精準扶貧內(nèi)涵及實施路徑

巴雅爾+裴杰

摘 要：文章從概述內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧地區(qū)貧困現(xiàn)狀以及清水河縣居民貧困狀況入手，詳細闡述了內(nèi)蒙古“三到”精準扶貧項目的具體內(nèi)容，從而分析出精準扶貧的核心內(nèi)涵。切入到內(nèi)蒙古清水河縣，概述其“三到”精準扶貧項目的實施途徑，從而分析出內(nèi)蒙古自治區(qū)精準扶貧的實施路徑。最后評價了內(nèi)蒙古自治區(qū)“三到”項目的成效。研究發(fā)現(xiàn)：內(nèi)蒙古自治區(qū)“三到”精準扶貧項目創(chuàng)新是內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)扶貧取得良好成績的保證。“三到”精準扶貧項目任務(wù)及實施流程豐富了精準扶貧的思想內(nèi)涵，其項目實施路徑擴展了精準扶貧的實現(xiàn)途徑。

關(guān)鍵詞：精準扶貧 內(nèi)涵 實施路徑 “三到”項目

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）10-171-03

一、引言

2017年十二屆全國人大五次會議和全國政協(xié)十二屆五次會議分別于3月5日和3月3日在北京開幕。在兩會上，扶貧成為了一個熱點話題，而且一直圍繞著“精準扶貧”來展開。這種情形使我們想起了總書記關(guān)于扶貧工作思路的一段話。習近平總書記提出，扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準、成效之舉在于精準。要求做到“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準?！熬珳史鲐殹惫ぷ鳈C制目前已經(jīng)成為研究農(nóng)村貧困問題的一個熱點。從“精準扶貧”這四個字與之前扶貧工作聯(lián)想起來，好像以往的扶貧是不精準的。但事實上，并不是這樣，只不過是精準的對象發(fā)生了變化，從最開始的區(qū)域為單位扶貧，到之后的貧困縣為單位的扶貧，再到貧困村、貧困戶為單位的扶貧，其扶貧對象同時是扶貧精準經(jīng)過了不同的內(nèi)涵演變。為貫徹落實精準扶貧精準脫貧基本方略，正確詮釋精準扶貧的基本內(nèi)涵，全國各地按照“六個精準”要求積極探索實踐，創(chuàng)新了扶貧方式方法與模式，總結(jié)出許多經(jīng)驗。內(nèi)蒙古自治區(qū)的規(guī)劃、項目、干部“三到村三到戶”精準扶貧就是一大亮點。“三到”項目覆蓋了內(nèi)蒙古自治區(qū)77%貧困人口，是內(nèi)蒙古扶貧開發(fā)重中之重，其實施流程體豐富了精準扶貧的核心內(nèi)涵，其脫貧措施擴展了精準扶貧的實現(xiàn)途徑。本文以內(nèi)蒙古清水河縣為切入點，闡述“三到”項目的實施流程，從而分析出內(nèi)蒙古自治區(qū)在扶貧過程中如何詮釋精準富扶貧的基本內(nèi)涵。概述內(nèi)蒙古清水河縣“三到”精準扶貧項目具體實施措施，從而找出內(nèi)蒙古精準扶貧的實施途徑。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

關(guān)于“精準扶貧”內(nèi)涵的研究，國內(nèi)許多學者已經(jīng)提出了不同的看法與觀點。吳雄周、丁建軍（2015）認為精準扶貧從粗放扶貧的單位瞄準向多維瞄準進行了嬗變。不過要消除參與規(guī)模、協(xié)同主體排斥現(xiàn)象使精準扶貧實現(xiàn)多維瞄準嬗變面臨巨大的現(xiàn)實阻力；翁伯琦、黃穎、王義祥、仇秀麗（2015）提出精準扶貧的內(nèi)涵是科學識別貧困戶、貧困村，詳細分析致貧原因，落實幫扶責任人，集中力量進行扶貧；王國勇、邢溦（2015）認為精準扶貧的內(nèi)涵就是要針對不同貧困區(qū)域環(huán)境，不同貧困農(nóng)戶狀況，采用科學的方法識別扶貧對象，精確配置扶貧資源，確保扶貧資源真正用在貧困地方，貧困農(nóng)戶身上；莊天慧、楊帆、曾維忠（2016）精準扶貧包括兩方面內(nèi)涵，一是扶貧“對象—資源—主體”精準，就是要在“扶持誰、怎么扶、誰來扶”的理論和實踐上完成精準。二是扶貧“目標—方法—過程”精準；葛志軍、邢成舉（2015）提出在具體政策實行中，中央關(guān)于精準扶貧的指導性意見成為地方扶貧機構(gòu)不能觸碰的高壓線，但是精準扶貧的內(nèi)涵中并沒有排斥每個省區(qū)市根據(jù)當?shù)乜陀^情況制定精準扶貧的具體扶貧計劃。王宇、李博、左停（2016）提出以精細化社會理論作為指導，精細制度設(shè)計、政策運行、智力邏輯、以及扶貧主體職業(yè)意識是實現(xiàn)精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核的基礎(chǔ)，同時也是縮小國家扶貧政策運行與基層扶貧治理差異的有效方法。莊天慧、楊帆、曾維忠（2016）認為精準扶貧的主要內(nèi)涵是指“微觀—中觀—宏觀”、“目標—過程—結(jié)果”以及“對象—資源—主體”的扶貧精準。

