試論精準扶貧是推進留守兒童保護工作之本

毛春蓮　潘懷明

摘要：就我國目前的現(xiàn)狀來看，留守兒童仍是一個不小的群體。造成留守兒童的一個重要原因就是貧困，由于土地保障功能的弱化和生活水平的提升，眾多農(nóng)村勞動力不得不拋下年邁的父母和尚幼的子女進城務工，獲取更高的收入保障生活。留守兒童容易產(chǎn)生心理、安全、教育等多方面問題。扶貧攻堅工作開展，從多方面為貧困人口提供保障，能夠吸引大量進城務工人員返鄉(xiāng)，有效助力于留守兒童的關愛保護工作。

關鍵詞：扶貧；留守兒童；保護；貧困

一、引言

改革開放以來，大量農(nóng)民選擇進城務工。據(jù)人社部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年，我國外出農(nóng)民工人數(shù)達16610萬人。2010年中共政治局通過文件明確了以政府為主導，社會共同參與，建立留守兒童保護服務體系。國務院于2016年2月出臺《國務院關于加強農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》，政策目標從頂層設計上有了更大提升。

二、貧困與留守兒童

（一）貧困的概念

關于貧困的概念，不同的學者分別給出了不同的見解。英國經(jīng)濟學者朗特里認為，貧困是家庭在經(jīng)濟上無法滿足最低生活需求的情況。阿瑪?shù)賮啞ど谄洹兑宰杂煽创l(fā)展》一書中認為貧困除了收入外，還存在行為能力的缺失，致貧的因素是多樣的，包含收入、政策、醫(yī)療水平、教育等多項內(nèi)容。國家統(tǒng)計局關于貧困的界定是“個人或家庭依靠勞動所得和其他合法收入能維持其基本的生存需求”。

我國的扶貧事業(yè)起始于20世紀七八十年代，我國的貧困人口數(shù)量已經(jīng)從最初的2.5個億減少到2014年的7017萬，貧困發(fā)生率也是從當時的30.7%降到如今的7.2%。近幾十年的扶貧成效明顯，從經(jīng)濟發(fā)展到社會服務各個方面都取得了顯著成果。

（二）留守兒童的概念

留守兒童是指無人監(jiān)護或有一方無監(jiān)護能力陪同的未滿十六周歲農(nóng)村未成年人。2013年，婦聯(lián)對全國留守兒童、流浪兒童的報告中，根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算出全國有農(nóng)村留守兒童6102.55 萬。近幾年，留守兒童的保護工作越來越受重視，2016年年底，民政部通報農(nóng)村留守兒童摸底排查工作基本情況顯示，截止到2016年，留守兒童數(shù)量為902萬。

（三）貧困是導致農(nóng)村留守兒童及其社會問題產(chǎn)生的經(jīng)濟根源

傳統(tǒng)社會土地的經(jīng)濟保障功能在城鎮(zhèn)化進程加快和生活水平提高的雙重作用下漸漸弱化，加之農(nóng)村地區(qū)災害影響嚴重等原因，造成大量農(nóng)村的貧困人口，也導致留守兒童被滯留。

失去父母的監(jiān)護，農(nóng)村留守兒童除了在生活上存在問題外，更大的問題存在于安全、心理、教育上。其一，在中國農(nóng)村，留守兒童往往是由祖父母代為照顧，隔代之間交流溝通容易存在障礙，在學習方面也難以給予有力的輔導，加之留守兒童由于長期缺乏父母的關心照顧，負面情緒長期積壓，易造成孤獨、自卑、不善交流等心理問題。其二，農(nóng)村的基礎設施建設還未全面完善，貧困地區(qū)交通、飲水等方面都還存在較大問題，有的留守兒童要走遙遠的山路接受教育，造成了安全隱患。青壯年勞動力離開家庭，留守兒童要參與家務、農(nóng)活的勞動，不可避免的增加了受傷的風險。除了這些風險，留守兒童由于經(jīng)濟水平的限制，在購買衣物、食品方面也存在一定的安全隱患。

