蒙陰縣推進綜合行政執(zhí)法體制改革工作的探索與思考

去年以來，蒙陰縣認真貫徹落實全省綜合行政執(zhí)法體制改革精神，立足縣域?qū)嶋H，以解決現(xiàn)存執(zhí)法體制矛盾為著力點，深入推進綜合行政執(zhí)法體制改革，截至目前，全縣已形成縣鄉(xiāng)兩級“綜合行政執(zhí)法管理平臺”，構(gòu)建了“1+7”綜合加專業(yè)執(zhí)法監(jiān)管模式，改革取得了初步成效。

一、基本做法

（一）堅持加強領(lǐng)導(dǎo)與完善機制兩手抓。及時成立了“蒙陰縣綜合行政執(zhí)法體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，建立了“蒙陰縣綜合行政執(zhí)法體制改革聯(lián)席會議制度”，由縣長任改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長和聯(lián)席會議總召集人，縣委常委、常務(wù)副縣長和縣委常委、組織部長任副組長、召集人具體負責(zé)推進綜合執(zhí)法體制改革，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)、縣直各部門單位也都相應(yīng)成立了改革領(lǐng)導(dǎo)小組，均由單位一把手任組長，負責(zé)本部門本單位的綜合執(zhí)法改革工作。同時，在縣編辦設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由編辦牽頭，紀(jì)檢、組織、人社、財政、審計等相關(guān)部門共同參與，具體研究制定改革配套政策，逐項推進改革相關(guān)工作?！疤依畈谎?，下自成蹊”，通過高調(diào)樹立“改革是一把手工程”意識，大力強化組織領(lǐng)導(dǎo)，扎實做好頂層設(shè)計，構(gòu)建了有力的領(lǐng)導(dǎo)機制、工作格局和責(zé)任機制，為順利推進改革提供了堅實保障。

（二）堅持靠前謀劃與調(diào)研先行兩注重。“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，為托清行政執(zhí)法現(xiàn)狀和部門單位執(zhí)法實際，梳理行政執(zhí)法存在的問題、矛盾，蒙陰縣確立了“綜合執(zhí)法改革調(diào)研先行”的基本工作思路，積極發(fā)揮改革牽頭部門作用，靠前謀劃、主動作為，把“執(zhí)法調(diào)研”作為開展改革的基礎(chǔ)方法，先后三次組織開展綜合執(zhí)法改革集中調(diào)研活動，重點摸清了全縣執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法隊伍建設(shè)、人員編制配備、執(zhí)法職責(zé)梳理、執(zhí)法邊界劃分、執(zhí)法機制建設(shè)、執(zhí)法工作開展和執(zhí)法問題建議等8大類基本情況，梳理出“執(zhí)法力量散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法效能低、執(zhí)法存在盲區(qū)”6項基本矛盾，為制定改革方案奠定了堅實基礎(chǔ)。

（三）堅持規(guī)定動作與自選動作兩結(jié)合。在改革推進中，蒙陰縣把省委辦公廳、省政府辦公廳《印發(fā)<關(guān)于推進綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見>的通知》和省編辦《關(guān)于<臨沂市綜合行政執(zhí)法體制改革方案>的批復(fù)》作為推進執(zhí)法改革的政策依據(jù)和剛性約束，并緊密結(jié)合蒙陰實際，細化出臺了《蒙陰縣綜合行政執(zhí)法體制改革工作方案》和《蒙陰縣綜合行政執(zhí)法體制改革實施意見》，作為指導(dǎo)蒙陰縣推進執(zhí)法改革的工作依據(jù)和主要路徑。在堅持做到“兩個相對分開”、“權(quán)責(zé)一致、精簡高效”、“重心下移、屬地管理”和“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序推進”的四個基本原則和執(zhí)法隊伍數(shù)量不超過8支的總前提下，充分考慮蒙陰縣行政執(zhí)法實際矛盾，合理設(shè)計了“1+7”執(zhí)法模式。一方面，突出做實做大“1”支綜合執(zhí)法隊伍，即把基層發(fā)生頻率高、專業(yè)技術(shù)相適宜的城市管理、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護、工商管理等19個領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)納入綜合行政執(zhí)法范圍，組建“綜合行政執(zhí)法大隊”，充分發(fā)揮大“1”綜合執(zhí)法的優(yōu)勢作用，較好提升了縣鄉(xiāng)綜合執(zhí)法能力。另一方面，合理設(shè)置“7”個部門領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)執(zhí)法隊伍，對于執(zhí)法事項較多、執(zhí)法隊伍基本健全、執(zhí)法活動比較經(jīng)常的交通、安監(jiān)、人社、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)計、市場監(jiān)管、食品藥品等7個部門或行業(yè)，整合組建7支專業(yè)執(zhí)法隊伍，推行部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法?！?+7”綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法模式的構(gòu)建，既落實了省市要求，又突出了蒙陰實際，彰顯了綜合行政執(zhí)法的實效和活力。

