化宏觀目標(biāo)的背景下，重新理順黨政關(guān)系(包括黨紀(jì)與國(guó)法之間關(guān)系)，整合多個(gè)監(jiān)督部門的監(jiān)督權(quán)，充實(shí)反腐力量成為迫切需求。

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，是創(chuàng)新監(jiān)督關(guān)系的一次有益嘗試。從監(jiān)督的發(fā)生場(chǎng)域來(lái)看，監(jiān)督關(guān)系一般存在于不同主體之間，傳統(tǒng)主客體思維下的監(jiān)督方式是以監(jiān)督者為中心指向被監(jiān)督者，這種單向性的監(jiān)督模式伴生著強(qiáng)權(quán)與弱權(quán)之分，容易使被監(jiān)督者趨附于監(jiān)督者意志，監(jiān)督者無(wú)法從客體對(duì)象中獲取監(jiān)督實(shí)效性回應(yīng)。國(guó)家監(jiān)察體制改革不是在現(xiàn)有監(jiān)督框架內(nèi)的調(diào)整或變革，而是超越了主客體監(jiān)督的維度，在對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督資源整合的基礎(chǔ)之上創(chuàng)設(shè)新的國(guó)家機(jī)關(guān)，并通過(guò)這個(gè)新的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)主動(dòng)地參與到權(quán)力監(jiān)督關(guān)系中去，其中每個(gè)監(jiān)督對(duì)象都是相對(duì)獨(dú)立的主體，是監(jiān)督關(guān)系的締造者，他們之間所形成的制衡關(guān)系是社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督的一次重大創(chuàng)新。如學(xué)者所言，從權(quán)力授受關(guān)系來(lái)看，“新的監(jiān)察委員會(huì)從政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變?yōu)椤褚鈭?zhí)行機(jī)關(guān)’，有利于擺脫部門化監(jiān)督模式，提高監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的對(duì)稱性”。此次改革的要點(diǎn)在于通過(guò)法治化的方式來(lái)進(jìn)行推進(jìn)，打破了以往政治體制改革的“常規(guī)”模式，它不僅是單純的反腐資源整合，更是權(quán)力監(jiān)督的體系化、法治化和規(guī)范化，是黨和國(guó)家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。本文認(rèn)為，就推動(dòng)監(jiān)察法治進(jìn)程而言，有兩方面的內(nèi)容需要進(jìn)行反思。

第一，實(shí)施規(guī)范性反思，采取程序化的規(guī)范設(shè)計(jì)。規(guī)范性反思主要關(guān)注監(jiān)察權(quán)行使的規(guī)范化與法治化，國(guó)家監(jiān)察權(quán)設(shè)置讓監(jiān)察活動(dòng)獨(dú)立和規(guī)范運(yùn)行，依據(jù)法律授權(quán)獲得并按法律規(guī)范行使。監(jiān)察活動(dòng)是對(duì)公權(quán)力行使過(guò)程中的行為監(jiān)督，因此也應(yīng)具備規(guī)范性，討論監(jiān)察規(guī)范性的核心是監(jiān)察活動(dòng)是否具備程序性。例如在監(jiān)察權(quán)行使過(guò)程中，可借鑒訴訟法中的嚴(yán)格程序原則，規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)采取調(diào)查措施時(shí)應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像，這樣既有據(jù)可查，又便于接受監(jiān)督。此外，還需要進(jìn)一步探索制定監(jiān)察程序法，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約，保證國(guó)家監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運(yùn)行。