三、精準扶貧是解決農(nóng)村留守兒童留守問題的根本之策

（一）扶貧政策及效果

扶貧工作開展以來，從中共中央到地方一直將扶貧工作放在重要位置上，相關的扶貧政策也在不斷發(fā)展完善。國家最初在1986年由國務院成立扶貧開發(fā)領導小組專門負責統(tǒng)籌領導全國的扶貧開發(fā)工作，之后于1994年制定《國家“八七”扶貧攻堅計劃》。到了扶貧工作開展的新時期，國家又先后頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020）》、《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》以及其他一系列與農(nóng)業(yè)相關的惠農(nóng)政策。各地根據(jù)中央的扶貧攻堅要求和規(guī)劃，也結合當?shù)靥攸c陸續(xù)出臺了詳細文件和意見。

截至目前，我國從政策出臺、項目設計、資金投入、社會參與等各項扶貧內(nèi)容逐步搭建起一個覆蓋范圍廣、水平逐步提升的扶貧發(fā)展格局。扶貧的措施從金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧到教育扶貧、社會扶貧等各種途徑。將區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅工作結合起來，將扶貧工作納入到工作考核的內(nèi)容當中，創(chuàng)新扶貧方法，建立貧困人口檔案，動態(tài)監(jiān)管，形成一套精準扶貧認定、幫扶、退出的科學機制。從中央到地方、從理論到實踐，逐漸摸索形成一條具有中國特色的扶貧攻堅道路。

（二）精準扶貧有益于減少農(nóng)村勞動力流動

改革開放以來，我國的扶貧工作取得顯著效果。貧困地區(qū)基礎設施建設逐步完善，貧困人口數(shù)量銳減，在農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險等社會保障制度的輔助下，農(nóng)村人口基本生活得到解決，各項社會事業(yè)逐步完善，公共服務工作陸續(xù)開展。有效地留住一大批農(nóng)民工。通過發(fā)展轉移就業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村電子商務”等措施，為農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造有利條件；對缺乏專業(yè)技術的人員開設技能培訓班，增強其就業(yè)能力。創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策使得農(nóng)村勞動力能夠就近解決收入問題，增強他們留在子女身邊的意愿。除了就業(yè)創(chuàng)業(yè)的支持，精準扶貧的移民搬遷、教育福利、醫(yī)療救助、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融支持等工作也幫助貧困家庭解決了住房、教育、醫(yī)療、生產(chǎn)、收入等多方面困擾，為其在農(nóng)村生活提供可持續(xù)發(fā)展的保障。

四、加強攻堅脫貧，完善農(nóng)村留守兒童保護的建議

（一）切實發(fā)揮社會保障的作用

社會保障制度旨在通過制度安排給社會成員提供基本生活保障，留守兒童是社會弱勢群體，對其的社會保障包含在整體的社會保障制度安排之下。農(nóng)村最低生活保障制度為生活困難的留守兒童提供了一定的資金支持，保障其最基本的生活水平；義務教育制度為留守兒童保障了其教育福利，讓農(nóng)村留守兒童避免因為貧困喪失教育的權利；醫(yī)療保險制度和醫(yī)療救助制度為留守兒童建立起醫(yī)療保障機制。對留守兒童的關愛工作應當切實發(fā)揮社會保障的作用，為留守兒童提供基本保障。

（二）加強關愛農(nóng)村留守兒童法規(guī)體系建設

如何在政策上、機制上、行動上完善對留守兒童的關愛保護，是國家近年來社會工作一項重要內(nèi)容。2016年2月出臺的《國務院關于加強農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》，主要針對留守兒童的家庭監(jiān)護、關愛服務體系和救助保護機制三方面問題，提出強化家庭監(jiān)護主體責任，留守兒童不得脫離監(jiān)護單獨居住生活，對于監(jiān)護職責不到位情節(jié)嚴重者依法追究責任和政府建立留守兒童檔案、動態(tài)監(jiān)管等創(chuàng)新舉措。從責任主體、具體措施、對象內(nèi)容、監(jiān)督機制各方面提出一套科學完善的服務體系建設指導。

