PPP模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)、機(jī)制與路徑探究

李鳳

摘要：隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，PPP模式建設(shè)作為政府和社會(huì)資本單位的合作逐漸成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)的主要模式，給政府和企業(yè)都帶來了雙贏的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。但是，任何項(xiàng)目的實(shí)施都必須有國(guó)家和政府的審計(jì)監(jiān)督為前提和約束，才能有章可循。本文將通過探討PPP模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)，從而確立科學(xué)合理的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制以及路徑。

關(guān)鍵詞：PPP模式；建設(shè)項(xiàng)目；審計(jì)監(jiān)督；探究

PPP模式建設(shè)項(xiàng)目是公共私營(yíng)合作制的英文縮寫，是一種政府和社會(huì)私營(yíng)單位為了某種共同的社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目或者其他公共設(shè)施建設(shè)工程而達(dá)成的合作模式。雙方以書面約定的合同內(nèi)容作為合作基礎(chǔ)和保障，明確政府和私營(yíng)單位各自所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，確保建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。此模式合作的基礎(chǔ)和本質(zhì)是：政府必須運(yùn)用手中的合法權(quán)利賦予私營(yíng)單位平常比較難以享受的某項(xiàng)特定權(quán)益，使得項(xiàng)目審批或資金運(yùn)轉(zhuǎn)更為順利；同時(shí)政府也不能濫用手中職權(quán)，必須保障合作單位的利益，以促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，從而達(dá)到雙方的互惠共贏，降低政府的壓力和成本，也促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。合同雙方項(xiàng)目的建立和實(shí)施必須有第三方的約束和監(jiān)督，保證合作的公平、公正，保證項(xiàng)目的合法。因此，本文將通過不斷深入的探討PPP模式建設(shè)項(xiàng)目中審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)，從而更好地建立項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的機(jī)制和具體路徑，確保PPP模式建設(shè)順利開展。

一、PPP模式建設(shè)項(xiàng)目中審計(jì)監(jiān)督的具體特點(diǎn)表現(xiàn)如下

（一）審計(jì)監(jiān)督的工作重心發(fā)生了很大程度的調(diào)整和轉(zhuǎn)移

以往經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)模式的審計(jì)監(jiān)督注重對(duì)項(xiàng)目施工過程中的出現(xiàn)的具體問題進(jìn)行監(jiān)督和要求整改，并且注重對(duì)項(xiàng)目施工單位的具體運(yùn)行方法進(jìn)行約束和限制，制約了項(xiàng)目進(jìn)度和束縛了項(xiàng)目施工單位實(shí)施的靈活性，不利于發(fā)揮施工單位的主觀能動(dòng)性性和創(chuàng)新。因此，在新的PPP模式建設(shè)下，審計(jì)和監(jiān)督工作的重心不能一塵不變，必須以實(shí)際和效果為前提進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)移。審計(jì)和監(jiān)督部門應(yīng)將重心放在前期對(duì)公共建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)資格審批、資金積累運(yùn)轉(zhuǎn)狀況審查以及設(shè)計(jì)圖紙是否合理，項(xiàng)目實(shí)施是否具有質(zhì)量和效率保證，在此前提下允許私營(yíng)單位運(yùn)用多種靈活的方法進(jìn)行施工。

（二）審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象和水平更加具體和專業(yè)

由于PPP模式是政府和私營(yíng)企業(yè)作為合作雙方進(jìn)行共同的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。政府是該建設(shè)項(xiàng)目的需求方和組織者，而通過招標(biāo)競(jìng)選的私營(yíng)單位則是項(xiàng)目的具體實(shí)施者。因此，政府除了為合作方提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策和項(xiàng)目特權(quán)外，必須對(duì)項(xiàng)目的具體進(jìn)度和質(zhì)量有著明確的標(biāo)準(zhǔn)，并且對(duì)項(xiàng)目的具體實(shí)施提出要求。因此，審計(jì)監(jiān)督部門必須對(duì)審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容和對(duì)象具體和專業(yè)，不能粗略的停留在傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目審計(jì)的基本結(jié)果。必須提高審計(jì)專業(yè)水平，深入研究項(xiàng)目的工程成本和回報(bào)之間的具體差價(jià)，做出科學(xué)的審計(jì)結(jié)果和判斷。