第二，實(shí)施專業(yè)性反思，采取職業(yè)化設(shè)計(jì)。專業(yè)性反思主要體現(xiàn)在國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使由專門的國(guó)家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，借由專業(yè)人員實(shí)施。試點(diǎn)方案已明確將檢察院反貪、反瀆及預(yù)防職務(wù)犯罪部門轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，即整建制改變隸屬關(guān)系，成為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部職能部門。監(jiān)察委員會(huì)職能大體上分為監(jiān)督、調(diào)查和處置三個(gè)方面，由不同的職能部門負(fù)責(zé)。調(diào)查部門既有對(duì)違紀(jì)違法行為的調(diào)查，也有對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的調(diào)查。這就意味著在現(xiàn)行的行政監(jiān)察手段的基礎(chǔ)上，增加了公職人員職務(wù)犯罪刑事偵查權(quán)，從而可以使用刑事訴訟法所規(guī)定的一系列刑事偵查手段和強(qiáng)制措施，包括特定的重大職務(wù)犯罪案件中的技術(shù)偵查措施以及拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕等限制人身自由的強(qiáng)制措施，這種類似于訴訟措施的監(jiān)察方式具有高度專業(yè)性，不僅涉及黨規(guī)法紀(jì)和國(guó)家法律法規(guī)，更關(guān)鍵的是如何嫻熟運(yùn)用兩種不同性質(zhì)的規(guī)范，以達(dá)成監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中黨紀(jì)國(guó)法的有效銜接，因而國(guó)家監(jiān)察權(quán)需要通過(guò)更加職業(yè)化的方式行使。

職業(yè)化主要體現(xiàn)在兩方面：專業(yè)化與法律規(guī)范化。就專業(yè)化而言，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察手段需要由專業(yè)人員來(lái)實(shí)施監(jiān)督、調(diào)查和處置，需進(jìn)一步明確任職條件與任職資格；就法律規(guī)范化來(lái)說(shuō)，一切監(jiān)察權(quán)的行使必須遵循規(guī)范性要求，職權(quán)取得、運(yùn)行方式、調(diào)查手段及程序、處置辦法、監(jiān)督方式都要經(jīng)法律的授權(quán)和遵循法定程序。

二、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的法律授權(quán)模式

國(guó)家監(jiān)察體制改革由黨領(lǐng)導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)，但也需要遵循法定的授權(quán)模式。自十八大以來(lái)，黨的紀(jì)律建設(shè)全面加強(qiáng)，腐敗得到有效遏制，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的制度日益完善，但不想腐還需構(gòu)建。國(guó)家監(jiān)察體制改革正是推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)縱深化發(fā)展，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，將實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全面覆蓋。現(xiàn)有的基本授權(quán)邏輯是：基于反腐敗和國(guó)家治理的需要，從根本上授予某個(gè)機(jī)構(gòu)以獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察權(quán)來(lái)建構(gòu)反腐敗體制，這種授權(quán)模式不同于刑事訴訟法、行政訴訟法限權(quán)的思路，是以集中統(tǒng)一和權(quán)威高效為目標(biāo)的整體授權(quán)。據(jù)此，國(guó)家監(jiān)察權(quán)從權(quán)力源頭上就具備統(tǒng)一、高效和權(quán)威的屬性，因而有別于一般的行政權(quán)與司法權(quán)。具體而言，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的法律授權(quán)要注意兩個(gè)問(wèn)題：

首先，遵循法律授權(quán)原則。國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)行法治邏輯的基本要求是于法有據(jù)，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的設(shè)置應(yīng)該明確通過(guò)法律授權(quán)。國(guó)家監(jiān)察立法的重要任務(wù)是授權(quán)特殊類型的國(guó)家權(quán)力——國(guó)家監(jiān)察權(quán)，通過(guò)特殊的法律授權(quán)模式將國(guó)家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的目的、原則、范圍、類型及方式予以規(guī)定。質(zhì)言之，法律授權(quán)就是要通過(guò)法律明確國(guó)家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力清單，即國(guó)家監(jiān)察委在履行監(jiān)督、調(diào)查及處置職責(zé)中的各項(xiàng)具體監(jiān)察權(quán)力。只有國(guó)家監(jiān)察權(quán)的職能、手段、程序按法律規(guī)范的要求行使，才能讓監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督方式、啟動(dòng)調(diào)查、調(diào)查方式及手段(包括采取強(qiáng)制措施)、處置措施等監(jiān)察權(quán)力得以科學(xué)化和規(guī)范化。以“留置”為例，原有的“雙規(guī)”屬于黨內(nèi)調(diào)查程序，“留置”則是法律化的調(diào)查程序，“留置”雖然從前者衍生而來(lái)，但其通過(guò)法律授權(quán)而轉(zhuǎn)化成為法定措施，必須依照法律規(guī)定的方式行使，這就成功地將“雙規(guī)”納入法治軌道。

