事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

盧勇彬

【摘 要】近年來，隨著我國公共財(cái)政體制改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，事業(yè)單位預(yù)算管理工作放到了財(cái)務(wù)管理工作的首要位置，對(duì)預(yù)算管理的要求也不斷提高。本文介紹了目前加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理工作的現(xiàn)實(shí)意義，分析了現(xiàn)階段在事業(yè)單位預(yù)算管理實(shí)踐中存在的主要問題，并以此為基礎(chǔ)，提出進(jìn)一步優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算管理工作的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；預(yù)算管理；制度控制

一、 加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義

事業(yè)單位預(yù)算管理是指事業(yè)單位為履行自身職能，根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。隨著國家治理能力與水平的不斷提高，作為提供社會(huì)公共服務(wù)的主體之一，事業(yè)單位所承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)也日益突出，在這樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景之下，加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理對(duì)于推進(jìn)事業(yè)單位依法理財(cái)、規(guī)范理財(cái)、科學(xué)理財(cái)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。具體表現(xiàn)為：

1.有助于提高事業(yè)單位的綜合管理水平

加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理工作，規(guī)范綜合預(yù)算管理辦法，能夠使事業(yè)單位在預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督一系列流程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。通過全面綜合分析，采取合理措施進(jìn)行糾正和優(yōu)化，提高事業(yè)單位的綜合管理水平的同時(shí)，在一定程度上改善事業(yè)單位預(yù)算和決算不相等、財(cái)政支出效率低下的情況，保證財(cái)政支出結(jié)構(gòu)科學(xué)合理，促使事業(yè)單位的預(yù)算管理向科學(xué)化、法律化、規(guī)范化方向邁進(jìn)。

2.有助于合理配置社會(huì)公共資源

現(xiàn)階段事業(yè)單位資金大部分來自財(cái)政撥款和事業(yè)收入，從規(guī)范事業(yè)單位預(yù)算編制工作著手，逐步增加建設(shè)民生項(xiàng)目的專項(xiàng)費(fèi)用，把有限的財(cái)政資源分配到最需要資金的部門，減少財(cái)政資源的損失和浪費(fèi)，提高資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置，為社會(huì)公共服務(wù)提供保障。

3.有助于防范行政腐敗行為

現(xiàn)階段的事業(yè)單位預(yù)算管理，明確由財(cái)務(wù)部門歸口管理各項(xiàng)收支業(yè)務(wù)，所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都統(tǒng)一納入單位預(yù)算，實(shí)行預(yù)算、決算公開制度，讓單位所有收支公之于眾，接受陽光監(jiān)督，通過社會(huì)各界的監(jiān)督，規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政收支行為，從源頭上預(yù)防貪污舞弊、杜絕浪費(fèi)，防止財(cái)產(chǎn)物資被損壞、盜竊、挪用和私設(shè)“小金庫”等問題的發(fā)生。

二、現(xiàn)階段事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

1.預(yù)算管理意識(shí)比較薄弱

近年來事業(yè)單位雖然推行了全面預(yù)算管理，但從實(shí)踐來看，很多事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)全面預(yù)算不夠重視且流于形式，沒有整體的預(yù)算管理規(guī)劃理念，也沒有把財(cái)務(wù)預(yù)算管理從始至終融入單位整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。因此，在預(yù)算具體執(zhí)行過程中，單位預(yù)算編制、資金使用效率、預(yù)算的控制與監(jiān)督等方面工作不盡如人意，在這樣的思想理念與操作實(shí)踐下，不僅會(huì)降低預(yù)算管理的權(quán)威性，也不利于實(shí)行預(yù)算全過程績效管理，使得預(yù)算無法得到全面、有效的執(zhí)行。

2.預(yù)算管理制度不健全

仍有一些事業(yè)單位沒有依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)建立符合本單位實(shí)際的預(yù)算管理制度，沒有建立與之相配套的收支管理、債務(wù)管理、政府采購管理、固定資產(chǎn)管理等制度，導(dǎo)致整個(gè)預(yù)算管理過程無章可循。例如，在預(yù)算準(zhǔn)備階段沒有提前充分的準(zhǔn)備，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通，造成預(yù)算管理與政府采購管理、資產(chǎn)管理和工程建設(shè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié)；在預(yù)算編制階段，預(yù)算立項(xiàng)隨意、編制粗糙，導(dǎo)致預(yù)算履行不規(guī)范；在預(yù)算批復(fù)階段，單位內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)分解不合理，導(dǎo)致各部門無法按照批復(fù)的預(yù)算安排各項(xiàng)收支，存在預(yù)算支出混亂等問題，影響單位預(yù)算的績效評(píng)價(jià)；在預(yù)算執(zhí)行階段，不對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行分析，未能及時(shí)核實(shí)處理、跟蹤問題整改，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏快或偏慢，預(yù)算調(diào)整缺乏嚴(yán)格控制，導(dǎo)致約束力不夠，預(yù)算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問題存在；在預(yù)算評(píng)價(jià)階段，預(yù)算與決算存在相互脫節(jié)，口徑不一，在實(shí)際執(zhí)行過程中進(jìn)行過相應(yīng)預(yù)算追加，或由于項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境、條件發(fā)生變化，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算編制存在較大差異。