對于精準扶貧的實現(xiàn)路徑，國內(nèi)學者也進行了相關(guān)研究，得出了豐富的研究成果。方黎明、張秀蘭（2007）以能力貧困理論來分析我國農(nóng)村地區(qū)的貧困現(xiàn)狀，認為我國相當數(shù)量的真正貧困人口并沒有從扶貧政策當中受益，現(xiàn)行的扶貧政策難以有效預防疾病、教育等致貧風險。最后提出提高農(nóng)村公共服務(wù)能力，提高對“新農(nóng)合”門診服務(wù)的補貼，對低保邊緣農(nóng)戶進行教育和醫(yī)療專項救助，從而提升貧困人群應(yīng)對貧困風險的能力是開展“精準扶貧”的有效圖途徑；徐孝勇、賴景生、寸家菊（2010）根據(jù)我國西部地區(qū)農(nóng)村貧困現(xiàn)狀以及對西部地區(qū)農(nóng)村扶貧的績效分析，提出了適合西部農(nóng)村地區(qū)精準扶貧的實現(xiàn)路徑：實現(xiàn)西部農(nóng)村貧困地區(qū)貧困戶的脫貧，政府必須以現(xiàn)代市場體系構(gòu)建、社會信用體系建設(shè)、利益集團協(xié)調(diào)機制建立和契約精神建設(shè)為基礎(chǔ)來創(chuàng)新迎合新形勢下的精準扶貧模式。打破西部農(nóng)村地區(qū)扶貧制度性陷阱，鼓勵非政府扶貧機構(gòu)參與農(nóng)村扶貧地區(qū)開發(fā)，實施教育扶貧和文化扶貧，推動我國西部農(nóng)村地區(qū)扶貧事業(yè)可持續(xù)發(fā)展；劉筱紅、張琳（2013）根據(jù)我國連片特困地區(qū)扶貧的現(xiàn)實需求，提出對于連片特區(qū)跨域精準扶貧的實施路徑：加強區(qū)域扶貧跨域治理的組織配合，推進區(qū)域扶貧跨域治理的規(guī)劃整合，優(yōu)化區(qū)域扶貧跨域治理的運作流程，構(gòu)建區(qū)域扶貧跨域治理的執(zhí)行保障；黃承偉、覃志敏（2013）對重慶市涪陵區(qū)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園區(qū)進行案例分析，提出了以構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)機制為基礎(chǔ)，以園區(qū)為發(fā)展平臺，實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是開展“精準扶貧”的有效實施路徑；李雪萍、王蒙（2014）根據(jù)多維貧困理論，深層分析武陵山區(qū)農(nóng)戶個體貧困和結(jié)構(gòu)貧困，認為農(nóng)村社區(qū)資源稟賦差、農(nóng)戶生計資本匱乏、生計資本轉(zhuǎn)換能力薄弱、生計脆弱是武陵山區(qū)農(nóng)戶致貧的原因，最后提出實施資產(chǎn)社會政策、開展避災農(nóng)業(yè)、農(nóng)村社區(qū)公共性重建是開展扶貧活動的有效實施模式。

三、內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)及清水河縣貧困現(xiàn)狀

（一）內(nèi)蒙古自治區(qū)貧困地區(qū)基本情況

內(nèi)蒙古自治區(qū)是我國最早成立的少數(shù)民族自治區(qū)，也是少數(shù)民族聚居的邊疆地區(qū)，總土地面積118萬平方公里，人均耕地面積0.24公頃。2015年末內(nèi)蒙古自治區(qū)總?cè)丝跀?shù)2510萬人，其中農(nóng)業(yè)人口996.47萬人，受歷史、地理、自然條件、經(jīng)濟發(fā)展等諸多因素的影響，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平還比較低。全區(qū)共有101個旗縣市區(qū)，其中農(nóng)牧區(qū)有31個旗縣列入國家級貧困旗縣，26個旗縣列入自治區(qū)級貧困旗縣，共計57個旗縣為貧困旗縣，貧困旗縣占全區(qū)旗縣的一半還多。endprint