國(guó)家監(jiān)察權(quán)的法律授權(quán)實(shí)際上是創(chuàng)設(shè)一種新的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，這種全新的權(quán)力形態(tài)與集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗目標(biāo)相吻合。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革全面實(shí)施，反腐敗專職機(jī)構(gòu)的建立是促成建立專門反腐敗立法的主要?jiǎng)右?。基于全面反腐的目的，?guó)家監(jiān)察權(quán)需要以整體的方式，嚴(yán)格按照授權(quán)邏輯運(yùn)行，決不能超越授權(quán)范圍。國(guó)家監(jiān)察立法與民法、刑事及行政等部門法在立法技術(shù)上也有差別，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的授權(quán)模式體現(xiàn)出明顯的政治決策主導(dǎo)傾向，部門法更偏向于國(guó)家法制統(tǒng)一和法律完備之需求。

其次，按照《試點(diǎn)方案》來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察權(quán)既實(shí)行監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三權(quán)分置，又融合于國(guó)家監(jiān)察權(quán)的整體目標(biāo)。就監(jiān)督權(quán)來(lái)說(shuō)，主要針對(duì)公職人員的公職行為進(jìn)行監(jiān)督。從某種程度上來(lái)看，其集合了原有的行政監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、黨風(fēng)廉政建設(shè)、批評(píng)建議等職責(zé)，具有強(qiáng)烈的行政管理性質(zhì)，但通過(guò)法律重構(gòu)之后就轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT的監(jiān)督權(quán)。就監(jiān)督發(fā)揮而言，監(jiān)督可以對(duì)公職行為偏差進(jìn)行矯正，也可以引起調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，例如事前監(jiān)督很大程度是管理發(fā)揮，談話、前期調(diào)查都可以約束公職人員適當(dāng)履職，保持良好的履職姿態(tài)。而在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)違法或犯罪的可以引起調(diào)查或處置，對(duì)于刑事犯罪部分可以采取刑事偵查方法，而對(duì)于違法部分可以直接采取處置，如實(shí)施警告、處分、建議、降級(jí)、撤職。