3.預(yù)算編制質(zhì)量不高

預(yù)算編制工作是一項(xiàng)全局性和全員參與的工作，部門預(yù)算必須圍繞本單位的總體目標(biāo)開展工作。目前，事業(yè)單位最主要的支出是基本支出和項(xiàng)目支出?；局С鍪前凑斩▎T定額的方式編制，需要預(yù)算編制人員根據(jù)財(cái)政制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，結(jié)合上年度結(jié)余情況和預(yù)算年度發(fā)展的需要，測算基本支出預(yù)算控制數(shù)。項(xiàng)目支出的預(yù)算應(yīng)有明確的目標(biāo)和組織實(shí)施的計(jì)劃，做到申報(bào)內(nèi)容齊全，符合申報(bào)程序再提交預(yù)算編制?，F(xiàn)階段的預(yù)算編制人員一般是財(cái)務(wù)人員，由于編制時(shí)間匆忙，沒有根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展的需要，沒有對(duì)上一年度收入完成情況和支出結(jié)構(gòu)加以分析，倉促完成預(yù)算編制草案，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)與單位實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)。

4.預(yù)算管理執(zhí)行與監(jiān)控不力

在預(yù)算執(zhí)行過程中，一些單位沒有明確各部門相關(guān)崗位的職責(zé)和權(quán)限，預(yù)算收入未按法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)征收，存在亂收費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)；單位收支業(yè)務(wù)沒有經(jīng)財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一辦理，仍然存在資金賬外循環(huán)的現(xiàn)象；辦理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)沒有遵循國家政策規(guī)定，存在政府采購不規(guī)范的行為、公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄不執(zhí)行的行為、資產(chǎn)管理不善導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政預(yù)算批復(fù)后，財(cái)務(wù)部門沒有嚴(yán)格將預(yù)算批復(fù)數(shù)分解到各部門執(zhí)行，沒有按月分析預(yù)算執(zhí)行情況并向管理層提交預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，導(dǎo)致其沒有依據(jù)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行實(shí)行考核和控制。一些單位對(duì)新項(xiàng)目的立項(xiàng)、評(píng)估不夠具體，導(dǎo)致項(xiàng)目在執(zhí)行過程中推進(jìn)緩慢，甚至停滯不前。

三、完善事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策建議

1.強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)

單位領(lǐng)導(dǎo)必須樹立全面預(yù)算的意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)預(yù)算管理對(duì)本單位發(fā)展的重要性，預(yù)算管理應(yīng)貫穿整個(gè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)，是內(nèi)部控制的一項(xiàng)重要工作。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)為年度預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制與監(jiān)督等各項(xiàng)工作起到總體指導(dǎo)作用，在編制任務(wù)下達(dá)前召開年度預(yù)算協(xié)調(diào)會(huì)，就下一年度預(yù)算工作與相關(guān)部門進(jìn)行溝通，宣傳預(yù)算管理知識(shí)，加深各部門員工對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)各職能部門以及個(gè)人參與單位預(yù)算管理的積極性， 提高預(yù)算編制的質(zhì)量。重大預(yù)算項(xiàng)目采取集體決策和可行性分析，預(yù)算批復(fù)后督促各部門履行職責(zé)，要求財(cái)務(wù)部門編制預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度報(bào)表，按進(jìn)度評(píng)估資金的使用情況，研究解決預(yù)算執(zhí)行過程出現(xiàn)的問題，提出改進(jìn)措施。endprint