這份文件是第一次專門針對留守兒童出臺的系統(tǒng)性頂層制度設計，但它僅是政府針對留守兒童問題的解決提出的見解和處理辦法，并非像法律文件那樣擁有強制約束力。若要建立留守兒童群體權益保護的權威，必須設計專門針對留守兒童的生存、發(fā)展、監(jiān)護等權益的自救和保護的相關法律制度。此外，還應修改完善《未成年人保護法》、《義務教育法》等系列法律，加強其對于留守兒童權益保護的實踐性，加大執(zhí)法力度，明確責任主體，將留守兒童的制度保護落實到位。

（三）完善扶貧政策，留住父母是解決兒童留守的基本途徑

當前開展的扶貧攻堅戰(zhàn)略旨在幫助貧困人口拓寬收入渠道，抵御風險。扶貧攻堅除了能夠留住大批進城務工人員，使其集中發(fā)揮對留守兒童的監(jiān)護作用之外。也同時注重在基礎設施建設、社會服務體系、公共物品提供等方面的工作。在扶貧工作的考核標準中，基礎設施建設計劃完成情況、社會力量包干計劃完成情況等內(nèi)容也包含在考核體系中。要求扶貧工作在鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生機構、鄉(xiāng)村教育機構、金融服務機構建設、社會力量參與等方面都要逐步完善，這也為留守兒童的安全、教育、醫(yī)療等方面提供了保障機制。

（四）強化社會服務功能，建立專業(yè)化服務隊伍

社會各界對農(nóng)村留守兒童的關愛服務是多維的，如公益組織的特殊服務、對口幫扶、媒體宣傳、左鄰右舍的關注和幫扶等。專業(yè)的社會工作者能夠給留守兒童在心靈撫慰、安全指導、教育支持、資金幫助等方面給予幫助。但是目前中國農(nóng)村社會組織的力量還較為薄弱，我國的社會組織在成熟程度、覆蓋范圍、資金來源、規(guī)范管理等方面還有諸多問題亟待解決。因此，要強化社會服務的功能，仍需要政府發(fā)揮主導作用，加大財政資金支持、積極發(fā)揮政策引導作用和強化社會組織的科學監(jiān)管，發(fā)揮社會專業(yè)化隊伍的優(yōu)勢，整合社會資源，提供廣泛的社會支持。

（五）實行留守兒童檔案和貧困人口檔案的聯(lián)動監(jiān)管

目前的精準扶貧工作中對貧困人口的建檔立卡工作已經(jīng)取得階段性進展，國務院在新出臺的《意見》中也要求要對留守兒童建立檔案，若是能夠將兩項工作的建檔立卡工作實行聯(lián)動，應當能夠更精準有效的解決留守兒童的問題。兩套檔案的交叉聯(lián)動，能夠幫助地方工作機構更快的鎖定有留守兒童的貧困家庭，貧困人口的檔案能夠更加精準有效的解決其貧困問題，分管兩項工作的部門實行有機合作，將兩項工作的交叉部分作為精準扶貧工作的一項重點擺在突出位置，能夠有效提高政府工作效率，減少公共資源浪費，推進留守兒童關愛保護工作。

五、結論及展望

農(nóng)村外出務工人員為城鎮(zhèn)化的推進和城市經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，卻因為現(xiàn)實原因缺乏對子女的關愛保護。留守兒童的關愛保護工作，關系到社會兒童整體福利的提升，關系到全面建成小康社會的目標實現(xiàn)，關系到社會的穩(wěn)定和諧，關系到經(jīng)濟的安全發(fā)展，國家和社會都在逐漸加強對留守兒童保護工作的重視，共同助力于留守兒童的關愛保護工作。相信在扶貧攻堅的助推作用和國家對留守兒童關愛保護工作的雙重推進下，留守兒童的問題一定能夠得到有效解決，廣大的留守兒童一定能夠在良好的環(huán)境中成長。

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（作者單位：貴州大學公共管理學院）