就調(diào)查權(quán)來(lái)說(shuō)，主要是對(duì)被監(jiān)察人員從違法和犯罪兩個(gè)層面調(diào)查，但違法和犯罪并不是截然分開(kāi)的，而是在調(diào)查權(quán)運(yùn)行過(guò)程中實(shí)行對(duì)違法和犯罪問(wèn)題同步審查的運(yùn)行方式。按照試點(diǎn)地區(qū)的情況看，調(diào)查權(quán)有紀(jì)律調(diào)查與刑事偵查的雙重屬性。有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的“調(diào)查”要有一般調(diào)查和特殊調(diào)查的區(qū)別，一般調(diào)查針對(duì)違法違紀(jì)行為，特殊調(diào)查針對(duì)腐敗犯罪，也就是職務(wù)犯罪刑事偵查。這種觀點(diǎn)實(shí)際上與建立統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察權(quán)目的相左，也就是說(shuō)并不符合授權(quán)邏輯。調(diào)查權(quán)的設(shè)置正是要實(shí)現(xiàn)這三個(gè)目標(biāo)定位，如果將一般調(diào)查和特殊調(diào)查進(jìn)行分離，將會(huì)削弱調(diào)查權(quán)的功效?，F(xiàn)實(shí)中的腐敗現(xiàn)象非常復(fù)雜，違紀(jì)與違法在調(diào)查之初呈現(xiàn)出融合狀態(tài)，尤其是犯罪問(wèn)題，往往是在深入調(diào)查后才能有所察覺(jué)。另外，這種二元分立會(huì)造成所謂經(jīng)“一般調(diào)查權(quán)”取得的證據(jù)到后期無(wú)法作為刑事訴訟的證據(jù)使用。除此，“一般調(diào)查期間未進(jìn)入司法程序，故盡管監(jiān)察委員會(huì)仍可采取各項(xiàng)調(diào)查措施(包括限制財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身自由的措施)，卻不受《刑事訴訟法》規(guī)制，如何規(guī)制這些措施及在此期間是否可申請(qǐng)律師介入均需《國(guó)家監(jiān)察法》進(jìn)一步規(guī)定，如此，不僅難以保障一般調(diào)查期間的公民基本權(quán)利，還浪費(fèi)了立法成本，更在實(shí)踐中難以協(xié)調(diào)二者關(guān)系(尤其由一般調(diào)查轉(zhuǎn)入特殊調(diào)查時(shí)更難協(xié)調(diào))”。事實(shí)上，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱“草案”)業(yè)已默許了技術(shù)調(diào)查作為特殊調(diào)查手段統(tǒng)一于調(diào)查權(quán)。最后，調(diào)查權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處置權(quán)能夠相互配合并彌補(bǔ)各自缺失。監(jiān)督中可以實(shí)施調(diào)查，調(diào)查之后可以對(duì)違法行為進(jìn)行立刻處置，調(diào)查權(quán)在反腐敗中所擁有的自主性、靈活性更具監(jiān)察體制改革中高效的要求。

就處置權(quán)來(lái)說(shuō)，既是監(jiān)督和調(diào)查的后續(xù)處理方式，也是國(guó)家監(jiān)察權(quán)權(quán)威高效的最終表現(xiàn)。俞可平教授認(rèn)為，從政治學(xué)上看，權(quán)威是使對(duì)象服從的能力，具有合法性和使對(duì)方信服的影響力，如果各權(quán)力部門認(rèn)可監(jiān)察權(quán)權(quán)威是國(guó)家權(quán)力的合法性得以認(rèn)同和服從的結(jié)果，那么國(guó)家監(jiān)察權(quán)的處置形成過(guò)程同樣是一個(gè)動(dòng)態(tài)并需要國(guó)家致力于推動(dòng)的過(guò)程。因此，處置權(quán)的表現(xiàn)之一就在于權(quán)威性，具備規(guī)范權(quán)力秩序的合法化，要求不同權(quán)力機(jī)關(guān)自覺(jué)認(rèn)同并接受。除此外，處置權(quán)還體現(xiàn)出命令性特質(zhì)，監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)察過(guò)程中不管何種權(quán)力部門人員都需要接受監(jiān)察，最后的處置權(quán)必然要表現(xiàn)出在結(jié)果上的滲透力、改造力和懲罰力，也就需要在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題上體現(xiàn)出強(qiáng)烈的命令性。具體來(lái)看，監(jiān)察委員的處置權(quán)大致有以下幾方面：第一，對(duì)違法行為直接給予處分。這種處分是行政責(zé)任范疇，屬于公務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部行政行為，包括降低、撤職、開(kāi)除公職、開(kāi)除黨籍等；第二，監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)察過(guò)程中發(fā)現(xiàn)適合采取指導(dǎo)、引導(dǎo)、建議等措施的，可以與相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)及人員積極協(xié)調(diào)，以便更好、更深入地解決問(wèn)題；第三，對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)調(diào)查后移送至刑事司法機(jī)關(guān)處理。