內(nèi)蒙古的貧困人口絕大多數(shù)分布在農(nóng)村牧區(qū)，而農(nóng)村牧區(qū)的貧困人口絕大多數(shù)集中在57個貧困旗縣。這57個貧困旗縣都集中在一些相連成片的地區(qū)，自然環(huán)境都有很多相同或者相似的地方，按照區(qū)位地理特征，可將57個貧困旗縣從西到東分成六大片區(qū)：巴彥淖爾及阿拉善貧困片區(qū)。陰山前后貧困片區(qū)。渾善達克貧困片區(qū)。努魯爾虎山貧困片區(qū)。科爾沁貧困片區(qū)。阿爾山高寒區(qū)及大興安嶺東南貧困片區(qū)。

內(nèi)蒙古57個貧困旗縣大部分集中在內(nèi)蒙古的中西部，分布的地區(qū)主要是丘陵山區(qū)、干旱沙區(qū)和水土流失區(qū)。從鄂爾多斯荒漠高原向東到大興安嶺，陰山北麓、科爾沁沙地、努魯爾虎山區(qū)多為干旱荒漠高原和其延伸地帶。這些地區(qū)草原退化、土地沙化、水土流失現(xiàn)象嚴重，生態(tài)環(huán)境非常脆弱。冬季氣候寒冷，無霜期短，降水量較小，可耕地少尤其是水澆地更少，土地肥力底下，水資源異常短缺，非常容易發(fā)生頻繁的自然災害?？偠灾?，自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱，是這些地區(qū)的基本地理特征，這一地理特征也是造成內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)貧困的基礎(chǔ)性原因。

（二）清水河縣基本情況

清水河縣位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部，呼和浩特市最南端。東南與山西平魯縣、偏關(guān)縣為鄰；西隔黃河與鄂爾多斯市準格爾旗相望。北連和林格爾、托克托縣?？h域總面積2859平方公里，戶籍總?cè)丝?4.5萬人，其中農(nóng)業(yè)人口12.3萬人，常住人口不足9萬人。境內(nèi)96.6%屬山地、丘陵地貌，屬黃河中上游水土流失最為嚴重的地區(qū)之一，水土流失面積達95%。常年干旱少雨的自然環(huán)境，導致當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件先天不足，人口流失嚴重，特別是在一些偏遠地區(qū)，年輕人基本舉家外出，只剩下60歲以上老人留守，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。同時，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相對滯后，當?shù)馗黜椊?jīng)濟社會發(fā)展指標均處于較低水平，是呼和浩特市唯一的自治區(qū)級貧困縣。

四、內(nèi)蒙古自治區(qū)對于精準扶貧內(nèi)涵的闡釋

（一）內(nèi)蒙古“三到”精準扶貧項目簡述

為深入推進扶貧脫貧工作，正確把握精準扶貧的核心內(nèi)涵，從2014年到2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)確定了2834個貧困村和貧困戶，開展了規(guī)劃到村、項目到村到戶的“三到村三到戶”工作?！叭健本珳史鲐氻椖孔罱K目標是通過規(guī)劃、項目、扶貧干部“三到村三到戶”實施精準扶貧，做到規(guī)劃跟著貧困村、貧困戶走，項目跟著規(guī)劃走，干部跟著項目走，實現(xiàn)扶貧規(guī)劃、扶貧項目、扶貧干部與扶貧對象無縫對接，這也是精準扶貧核心內(nèi)涵的具體體現(xiàn)。最終使列入“三到村三到戶”工作范圍的貧困村及貧困人口實現(xiàn)“兩不愁，三保障”。