（四）堅持推進改革與保持穩(wěn)定兩促進。為做到改革與穩(wěn)定“兩手抓兩不誤”，蒙陰縣著力抓實了三個方面的工作。一是著力解決思想認識問題。在貫徹省市改革要求、起草制定改革方案和實施意見，以及機構(gòu)組建、人員編制劃轉(zhuǎn)的實踐中，蒙陰縣時刻把各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部和涉改人員思想認識的統(tǒng)一和提高抓在手上，充分發(fā)揮縣委常委會、縣政府常務(wù)會、綜合執(zhí)法改革聯(lián)席會等議事決策平臺作用，先后兩次召開縣委常委會、兩次召開縣政府常務(wù)會、四次召開綜合執(zhí)法改革聯(lián)席會議，深入研究綜合執(zhí)法改革工作，廣泛宣傳綜合執(zhí)法改革的目的意義和改革堅持的原則、遵循的方法、推進的路徑，把涉改部門及人員由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c，堅決消除了個別部門怕丟權(quán)、個別人員怕?lián)p傷個人利益的想法，為推進改革營造了良好環(huán)境。二是務(wù)求實際實效。在職責(zé)調(diào)整、人員編制劃轉(zhuǎn)中，對于涉及執(zhí)法職責(zé)調(diào)整且編制矛盾突出的部門，沒有生硬套用“杠杠條條”，而是堅持“問題導(dǎo)向”，著力化解矛盾。三是注重以人為本。為保證改革不造成新的矛盾，在縣綜合執(zhí)法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)下，縣編辦、紀(jì)檢、組織、人社等部門專門研究制訂了《蒙陰縣綜合執(zhí)法改革人員編制劃轉(zhuǎn)方案》，《方案》既遵循了專業(yè)執(zhí)法隊伍整建制劃轉(zhuǎn)的剛性約束，又堅持了非專業(yè)執(zhí)法隊伍人員劃轉(zhuǎn)采取“個人自愿”和單位研究相結(jié)合的基本原則，全力做好“工作推進和涉改人員利益保障”結(jié)合文章，保證了改革平穩(wěn)有序進行。

二、主要成效

（一）建立健全了縣鄉(xiāng)兩級綜合執(zhí)法平臺和執(zhí)法體系。一方面構(gòu)建了縣鄉(xiāng)綜合執(zhí)法平臺。改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)未明確設(shè)置綜合執(zhí)法監(jiān)管平臺，已設(shè)置的環(huán)保、安監(jiān)等四個領(lǐng)域的管理機構(gòu)，也因權(quán)限受限、執(zhí)法力量不足等問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“看得見，管不著”的執(zhí)法現(xiàn)象成為無奈；在縣直，由于綜合執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)的缺失，執(zhí)法權(quán)分散在政府各部門，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民的亂象時有發(fā)生。改革后，縣綜合行政執(zhí)法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法管理辦公室的設(shè)立，從根本上解決了縣鄉(xiāng)綜合執(zhí)法平臺缺失、執(zhí)法主體不完備等問題。另一方面完善了縣鄉(xiāng)執(zhí)法體系。隨著縣級綜合執(zhí)法大隊的成立和向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)派駐執(zhí)法中隊，特別是市場監(jiān)管、食品藥品、安監(jiān)等7大領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法隊伍的組建與逐步派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，構(gòu)建了縣鄉(xiāng)兩級較為完善的執(zhí)法體系，為基層推行綜合執(zhí)法奠定了必要條件。

（二）優(yōu)化了執(zhí)法資源配置，提高了執(zhí)法監(jiān)管效能。綜合行政執(zhí)法的推進，使蒙陰縣明顯不足的執(zhí)法資源得到了有效配置，特別是實現(xiàn)了由分散狀態(tài)中的各自為戰(zhàn)向集中集約下的合力執(zhí)法轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實。例如，在改革前，住建、發(fā)改、經(jīng)信、民政等多個部門的行政執(zhí)法均由內(nèi)部科室或承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位承擔(dān)，既沒有專門的執(zhí)法隊伍，又缺乏專業(yè)執(zhí)法力量，部門執(zhí)法僅維持在批而不管或以罰代管狀態(tài)，執(zhí)法效能低下、監(jiān)管乏力成為常態(tài)。改革后，蒙陰縣通過相對集中行政執(zhí)法權(quán)，合理配置執(zhí)法資源，把新成立的綜合行政執(zhí)法大隊人員編制增加到150名，既壯大了城市執(zhí)法管理力量，還解決了以上部門單獨執(zhí)法無法解決的矛盾。再如，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊整合組建后，人員編制由原先不足10人增加到59人，基本滿足了農(nóng)、林、水、牧、漁、糧等多個領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)管需求。同時，由于執(zhí)法資源的高度集中和優(yōu)化配置，實現(xiàn)了縣直執(zhí)法部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)派駐執(zhí)法隊伍多年未實現(xiàn)的愿望，扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見、管不了”的尷尬局面，大大縮短了執(zhí)法時間，提高了執(zhí)法效能。