三、國(guó)家監(jiān)察立法需充分考量憲法法律的內(nèi)涵

黨的十九大報(bào)告中提出堅(jiān)持全面依法治國(guó)就要完善以憲法為核心的法律體系，并且提出深化依法治國(guó)實(shí)踐需要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。國(guó)家監(jiān)察立法涉及國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，直接關(guān)系到十九大報(bào)告中“全面推進(jìn)依法治國(guó)”“維護(hù)憲法權(quán)威”“憲法法律至上”等法治精神的具體落實(shí)，也直接關(guān)系到人民對(duì)法治建設(shè)進(jìn)程的期待。國(guó)家監(jiān)察立法屬于國(guó)家監(jiān)察體制改革的階段性表現(xiàn)，在全面依法治國(guó)的背景下，改革與法治某種程度上仍存在緊張關(guān)系，尤其在改革開(kāi)放的關(guān)鍵時(shí)期，憲法被賦予改革屬性是其具備社會(huì)正當(dāng)性的基礎(chǔ)。因此，按法治邏輯，國(guó)家監(jiān)察立法是一項(xiàng)系統(tǒng)性的立法過(guò)程，對(duì)于是否需要修改《憲法》，這個(gè)問(wèn)題是肯定的。

首先，黨的十八屆六中全會(huì)指出“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”，明確將監(jiān)察委員會(huì)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)整合了分散在黨政系統(tǒng)、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量，從而提高了監(jiān)察機(jī)關(guān)在憲法上的實(shí)質(zhì)性地位，因此也具備新的憲法屬性。在我國(guó)集權(quán)再分配的“議行合一”的模式下，從不同國(guó)家權(quán)力中整合出國(guó)家監(jiān)察權(quán)是權(quán)力配置的根本性重構(gòu)，這種大范圍的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整是一項(xiàng)重大的變革。因此，國(guó)家監(jiān)察立法之前應(yīng)對(duì)《憲法》第一百三十五條的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排進(jìn)行修改，加入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的國(guó)家監(jiān)察權(quán)。

其次，由于國(guó)家監(jiān)察權(quán)是新的國(guó)家權(quán)力，需要改變憲法上監(jiān)察權(quán)隸屬于行政權(quán)的現(xiàn)有框架。現(xiàn)行憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”顯然需要修改，監(jiān)察體制改革下的監(jiān)察權(quán)是全新的國(guó)家權(quán)力，不再與民政、公安、司法行政等相并列。因此，對(duì)憲法舊有的監(jiān)察內(nèi)容進(jìn)行刪除、修改是必需的。