（二）內(nèi)蒙古“三到”精準扶貧任務(wù)及實施流程

1.內(nèi)蒙古“三到”精準扶貧項目具體任務(wù)。首先開展單位定點幫扶。自治區(qū)、盟市、旗縣三級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位進行結(jié)對幫扶貧困村；之后選派工作隊駐村?！叭健本珳史鲐氻椖狂v村工作隊由2～3人組成，工作隊隊長從45歲以下的優(yōu)秀中青年政府干部中選派。其后制定幫扶規(guī)劃。各幫扶單位和駐村工作隊緊緊圍繞扶貧攻堅“三到村三到戶”精準扶貧項目的主要目標與基層主體共同開展調(diào)查摸底，對每個貧困村和貧困戶建檔立卡，幫助貧困村、貧困戶制定脫貧規(guī)劃和年度計劃；在落實項目資金方面，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府每年給每個貧困村投入財政扶貧資金，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。旗縣級政府統(tǒng)籌整合財政專項扶貧資金和各類涉農(nóng)涉牧資金，集中投入，配套其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外通過開展“村企共建扶貧活動”等扶貧濟困公益活動，廣泛募集社會資金用于扶貧攻堅；最后加強基層組織建設(shè)。把推進扶貧攻堅與加強基層組織建設(shè)相結(jié)合，開展結(jié)對幫扶單位黨組織與村黨組織結(jié)對聯(lián)系活動，為推動精準扶貧工作提供組織保證。從“三到”工作任務(wù)可以體會到精準扶貧中“精準”兩個字的內(nèi)涵。

2.內(nèi)蒙古“三到”精準扶貧項目實施流程。“三到”項目的工作目標是通過落實以規(guī)劃、項目以及干部到村到戶為主要支撐方向，以精準扶貧作為工作的機制方向，從幫扶對象、資源配置、項目管理以及扶貧效果全部實現(xiàn)精準化。在具體的實施流程中，“三到”項目規(guī)劃的制定以及項目的操作是當中核心的實施環(huán)節(jié)。

“三到”項目規(guī)劃的主要內(nèi)容有：規(guī)劃介紹、村基本情況介紹、貧困狀況和原因分析、資源條件、項目選擇、可行性分析、資金概算、效益分析、項目實施方案、項目實施監(jiān)督管理方案、后續(xù)監(jiān)督管理方案等。在制定計劃的過程中，總結(jié)可以有五個重點環(huán)節(jié)，分別包括：組織準備、資料收集、分析、規(guī)劃編制、上報審批。

“三到”項目的規(guī)劃是2015年到2017年的整體規(guī)劃。在具體實施過程中，根據(jù)實際情況制定出每一年的年度計劃，從而可以幫助不同類型的人群了解項目的具體內(nèi)容，并且知道全年項目的組織、管理與監(jiān)督工作。這也是精準扶貧核心內(nèi)涵的具體表現(xiàn)。

年度計劃需要通過公示、上報等程序方可開展工作，在項目實施過程中受到實施監(jiān)督小組監(jiān)督，同時受到來自蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和旗縣扶貧辦不定時的抽查。村級機構(gòu)在駐村工作隊的指導下將監(jiān)督檢查的結(jié)果按照表格形式進行匯總，用于在村內(nèi)進行公示。同時為了項目的順利實施，以及過后進行查漏補缺，更全面地進行評價，項目管理部門將“三到”項目的檔案進行收集與管理。

五、清水河縣“三到”精準扶貧項目的實現(xiàn)路徑及成效

（一）清水河縣“三到”精準扶貧項目實施路徑

1.因地制宜，開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)。結(jié)合清水河縣當?shù)剞r(nóng)戶有飼養(yǎng)和販運肉牛的習慣，在廣泛深入調(diào)研、充分聽取貧困村民意見的前提下，肉牛養(yǎng)殖成為清水河縣重點支持的主導產(chǎn)業(yè)。在當?shù)卣笇?，制定“三到村三到戶”扶貧?guī)劃和具體實施計劃。通過采取“小集中、分散養(yǎng)、互調(diào)地、互助養(yǎng)”的辦法模式，發(fā)展到戶肉牛養(yǎng)殖。

2.引進技術(shù)與優(yōu)良品種，調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)。清水河縣當?shù)剞r(nóng)戶飼養(yǎng)以本地黃牛為主，育肥期長，出欄慢，養(yǎng)殖效益不明顯。因此在選購牛的品種上，清水河縣扶貧機構(gòu)堅持引進良種，聘請縣畜牧防疫部門專業(yè)技術(shù)人員為技術(shù)顧問，組織扶貧人員帶領(lǐng)養(yǎng)殖戶到山東、陜西選購西門塔爾和夏洛萊良種牛。與此同時清水河縣扶貧機構(gòu)積極動員農(nóng)戶擴大玉米種植面積，為發(fā)展肉牛提供了充足的飼草保障。endprint

3.完善服務(wù)體系，提升保障水平。清水河縣扶貧機構(gòu)建立連片養(yǎng)殖場與標準化養(yǎng)牛棚圈，以養(yǎng)殖場與養(yǎng)牛棚圈為發(fā)展平臺，以農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)推廣為中心，推廣科學養(yǎng)殖技術(shù)，鼓勵相互學習養(yǎng)殖經(jīng)驗。通過運作形成了技術(shù)引進、技術(shù)推廣與技術(shù)創(chuàng)新三位一體、產(chǎn)業(yè)布局合理、主攻方向明確、技術(shù)推廣密切結(jié)合的精準扶貧體系。