（三）PPP模式下要求審計(jì)監(jiān)督的方式方法也要靈活多變

審計(jì)監(jiān)督的目的是為了促進(jìn)和保證建設(shè)工程項(xiàng)目的順利開展和保質(zhì)保量的按期完工。PPP模式是一種新型的建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)模式，因此不能再以之前傳統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)督方法進(jìn)行。必須實(shí)事求是地根據(jù)PPP模式的具體操作特點(diǎn)，靈活運(yùn)用審計(jì)監(jiān)督的方法。例如，在保證項(xiàng)目承辦單位實(shí)施資格和質(zhì)量過關(guān)的前提下，可以放寬對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目施工過程中的操作方法的監(jiān)督管理，只要不偷工減料，不違法，不貪取私利，控制成本，保證施工質(zhì)量，審計(jì)監(jiān)督的方法就可以從實(shí)際出發(fā)靈活多變。

二、依據(jù)PPP模式審計(jì)監(jiān)督特點(diǎn)，如何建立有效的監(jiān)督機(jī)制

（一）審計(jì)監(jiān)督工作應(yīng)貫穿于PPP模式建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的全過程，并且重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的意義和價(jià)值

審計(jì)監(jiān)督作為PPP模式建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督和約束部門，必須對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行的每一個(gè)階段進(jìn)行有效的監(jiān)督。尤其是在項(xiàng)目的提議審批階段，就應(yīng)該進(jìn)行充分細(xì)致的審查，將不合理和項(xiàng)目拒之門外。其次，對(duì)于政府所選擇的合作單位的承辦資格和資金狀況進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查和審計(jì)，是否有能夠獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的能力。再次，在決策和合作方審查結(jié)束，進(jìn)入項(xiàng)目施工階段后，必須對(duì)私營(yíng)單位的選材成本的控制和項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。在項(xiàng)目完成后必須后續(xù)檢驗(yàn)項(xiàng)目使用的安全和效果，是否實(shí)現(xiàn)決策中的建設(shè)目的。

（二）審計(jì)監(jiān)督必須秉持公平、公正的原則，保證合作雙方的利益達(dá)到最大化，實(shí)現(xiàn)共贏和風(fēng)險(xiǎn)的均攤

PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的主體合作雙方是政府和私營(yíng)單位，在合作的地位上處于同等位置，共同享有利益和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)。因此，審計(jì)監(jiān)督作為第三方的監(jiān)管部門，必須遵循公平、公正的原則，不因同屬國(guó)家機(jī)關(guān)而強(qiáng)化政府的權(quán)益，弱化義務(wù)，必須切實(shí)保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的利益，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，保證合作雙方的利益達(dá)到最大化。此外，項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中必然會(huì)遇到不確定因素，會(huì)存在技術(shù)或經(jīng)濟(jì)層面的風(fēng)險(xiǎn)，必須明確合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)義務(wù)，審計(jì)監(jiān)督的過程中必須平均分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益的共贏和風(fēng)險(xiǎn)均攤，真正實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督對(duì)雙方的約束和保護(hù)作用。

（三）增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督在PPP模式項(xiàng)目啟動(dòng)前的咨詢和考察功能，提高審計(jì)監(jiān)督政府管理部門的服務(wù)性理念