再次，國(guó)家監(jiān)察立法應(yīng)遵循《立法法》的要求。具體表現(xiàn)在“立法權(quán)限”和“立法程序”要嚴(yán)格按照《立法法》第七條到第四十四條規(guī)定進(jìn)行立法。其中，最值得關(guān)注的是留置問(wèn)題。雖說(shuō)留置不同于逮捕而屬于調(diào)查權(quán)的范疇，其同樣具有限制公民人身自由的效果?！读⒎ǚā返诎藯l第五款規(guī)定“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”屬于法律保留事項(xiàng)，國(guó)家監(jiān)察立法可以實(shí)施制定關(guān)于留置的具體條款，但同時(shí)也必須遵守憲法的基本權(quán)利規(guī)范，《憲法》第三十七條第二款規(guī)定只有檢察機(jī)關(guān)和法院有權(quán)批準(zhǔn)或決定逮捕。也就是說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察立法上賦予監(jiān)察委員會(huì)留置權(quán)有可能與《憲法》第三十七條第二款發(fā)生違和，從形式上看，“逮捕”屬于刑事訴訟程序中的強(qiáng)制措施，而“留置”屬于監(jiān)察程序中的調(diào)查手段，姑且稱之為監(jiān)察強(qiáng)制措施，實(shí)質(zhì)上“逮捕”與“留置”都具有限制人身自由的不利后果。但本文認(rèn)為，“留置”不屬于“逮捕”，按目前我國(guó)的法律規(guī)定，“留置”接近“拘留”，但比“拘留”更為嚴(yán)厲?！熬辛簟睂儆诙虝r(shí)間內(nèi)的扣留和拘禁，屬于短時(shí)間內(nèi)的限制人身自由措施，而留置最長(zhǎng)可達(dá)六個(gè)月。我國(guó)現(xiàn)行法律主要有行政拘留、司法拘留和刑事拘留。行政拘留是一種懲罰性強(qiáng)制措施，按《治安管理處罰法》合并處罰最長(zhǎng)拘留時(shí)間為20日；司法拘留是在民事、行政訴訟或法院執(zhí)行過(guò)程中，由法院依據(jù)《民事訴訟法》或《行政訴訟法》作出的限制人身自由的強(qiáng)制措施，最長(zhǎng)為15日；刑事拘留是指公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)在刑事案件偵查中依《刑事訴訟法》對(duì)犯罪嫌疑人采取的一種強(qiáng)制措施，計(jì)算最長(zhǎng)期限不超過(guò)37天。其中，“留置”有更接近于刑事拘留的外觀，都是為了更好地調(diào)查而實(shí)施的臨時(shí)性強(qiáng)制措施，只不過(guò)引起“留置”調(diào)查原因理論上并不一定因犯罪，實(shí)際上更多的是有部分違法事實(shí)，只不過(guò)監(jiān)察權(quán)中的調(diào)查沒(méi)有明確分為違法調(diào)查和犯罪調(diào)查。在國(guó)家監(jiān)察委統(tǒng)一、權(quán)威高效的既定目標(biāo)下，應(yīng)該授予監(jiān)察委員會(huì)更嚴(yán)格的調(diào)查權(quán)限，納入“禁止非法調(diào)查”條款，以便在保障公民人身自由的前提下實(shí)施全面徹底調(diào)查。據(jù)此，國(guó)家監(jiān)察立法對(duì)留置的規(guī)定可以不違背《憲法》第三十七條第二款，只要通過(guò)監(jiān)察立法明確規(guī)定“留置”不違反《憲法》第三十七條第三款即可。

除此，國(guó)家監(jiān)察權(quán)作為與司法權(quán)、行政權(quán)相平行的一種權(quán)力，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為新的獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)，其行為當(dāng)然不能直接適用《行政訴訟法》《刑事訴訟法》，不過(guò)某些法律原則可為國(guó)家監(jiān)察立法所借鑒。如監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督、調(diào)查和處置過(guò)程中引入正當(dāng)程序原則和權(quán)利保障原則。正當(dāng)程序原則主要體現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中依職權(quán)、依程序運(yùn)行，充分尊重被監(jiān)察人的陳述、申辯及抗辯權(quán)；而權(quán)利保障原則主要表現(xiàn)在充分尊重被監(jiān)察人的人權(quán)，賦予被監(jiān)察人獲得申訴、抗辯及獲得法律幫助的權(quán)利等。

四、完善人民監(jiān)督制度實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督

國(guó)家監(jiān)察權(quán)監(jiān)察屬性已然明了，但其如何受到制約則引起了廣泛質(zhì)疑。按現(xiàn)代權(quán)力制約與平衡原理，專門國(guó)家監(jiān)察權(quán)力也需要被監(jiān)督，自我監(jiān)督或循環(huán)監(jiān)督難以起到實(shí)質(zhì)性監(jiān)督效果。筆者認(rèn)為，在人民主權(quán)的社會(huì)主義國(guó)家，可以改造人民監(jiān)督制度來(lái)實(shí)施對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督總有外部力量介入監(jiān)督的愿景。人民監(jiān)督是中國(guó)近代政治設(shè)計(jì)的精髓所在，在我國(guó)，人民有多種渠道監(jiān)督國(guó)家權(quán)力，如人大代表監(jiān)督、信訪監(jiān)督、控告申訴、新聞媒體監(jiān)督等，但是由于私權(quán)力與公權(quán)力之間力量的不均衡性，在缺乏制度性保障的前提下，作為個(gè)體的公民難以對(duì)抗強(qiáng)大的國(guó)家。為了解決人民監(jiān)督困難的問(wèn)題，必須通過(guò)制度性的設(shè)計(jì)讓人民真正參與到對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督中去，并且賦予作為個(gè)體的公民以實(shí)質(zhì)性和長(zhǎng)效性的監(jiān)督權(quán)，這樣才符合人民監(jiān)督的政治設(shè)計(jì)初衷。遵循這個(gè)思路，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的制衡機(jī)制有兩種路徑值得探索。