2.完善預(yù)算管理制度

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全的內(nèi)部預(yù)算管理制度，明確各部門和相關(guān)人員的職責(zé)、權(quán)限，確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。根據(jù)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)，制定一套適合本單位且行之有效的財(cái)務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度，將預(yù)算執(zhí)行與收支業(yè)務(wù)、政府采購工作、工程建設(shè)項(xiàng)目、國有資產(chǎn)管理等工作結(jié)合起來，從不同角度對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)行控制，保障事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展。例如，可以將預(yù)算支出和授權(quán)審批結(jié)合起來，按預(yù)算支出金額實(shí)行分級(jí)授權(quán)審批制度，保證資金的安全性和使用效率；將預(yù)算控制與工程建設(shè)項(xiàng)目、固定資產(chǎn)購建等大額資本性支出結(jié)合起來，將重點(diǎn)、大額資本性支出在預(yù)算中作為績效評(píng)價(jià)目標(biāo)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)這些重大投資從立項(xiàng)到執(zhí)行的集體決策、公開透明的內(nèi)控目標(biāo)；另外，收入預(yù)算可以和票據(jù)管理、合同履行實(shí)施控制，支出預(yù)算可以與政府采購、公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的控制結(jié)合起來，使預(yù)算管理制度與內(nèi)部控制制度進(jìn)一步落到實(shí)處。

3.提高預(yù)算編制質(zhì)量

加強(qiáng)單位的財(cái)務(wù)管理首先要規(guī)范預(yù)算管理，隨著單位體制改革的不斷深入，事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)要求也越來越高，財(cái)政部門和主管部門應(yīng)通過多渠道等形式對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)行繼續(xù)教育培訓(xùn)和專業(yè)知識(shí)的更新，優(yōu)化他們的預(yù)算管理理念，提高其財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)操作的綜合能力。同時(shí)，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員應(yīng)是復(fù)合型管理人才，不但要掌握管理會(huì)計(jì)方面的知識(shí)，還要熟悉與本單位業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)、國家政策以及當(dāng)前的社會(huì)因素等多方面的知識(shí)，更應(yīng)具備抵制腐敗、防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。

在實(shí)施預(yù)算編制前，往年的預(yù)算管理數(shù)據(jù)只作為參考依據(jù)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)以基本數(shù)字作為預(yù)算的基本依據(jù)，徹底摸清本單位的資產(chǎn)、資源狀況，如有報(bào)廢的固定資產(chǎn)先按照《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》的規(guī)定進(jìn)行處置，匯總報(bào)廢、強(qiáng)制報(bào)廢和需要大修理的固定資產(chǎn)數(shù)量，再落實(shí)新增固定資產(chǎn)項(xiàng)目需求數(shù)。預(yù)算編制使用“零基礎(chǔ)預(yù)算”、“績效考核預(yù)算”編制方式，結(jié)合科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，提高預(yù)算的編制質(zhì)量。將預(yù)算分工、責(zé)任、權(quán)力、利益合理分?jǐn)?，將?cái)務(wù)人員的工作情況與其績效相掛鉤，進(jìn)一步增強(qiáng)編制人員的責(zé)任心，從而提高編制的工作效率。

4.重視預(yù)算的事前、事中和事后控制

事前控制管理重在編制規(guī)范，事業(yè)單位管理層應(yīng)在每年預(yù)算編制任務(wù)下達(dá)前，預(yù)測下一年度的整體收入，根據(jù)單位自身發(fā)展的需要測算下一年度所需的經(jīng)費(fèi)，再對(duì)比上年度決算報(bào)表的完成數(shù)，合理估算基本支出和項(xiàng)目支出，并對(duì)新項(xiàng)目實(shí)施的必要性進(jìn)行市場調(diào)研和可行性分析，避免項(xiàng)目的可行性差或資金預(yù)算不足中途停工或追加預(yù)算，從而影響單位的績效考評(píng)。事中控制管理重在反饋調(diào)節(jié)，財(cái)政預(yù)算批復(fù)后，財(cái)務(wù)部門應(yīng)將年度預(yù)算批復(fù)按季或按月加以分解，并按收支分類科目分類為“收入完成情況表”“專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度表”“財(cái)政資金或其他資金執(zhí)行進(jìn)度表”等一系列表格，對(duì)預(yù)算收支情況逐月追蹤管理，以評(píng)價(jià)預(yù)算收支完成情況為重點(diǎn)，密切關(guān)注預(yù)算支出的進(jìn)度和資金使用效益，通過執(zhí)行信息反饋，及時(shí)采取措施，糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差。事后控制管理重在考核分析，事業(yè)單位應(yīng)實(shí)行預(yù)算績效動(dòng)態(tài)管理，對(duì)資金的申請、審核、支付及核算整個(gè)流程進(jìn)行全面跟蹤，突出監(jiān)控重點(diǎn)，按照中央“八項(xiàng)規(guī)定”以及厲行節(jié)約等一系列精神，加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正和規(guī)范，逐月編制預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，并加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析利用，為管理層決策提供依據(jù)，促進(jìn)預(yù)算管理工作質(zhì)量的提高。

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