（三）相對集中了行政執(zhí)法權(quán)，理順了部門權(quán)責(zé)。一方面解決了多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題。例如，在河道砂資源管理上，未實行綜合執(zhí)法前，水利、國土、交通等多個部門都在執(zhí)法管理，實行綜合執(zhí)法后，部門權(quán)責(zé)得到理順，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的河道由綜合執(zhí)法局執(zhí)法大隊和派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中隊管理，規(guī)劃區(qū)之外的河道歸屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法中隊負責(zé)。再如，對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，改革前，工商管流通環(huán)節(jié)、質(zhì)監(jiān)管生產(chǎn)環(huán)節(jié)，多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法明顯，成立市場監(jiān)管局后，實行一支隊伍執(zhí)法后，大大減少了執(zhí)法環(huán)節(jié)和執(zhí)法頻率。另一方面減少了執(zhí)法層級，避免了重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象。綜合執(zhí)法實行后，在分層監(jiān)管上，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)歸屬相對明確，執(zhí)法采取屬地管理原則，一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法活動全部納入綜合執(zhí)法管理辦公室，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)統(tǒng)一指揮執(zhí)法，避免了縣鄉(xiāng)兩級重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民和執(zhí)法存在盲區(qū)等問題。

（四）大力推動了法治政府建設(shè)。一是規(guī)范了執(zhí)法行為。實行綜合執(zhí)法，加強了執(zhí)法的規(guī)范性建設(shè)，特別是加強了程序制度建設(shè)，細化了執(zhí)法流程，明確了執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，保障了程序公正；建立了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，嚴(yán)格規(guī)范了裁量權(quán)行使，避免了執(zhí)法的隨意性；健全了行政執(zhí)法調(diào)查規(guī)則，規(guī)范了取證活動。二是提高了執(zhí)法人員素質(zhì)。綜合行政執(zhí)法的推行，加強了執(zhí)法隊伍的建設(shè)，執(zhí)法人員崗前培訓(xùn)、持證上崗和資格管理已成為一項基本管理制度，執(zhí)法紀(jì)律和職業(yè)道德教育進一步得到強化，執(zhí)法人員整體素質(zhì)和執(zhí)法水平不斷提高。

三、幾點思考

（一）準(zhǔn)確把握跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法范圍。推進綜合執(zhí)法的目的是減少執(zhí)法層級、優(yōu)化執(zhí)法資源配置，避免重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民，達到規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法效能和水平這一根本要求，同時也應(yīng)注重結(jié)合實際，尤其是對于跨部門跨領(lǐng)域執(zhí)法，綜合的范圍要適中，要與縣鄉(xiāng)管理實際需求和技術(shù)要求相適宜，不應(yīng)貪大求多，甚至“過尤不及”。

（二）全面夯實綜合行政執(zhí)法工作機制。綜合執(zhí)法的推行，使“兩個相對分開”成為必然，尤其是從監(jiān)管和執(zhí)法不分到監(jiān)管執(zhí)法分離，部門會在較長一段時間內(nèi)不適應(yīng)，影響日常工作正常開展，因此，必須構(gòu)建完整的工作機制作為根本保障。特別是要建立以政府為主導(dǎo)的綜合執(zhí)法聯(lián)席會議制度，建立行政主管部門與執(zhí)法部門密切配合的協(xié)作機制，建立行政執(zhí)法與司法銜接機制，以及執(zhí)法過程機制、監(jiān)督機制、執(zhí)法保障機制和信息共享機制等多個配套機制，并下“實功夫”，亮出“真招”，確保機制正常運轉(zhuǎn)、發(fā)揮作用。

（三）快速跟進做好相關(guān)配套工作。一要盡快解決執(zhí)法主體的合法性。首先，努力做好相對集中行政處罰權(quán)授權(quán)、賦權(quán)工作；其次，要盡快實現(xiàn)基層執(zhí)法部門執(zhí)法主體的合法性。二要強化執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升執(zhí)法人員素質(zhì)。鑒于基層專業(yè)執(zhí)法人員緊缺，且整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平不高的實際，加上劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法事項驟然增加，執(zhí)法人員對執(zhí)法業(yè)務(wù)不熟悉等因素，在一定程度上制約了綜合行政執(zhí)法工作的開展，上級有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌做好規(guī)劃設(shè)計，及時分期分批強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力提升人員素質(zhì)，夯實綜合行政執(zhí)法基礎(chǔ)。

（四）持續(xù)強化黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)功能。綜合行政執(zhí)法體制改革實際上是政府自身的革命，工作繁重、任務(wù)艱巨，基層黨委政府應(yīng)不斷強化黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)功能，持續(xù)強化組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓責(zé)任落實，堅持抓細、抓實、抓常，直至改革全面完成，綜合行政執(zhí)法步入正常軌道。要不斷強化改革領(lǐng)導(dǎo)小組對工作的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和推進，充分發(fā)揮縣區(qū)綜合執(zhí)法改革聯(lián)席會議制度作用，加強統(tǒng)籌謀劃各階段工作的力度，強化逐項逐條抓落實的措施，努力推行倒逼機制，方能保證改革圓滿完成?！鮁：ZY

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法 體制改革 縣域