一是在人大下設(shè)專職國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)督查組。為了保證對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督實(shí)效，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間必須保持一定的“距離”，人事、財(cái)政和組織上增強(qiáng)自主性，能夠獨(dú)立對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的違紀(jì)違法行為作出裁決。具體思路為：專職督查機(jī)構(gòu)由人大選舉產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)；專職督查組的財(cái)政由國(guó)家專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)劃撥；實(shí)行專職督察員和兼職督察員相結(jié)合制度，負(fù)責(zé)受理和處置督查事項(xiàng)；建立重大事項(xiàng)聯(lián)席會(huì)議制度，由專職督察組主持，召集人大、政府、法院、檢察、媒體、民眾等人員代表按照民主集中制原則協(xié)商；監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于督查組提出的問(wèn)題負(fù)責(zé)答復(fù)，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法行為可層報(bào)上級(jí)督查組處理，并形成書面報(bào)告提交同級(jí)人大或人大常委會(huì)；督察員的選拔應(yīng)當(dāng)吸納社會(huì)公眾的參與，兼職督察員與專職督察員享有同樣的監(jiān)督權(quán)力并負(fù)有同等義務(wù)。通過(guò)專職督查部門的設(shè)立，規(guī)范國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)。

二是改造人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度原本是為了限制職務(wù)犯罪偵查權(quán)而實(shí)施的外部監(jiān)督制度，在吸收職務(wù)犯罪偵查權(quán)的基礎(chǔ)上，針對(duì)監(jiān)察權(quán)的特征對(duì)該制度進(jìn)行變革是一種可行方案，秦前紅教授也認(rèn)為，將人民監(jiān)督員制度并入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)“豐富了新形勢(shì)下人民監(jiān)督制度的內(nèi)涵，有利于通過(guò)社會(huì)公眾監(jiān)督而對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)形成必要的權(quán)力制約”。

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督范圍基本上涵蓋了訴訟的每一環(huán)節(jié)，由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)是長(zhǎng)期困擾人們的難題。人民監(jiān)督員制度正是迎合了對(duì)檢察院形成穩(wěn)定和長(zhǎng)效監(jiān)督的需求而產(chǎn)生的，由人民監(jiān)督檢察權(quán)的行使“恰恰契合了人民主權(quán)的憲政理念，也繼承了我黨依靠群眾的光榮傳統(tǒng)，順應(yīng)了公民參與司法活動(dòng)的民主潮流”。在檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會(huì)之后，人民監(jiān)督員制度也應(yīng)當(dāng)隨之轉(zhuǎn)移，但是應(yīng)當(dāng)注意與檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度的區(qū)別，比如對(duì)超期留置能否監(jiān)督，執(zhí)紀(jì)審查案件如何監(jiān)督，人民監(jiān)督員參與監(jiān)督案件的程序等。在對(duì)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行移植和改造時(shí)，需要著重衡量人民監(jiān)督員制度與監(jiān)察制度的契合程度，尤其是與紀(jì)委的特邀監(jiān)督員等制度的整合，謹(jǐn)防因移植不當(dāng)而引起較大的不確定性。將人民監(jiān)督員制度引入國(guó)家監(jiān)察體制中，既能形成對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的外部監(jiān)督，又能拓寬公民參與權(quán)力運(yùn)行渠道。