審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家管理的一個(gè)重要部門，我國(guó)的政府是服務(wù)型的政府，因此決定了審計(jì)監(jiān)督部門不但在PPP模式建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督作用，注重項(xiàng)目建設(shè)的承辦合作方的選擇、質(zhì)量和成本的控制以及預(yù)期的收益，更應(yīng)該提高專業(yè)技能和服務(wù)意識(shí)，在項(xiàng)目審批之前充分考察其決策的合理性并對(duì)項(xiàng)目的開展提出合理性的建議，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中的問題提出建設(shè)性的解決方案。審計(jì)監(jiān)督不再停留在發(fā)現(xiàn)問題的階段，更應(yīng)該注重增強(qiáng)解決問題的功能，將審計(jì)監(jiān)督政府部門打造成服務(wù)性的政府。

三、在PPP模式項(xiàng)目中應(yīng)該通過那些具體路徑發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用

（一）立足于項(xiàng)目建設(shè)整體過程和全局進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并依據(jù)各個(gè)階段的工作重點(diǎn)開展工作

審計(jì)監(jiān)督必須全面覆蓋整個(gè)PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的全過程，要從項(xiàng)目的全局作為出發(fā)點(diǎn)，從項(xiàng)目的決策階段到項(xiàng)目的啟動(dòng)、實(shí)施階段，審計(jì)監(jiān)督都要關(guān)注重點(diǎn)。對(duì)項(xiàng)目的決策提出合理的判斷和質(zhì)疑并反復(fù)進(jìn)行考察推敲，對(duì)項(xiàng)目的承接單位的資格以及資金信用度進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)施工圖紙的設(shè)計(jì)進(jìn)行實(shí)際的計(jì)算和檢驗(yàn)，為項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供保證，并且在項(xiàng)目的實(shí)施階段對(duì)施工質(zhì)量和成本控制做好監(jiān)督工作，保障項(xiàng)目的根本意義得以實(shí)現(xiàn)。

（二）不斷提高審計(jì)的專業(yè)水平，有效合理的利用審計(jì)資源保證審計(jì)質(zhì)量

PPP模式建設(shè)項(xiàng)目工期較長(zhǎng)，戰(zhàn)線較為復(fù)雜，并且涉及到的工程量較大，資金金額數(shù)目多，因此，需要依靠專業(yè)的審計(jì)監(jiān)督部門進(jìn)行合理有效的項(xiàng)目審計(jì)和施工過程中的質(zhì)量和成本監(jiān)督。這就要求審計(jì)部門必須優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)資源，提高審計(jì)人員的專業(yè)水平，形成強(qiáng)有力的審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。此外，由于PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的工程復(fù)雜及風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)估性，導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督部門的額工作量超負(fù)荷，審計(jì)監(jiān)督部門也可以合理有效的利用外部資源，通過轉(zhuǎn)移部分內(nèi)容，從而合理高效的進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督工作，保證PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)質(zhì)量和順利進(jìn)行。

四、小結(jié)

總之，PPP模式建設(shè)項(xiàng)目是我國(guó)一種新型高效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)模式和社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)方法，它的出現(xiàn)有效的減輕了政府的壓力，同時(shí)也刺激了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，給私營(yíng)單位帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。這種模式的應(yīng)用，有利于資源的合理配置，達(dá)到合作雙方的共贏互利。但是，PPP模式建設(shè)項(xiàng)目本身具有的耗時(shí)長(zhǎng)、資金周轉(zhuǎn)力度大、項(xiàng)目程序復(fù)雜、施工的不穩(wěn)定性等的特點(diǎn)決定了其必須依靠強(qiáng)有力的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督做支撐。我們只有不斷研究在PPP模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的具體特點(diǎn)，才能建立合理的機(jī)制并通過有效的途徑進(jìn)行科學(xué)的審計(jì)和監(jiān)督，確保政府和私營(yíng)單位的利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)的最小均攤，使得我國(guó)PPP模式建設(shè)項(xiàng)目能夠順利開展和質(zhì)量上有保障，推動(dòng)我國(guó)的PPP模式建設(shè)項(xiàng)目走向新的發(fā)展臺(tái)階。

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（作者單位：長(zhǎng)沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院）endprint