4.協(xié)調(diào)信貸資金，解決籌資難題。借助內(nèi)蒙古自治區(qū)金融扶貧富民工程在清水河縣的實施，清水河縣農(nóng)行對當?shù)剞r(nóng)戶施行聯(lián)保貸款。清水河縣扶貧人員協(xié)助農(nóng)行開展工作，為清水河縣農(nóng)戶養(yǎng)殖積極性高的貧困農(nóng)戶發(fā)放貸款，有效地解決了貧困農(nóng)戶購牛資金短缺的問題。

5.鼓勵企業(yè)參與扶貧，創(chuàng)新扶貧模式。清水河縣政府給于基礎(chǔ)設(shè)施、土地流轉(zhuǎn)等方面的政策優(yōu)惠，鼓勵有實力的規(guī)模化養(yǎng)殖公司參與扶貧。采取“統(tǒng)一商標、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一防疫、統(tǒng)一銷售、托養(yǎng)互贏”的模式，帶動當?shù)仞B(yǎng)殖戶與企業(yè)合作進行托養(yǎng)或入股分紅，逐步形成“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，企業(yè)與養(yǎng)殖戶之間結(jié)成風險共擔、利益共享的共同體，帶動貧困農(nóng)民不斷擴大養(yǎng)殖規(guī)模。

清水河縣當?shù)卣霸诜鲐氶_發(fā)過程中主要是扶持大戶發(fā)展，致使大戶的發(fā)展更好了，而貧困農(nóng)戶的生活并沒有得到改善。而內(nèi)蒙古清水河縣“三到”精準扶貧項目針對貧困農(nóng)戶的實際情況，建立了行之有效的精準扶貧實施途徑，讓貧困戶真正從項目中獲益。

（二）清水河縣“三到”精準扶貧項目績效評價

通過設(shè)計問卷進行實地調(diào)研，根據(jù)清水河整體自然資源條件和經(jīng)濟發(fā)展水平，選取宏河鎮(zhèn)和韭菜莊鄉(xiāng)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建檔立卡貧困村，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機選取兩個行政村，抽取五個項目貧困戶和三個非項目貧困戶，以農(nóng)戶2013—2016年收入水平進行對比分析。

近三年來項目戶三年增幅1360元明顯高于非項目戶三年增幅693元，雖然在2013年的時候項目戶的人均純收入僅為2670元，僅為非項目戶的65%，但是在2016年的人均年純收入達到了4030元，占到了非項目的86%，增幅非常明顯。從一個方面表明了項目的實施對于收入增加有明顯的作用。雖然“三到”精準扶貧項目實施取得了一定的成果，但是清水河縣貧困戶人口多，貧困面大，仍然面臨困難和不足，主要表現(xiàn)為貧困戶等靠要思想嚴重，自我發(fā)展動能不足，發(fā)展種養(yǎng)業(yè)積極性不高。

六、結(jié)論

本文在回顧相關(guān)精準扶貧文獻的基礎(chǔ)上，比較詳細而且系統(tǒng)地闡述了精準扶貧的內(nèi)涵與實施路徑。著重研究了內(nèi)蒙古自治區(qū)“三到”精準扶貧項目的任務(wù)與實施流程。以清水河縣為例，闡述了內(nèi)蒙古自治區(qū)“三到”項目的實施途徑。研究得出了以下三點結(jié)論。第一，“三到”精準扶貧項目的任務(wù)與實施流程體現(xiàn)了精準扶貧的內(nèi)涵，更加豐富了精準扶貧內(nèi)涵的表現(xiàn)形式。第二，清水河縣“三到”精準扶貧項目的運作模式擴展了精準扶貧的實施途徑。第三，內(nèi)蒙古自治區(qū)“三到”精準扶貧項目創(chuàng)新是內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)扶貧取得良好成績的保證。

參考文獻：

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[5] 葛志軍，邢成舉.精準扶貧：內(nèi)涵、實踐困境及其原因闡釋[J].貴州社會科學，2015（5）

（作者單位：巴雅爾，內(nèi)蒙古自治區(qū)住房資金管理中心 內(nèi)蒙古呼和浩特 010051；裴杰，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學 內(nèi)蒙古呼和浩特 010020）

[作者簡介：巴雅爾，內(nèi)蒙古自治區(qū)住房資金管理中心經(jīng)濟師；裴杰，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理。]

（責編：賈偉）endprint